CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 680012333000201600036 02 (5363-2018) Demandante: Elsa Beatriz Martínez Rueda Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ASUNTO Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión que negó la solicitud de conformación del litisconsorcio necesario del 27 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el doctor ELSA BEATRIZ MARTÍNEZ RUEDA, en calidad de juez, a través de apoderado judicial, solicitó inaplicar por excepción de inconstitucionalidad el artículo 8 de los Decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, en cuanto previeron que del salario básico el 30% se consideraría prima sin carácter salarial.
Asimismo, pidió inaplicar por ilegales las expresiones «a partir del 1º de enero de 2015», «básico» y «surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2015» contenida en los artículo 4 y 21 del Decreto 1105 de 2015. De igual manera, pidió la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución núm. 3983 del 19 de septiembre de 2014 proferida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago del 30% de prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un componente adicional al salario.
Resolución 3477 del 25 de mayo de 2015 emitida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el ítem anterior. Solicitud de la demandada La entidad demandada, mediante escrito, solicitó al Tribunal tener como litisconsorte necesario a la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública conforman un litisconsorcio necesario con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces, en audiencia celebrada el 27 de julio de 2018, negó la solicitud de la conformación de litis consorcio necesario propuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El a quo consideró que la conformación de un litisconsorcio necesario (artículo 61 del CGP) en los términos propuestos por la demandada desconocería la naturaleza del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto se debe a que, el objeto del debate judicial es la validez de los actos administrativos, las Resoluciones 3983 del 19 de septiembre de 2014 y 3477 del 25 de mayo de 2015, por lo que sólo resulta procedente la comparecencia de la autoridad que lo expidió. Dicho de otro modo, los actos objeto de discusión fueron emitidos solo por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bucaramanga, de ahí que no haya lugar a integrar la parte demandada con otras entidades.
RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada, en la audiencia, apeló la decisión anterior. Consideró que es imprescindible que la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública conformen un litisconsorcio necesario con la parte demanda, bajo el argumento de que, ante una posible sentencia favorable, estas podrían verse afectadas.
Añadió que el pago de la prima especial del 30% que efectúa la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, obedece a las disposiciones contenidas en los decretos de carácter nacional expedidos por aquellas entidades. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Competencia El despacho es competente para conocer del asunto en virtud del numeral 2 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011 y, como superior funcional del juez ad hoc, para pronunciarse sobre los recursos de apelación interpuestos contra autos dictados en primera instancia por los tribunales administrativos.
Problemas jurídicos ¿La decisión que negó la vinculación de la Nación, Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública como litisconsorte necesario es susceptible de apelación? De ser afirmativa la respuesta, ¿Resulta forzoso en el presente asunto la intervención de la Nación, Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública como litisconsorte necesario? Autos susceptibles de apelación – Ley 1437 de 2011 El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), señala cuáles son los autos apelables, así: «ARTÍCULO 243.
Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. […]» Por su parte, el artículo 226 de la misma ley preveía: «ARTÍCULO 226.
El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación.» De acuerdo con la normativa transcrita son apelables los autos proferidos por los Tribunales Administrativos en primera instancia que: (i) rechacen la demanda, (ii) decreten una medida cautelar y resuelvan incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, (iii) pongan fin al proceso y (iv) aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
Así que respecto de esas decisiones al Consejo de Estado le corresponde resolver los recursos de apelación que se interpongan. También le compete a esta Corporación conocer de la apelación contra los autos que resuelven sobre las excepciones previas y los que acepten o nieguen la intervención de terceros, conforme con lo dispuesto en los artículos 180 y 226 del CPACA.
Pues bien, revisados los argumentados expuestos por la demandada, resulta imperioso precisar las nociones de partes y terceros dentro del proceso contencioso administrativo, así: Partes son los sujetos que intervienen en el proceso «formulando las pretensiones como demandantes y aquellos contra quienes estas se dirigen y deben soportar sus consecuencias en calidad de demandados».
En el proceso contencioso administrativo, por regla general, estos sujetos son «el ciudadano inconforme y una entidad pública, o dos entidades que litigan entre ellas, o un administrado frente a un particular que cumple funciones administrativas». El artículo 159 del CPACA identifica aquellas personas o entidades que cuentan con capacidad para comparecer al proceso en calidad de demandantes, demandados o intervinientes.
Terceros son aquellos que no tienen la calidad de partes en el proceso en tanto que son titulares de derechos distintos a los que se discuten en el litigio, pero que pueden verse alterados por causa de la decisión. Otros terceros son aquellos «cuya intervención en el proceso es meramente incidental, transitoria y limitada en concreto a ciertas actuaciones precisas y especiales».
Debido a que el estatuto procesal contencioso administrativo no contempla una regulación particular sobre la materia, el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 consagra una regla de remisión al Código General del Proceso para todo lo no regulado en ella En punto de las partes del proceso, el derecho procesal concibe la posibilidad de que estén conformadas por pluralidad de sujetos.
En este sentido, para el despacho de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia «[e]l litisconsorcio, como con claridad lo da a entender la propia palabra, supone la presencia de una pluralidad de personas integrando una de las partes de la relación jurídica procesal, o ambas, vista la parte, claro está, en sentido material».
Análogamente, el Consejo de Estado ha sostenido que «las partes que intervienen en la composición de un litigio, como demandante y demandado, pueden conformarse por una sola persona o pueden integrarlas una pluralidad de sujetos independientes, evento en el que se está en presencia de un litisconsorcio». Dependiendo de relación jurídica de derecho sustancial que medie entre los litisconsortes y de estos con el objeto del litigio, el litisconsorcio podrá ser necesario o facultativo.
Cabe aclarar que, el CPACA difiere del CGP en este aspecto. Por un lado, para este último, existe la posibilidad de que al proceso acudan «otras partes» o «copartes». Por otro lado, a la luz el CPACA, las copartes, como el llamado en garantía, son considerados terceros. A propósito del litisconsorcio necesario, el cual la demandada alega se configura en este caso, el despacho proseguirá a delinear su contenido y aplicación en el proceso contencioso-administrativo.
En tanto la institución del litisconsorcio necesario no se encuentra regulada por el CPACA, como se mencionó anteriormente, el juez debe remitirse a lo establecido en el artículo 61 del CGP: «ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.» La Sección Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre esta modalidad de litisconsorcio en los siguientes términos: «[C]uando la cuestión litigiosa versa sobre una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente, se está frente a un litisconsorcio necesario, lo cual impone, por expreso mandato legal, su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente, pues cualquier decisión que se tome en su interior es uniforme y puede perjudicar o beneficiar a todos.» Por su parte, la doctrina procesal ha sostenido una posición pacífica en cuanto a que el litisconsorcio necesario requiere —ineludiblemente— la existencia de «una unidad inescindible con la relación de derecho sustancial en debate que impone una decisión de idéntico alcance respecto de todos los integrantes (…)».
En palabras de Sanabria Santos: «[L]a génesis del litisconsorcio necesario no se encuentra en el derecho procesal, sino en el vínculo sustancial que constituye el objeto del litigio, vínculo sustancial que tiene como característica que son varios sujetos sus titulares y, además, que es indivisible e infraccionable» De lo anterior se desprende que, en todo caso, el litisconsorte es una parte del proceso, no un tercero. En consecuencia, el auto que decide sobre la conformación del litisconsorcio necesario no se subsume dentro de la hipótesis normativa del numeral 6 del artículo 243 del CPACA.
Por cuanto este se refiere a terceros y no a partes del proceso, como lo es el litisconsorte necesario. Ergo, el auto en cuestión no es susceptible de recurso de apelación, sino de reposición con arreglo a lo previsto en el artículo 242 de la legislación procesal contenciosa. El caso concreto En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, se tiene que el recurso de apelación interpuesto contra el auto emitido en audiencia inicial del 27 de julio de 2018 que negó la conformación del litisconsorcio necesario conformado por la demandada, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública era improcedente.
En vista de que, contra dicha providencia sólo procedía el recurso de reposición. Por consiguiente, el despacho revocará la decisión del a quo que concedió el recurso para, en cambio, rechazarlo y devolver el expediente al despacho para continuar el trámite. Conclusión: El auto que decide sobre la conformación del litisconsorcio necesario no es susceptible de recurso de apelación, sino de reposición con arreglo a lo previsto en el artículo 242 de la legislación procesal contenciosa.
De ahí que el Despacho rechazará por improcedente el recurso de apelación concedido por el a quo y, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso de la demandada, se remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Conjueces para que le dé trámite al recurso como de reposición y para que decida lo pertinente.
Teniendo en consideración lo anterior, no hay lugar a pronunciarse sobre el segundo problema jurídico planteado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, este despacho:
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la decisión que concedió el recurso de apelación contra el auto que niega la integración del litisconsorcio necesario conformado por la demandada, la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Administrativo de la Función Pública expedido en audiencia inicial del 27 de julio de 2018 para, en su lugar, RECHAZAR el recurso de apelación por improcedente.
SEGUNDO. - DEVOLVER por Secretaría el expediente al despacho judicial de origen para que le dé trámite al recurso como de reposición y para que decida lo pertinente, previas las anotaciones del caso. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA