Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Sanción por desacato en el cumplimiento de un fallo de tutela. Defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y violación directa de la Constitución. Incumplimiento del requisito de la subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia contra la sentencia de 12 de octubre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que resolvió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al buen nombre de la señora Patricia Tobón Yagarí, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO el auto proferido el 23 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Quindío, y, en consecuencia, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, deberá PROFERIR una nueva decisión teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoriade esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. De las actuaciones adelantadas en la acción de tutela que originaron la sanción de multa impuesta Relató que la señora Rubiela Caro Naranjo presentó acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), con el fin de que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, petición y reparación integral, presuntamente vulnerados por la falta de pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 04102019-548722 de 18 de abril de 2020.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia de 3 de marzo de 2023, accedió al amparo constitucional solicitado y ordenó a la UARIV, “que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, aplique a la accionante el Método Técnico de Priorización, y en consecuencia, le informe a la señora Rubiela Caro Naranjo i) sí le asiste el derecho a la priorización para la entrega de la indemnización administrativa y ii) de ser favorable la priorización, un turno con la indicación de un plazo razonable para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida mediante la Resolución No. 04102019- 5488722 del 18 de abril de 2020, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado”.

Por último, adujo que la señora Caro Naranjo impugnó la anterior decisión y el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de 30 de marzo de 2023, la adicionó en el sentido de indicar que si resulta “desfavorable la priorización le indique un plazo aproximado y orden de turno en que procederá a realizar la entrega de la indemnización administrativa”. 1.2.

Del trámite del cumplimiento y el incidente de desacato La accionante señaló que el 10 de abril de 2023 radicó escrito con el fin de informar sobre el cumplimiento de la orden de tutela, para lo cual manifestó que la UARIV informó “el resultado del método técnico de priorización aplicado a la señora RUBIELA CARO NARANJO mediante oficio de no favorabilidad toda vez, que no se acreditó algún criterio de priorización que permitiera el ingreso a la lista de pago para la vigencia fiscal correspondiente”.

Resaltó que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en proveído de 16 de mayo de 2023, resolvió imponer una sanción por desacato consistente en el pago de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes a la directora técnica de reparaciones en ese momento, la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, así como a la ahora demandante en calidad de directora de la UARIV.

Sostuvo que en el curso del grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo del Quindío en decisión de 23 de mayo de 2023, revocó la sanción impuesta a la señor Clelia Andrea Anaya Benavides y confirmó la impuesta a la señora María Patricia Tobón Yagarí. Relató que solicitó la inaplicación de la sanción por medio de escritos radicados el 24 de mayo y 28 de junio de 2023, sin embargo, fue negada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en auto de 1 de junio de 2023.

Finalmente, manifestó que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en proveído de 26 de junio de 2023 impuso una nueva sanción a la señora Andrea Nathalia Romero Figueroa, en calidad de directora técnica de reparaciones de la UARIV, en encargo. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre y al patrimonio, supuestamente vulnerados con los autos de 16 y 23 de mayo de 2023, en su orden, proferidos por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante los cuales se le impuso sanción de multa de tres salarios mínimos mensuales vigentes por el incumplimiento a un fallo de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se refirió a algunos de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente, respecto a la subsidiariedad resaltó que “están agotados todos los mecanismos judiciales a mi alcance, en tanto he solicitado el levantamiento de la sanción, no existiendo un recurso adicional que pueda interponer ante un superior jerárquico, toda vez que la sanción ya fue confirmada en sede de consulta”.

Relató que la UARIV otorgó respuesta de fondo a la solicitud de la señora Rubiela Caro Naranjo, pues se le reconoció a su favor una medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. Sin embargo, para la vigencia correspondiente al año 2022 se aplicó el método técnico de priorización con el propósito de determinar de manera proporcional los recursos presupuestales asignados a la entidad y el orden de entrega de la indemnización, pero no resultó procedente priorizar su entrega, toda vez que “el hecho víctimizante de desplazamiento forzado, puesto que el puntaje mínimo definido para acceder a la indemnización administrativa fue de 44,6053 para el año 2022 y el puntaje obtenido por la señora RUBIELA CARO NARANJO fue de 37,35843”.

Señaló que en cumplimiento de la orden séptima del Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, se estableció un procedimiento que deben agotar las personas víctimas del conflicto armado para la obtención de la indemnización administrativa y, a su vez, se dispuso unas rutas de ingreso al procedimiento, una prioritaria (las que acreditan situaciones extremas), y otra general, la que no puede omitirse, toda vez que buscan la garantía y protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la reparación integral de las víctimas del conflicto.

Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-034 de 20181 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial lo que se relacionan con el pago de la indemnización administrativa.

Sostuvo que en el presente asunto se configuró el defecto fáctico, toda vez que las autoridades judiciales accionadas no valoraron los escritos de la UARIV como la resolución que le reconoció la indemnización a la señora Rubiela Caro Naranjo. Adicionalmente, manifestó que “valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, sin razón valedera da por no probado el hecho del incumplimiento de la sentencia, sin tener en cuenta las explicaciones manifestadas en distintas oportunidades en relación al debido proceso administrativo gestado en la Resolución 01049 de 2019, respecto a cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado dentro de un marco de igualdad entre las demás víctimas”.

Indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, en razón a que se desconocieron la sentencia T-025 de 20042 y el Auto 206 de 20173 de la Corte Constitucional. Aseveró que en las providencias objetadas se configuró la violación directa de la Constitución, toda vez que se afectaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, por desconocer el Auto 206 de 2017 de la Corte 1 M.P.: Alberto Rojas Ríos. 2 M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. 3 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución No. 1049 de 2019. Mencionó que existe imposibilidad material para el cumplimiento del fallo, toda vez que el método técnico de priorización es la herramienta que determina el orden de pago de las personas que no se enmarcan en las situaciones del artículo 4 de la Resolución No. 1049 de 2019, pero que según la evaluación de otros factores si es necesario apremiar el pago de la indemnización administrativa, es decir, la UARIV depende de un presupuesto anual que se distribuye en las personas que sean priorizadas por el artículo 4 del mencionado acto administrativo y las que salgan favorables luego de la aplicación de dicho método.

Por consiguiente, no hay manera de saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas para pago, por ende, no se puede asignar una fecha cuando no es seguro si financieramente la entidad pueda asumir dicho pago. Adujo que no se evidencia una adecuada valoración respecto a la responsabilidad subjetiva en la providencia sancionatoria, toda vez que no acentúan todas las actuaciones positivas que se han desarrollado para dar cumplimiento, en la medida de lo posible, y bajo el marco legal.

Mencionó que en fallo de tutela de 11 de febrero de 20214, la Sección Primera del Consejo de Estado también se refirió al análisis frente a la responsabilidad subjetiva de los funcionarios llamados a cumplir la orden judicial, lo cual se debe verificar por parte del juez del incidente de desacato para determinar el cumplimiento. Sostuvo que en sentencia de tutela de 31 de marzo de 20235, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado dejó sin efecto la sanción impuesta a la señora Clelia Andrea Anaya Benavides, toda vez que evidenció que el Método de Priorización se realizó en debida forma y que no obedeció al capricho de la UARIV.

Resaltó que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en fallo de tutela de 9 de febrero de 20226 y de 31 de mayo de 20237, así como la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 12 de mayo de 20228, advirtieron que la UARIV informó de manera reiterada la imposibilidad de realizar el pago al interesado, porque no resultó beneficiario del mismo después de agotar el método de priorización. Agregó que no se tuvieron en cuenta las reglas establecidas en la sentencia SU-034 de 2018, para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimento de los fallos, en especial los que se relacionan con el pago de la indemnización administrativa.

Para terminar, expresó que “el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, vulneraron mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio, pues a pesar de que la Unidad para las Víctimas ha presentado reiterados informes sobre el cumplimiento del fallo de tutela no ha sido posible obtener el levantamiento de las sanciones”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: 4 Radicado No. 11001-03-15-000-2020-04776-00, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 5 Radicado No. 11001-03-15-000-2023-00973-00, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. 6 Radicado No.: 11001-02-03-000-2022-00256-00, M.P.: Octavio Augusto Tejeiro Duque. 7 Radicado No. 11001-02-05-000-2023-00737-00, M.P. Luis Benedicto Herrera Díaz. 8 Radicado No. 11001-02-04-000-2022-00841-00, M.P.: Gerson Chaverra Castro.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio, vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA CUARTA DE DECISIÓN Y SALA UNITARIA, teniendo en cuenta lo ya expuesto y la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional.

SEGUNDO: ORDENAR al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y/o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA CUARTA DE DECISIÓN, modular los efectos del fallo de tutela adicionado del 30 de marzo de 2023, en cumplimiento de la Sentencia SU-034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución 04102019-548722 del 18 de abril de 2020, con fundamento en la Resolución No. 01049 de 2019, que reconoció el derecho a la entrega de la indemnización a la señora RUBIELA CARO NARANJO y dispuso la aplicación del método técnico de priorización en las fechas establecidas, en atención a que no acreditó un criterio de priorización. En consecuencia, INAPLICAR Y/O DEJAR SIN EFECTOS las sanciones impuestas en el auto de fecha del 16 de mayo de 2023, impuesta en mi contra, consistente en multa equivalente a tres (03) Salarios Mínimos Legales Mensuales, decisión CONFIRMADA por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA UNITARIA, en sede consulta, mediante providencia del 23 de mayo de 2023.

TERCERO: ORDENAR al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA CUARTA DE DECISIÓN Y SALA UNITARIA, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa, que las mismas se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela.

CUARTO: CONMINAR al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 27 de julio de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 630001-33-33-006-2023-00036-00 correspondiente a la acción de tutela que presentó la señora Rubiela Caro Naranjo contra la UARIV. 5. Trámite procesal Por auto de 25 de julio de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como a la señora Rubiela Caro Naranjo.

Posteriormente, en proveído de 7 de septiembre de 2023 se requirió a la accionante, en su calidad de directora general de la UARIV, para que dentro de los tres días siguientes a la notificación, informara (i) cuáles son las variables que se tienen en cuenta para hacer el estudio del método técnico de priorización para el pago de la indemnización administrativa de la señora Rubiela Cano Naranjo y (ii) las razones por las que no era posible hacer el estudio del método técnico de priorización a la señora Rubiela Caro Naranjo antes del mes de septiembre de 2023. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Quindío En escrito de 1 de agosto de 2023, el magistrado ponente de la providencia objetada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir los requisitos generales de procedencia o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda, en razón a que no se demostró la existencia de algún defecto que vulnere los derechos fundamentales de la accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Afirmó que el asunto no reviste relevancia constitucional, sino que se trata de un tema que se circunscribe a la apreciación que realiza la parte actora frente a lo que debió ser la decisión ahora censurada, como quiera que alega la vulneración de sus derechos fundamentales con base en un presunto desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, argumento que también fue analizado y descartado en el auto proferido el 23 de mayo de 2023, por medio del cual se confirmó la sanción por desacato impuesta a la actora, sin que se hallara la obligatoriedad de ceñirse al mismo, al dilucidar que el objeto del debate era sustancialmente distinto.

Sostuvo que las reglas desarrolladas en la sentencia SU-034 de 2018, no resultan aplicables al caso concreto al punto de convalidar la revocatoria de la sanción que fue impuesta en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, pues si bien aborda temas que se relacionan con el asunto aquí examinado, lo cierto es que el fondo de esa decisión se remite a los pagos de las indemnizaciones administrativas reclamadas por las víctimas del conflicto armado que no fueron entregadas en los términos señalados en los fallos de tutela que así lo ordenaron y no a la aplicación del método técnico de priorización. Resaltó que en la sentencia SU-034 de 2018 se llevó a cabo un análisis de las facultades de las que está revestido el juez para modular las órdenes complejas que en los casos estudiados aludían al pago de indemnizaciones administrativas con el fin de evitar que se predique un incumplimiento automático por el no pago inmediato de estos recursos y se analizó igualmente a la ausencia de responsabilidad subjetiva, en tanto las faltas en las que incurrieron las autoridades obedecieron a situaciones coyunturales ocasionadas por la violación masiva de derechos así como a la problemática estructural de la entidad asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado y no a un comportamiento deliberado que fuera en contravía de las órdenes de tutela como ocurre en este caso, con la responsable de la entidad obligada, quien debiendo aplicar el método de priorización dentro de las 48 horas siguientes según lo ordenó el Juez Constitucional, decidió postergarlo a su arbitrio meses después. Indicó que a lo largo del trámite del incidente de desacato y en la argumentación propuesta en esta acción, este tema se desarrolló a partir de los pagos de la indemnización administrativa, pero nada se refirió concretamente frente a una imposibilidad fáctica o jurídica para aplicar el método técnico de priorización, más allá de simplemente manifestar que se alterarían las condiciones de igualdad de otras víctimas.

Agregó que los informes, respuestas o imposibilidades de cumplimiento que se presentaran debían dirigirse a justificar este aspecto puntual, y no desviarse a elementos que si bien tienen relación con el procedimiento, no responden de manera precisa a la obligación impuesta, máxime teniendo en cuenta que se adujo un impedimento para dar turnos de pago, sin ni siquiera haber procedido a la aplicación del método ni conocer sus resultados.

Señaló que las explicaciones rendidas por la accionante fueron genéricas y no ofrecieron respuestas satisfactorias para el caso concreto, que dieran cuenta de las razones por las que se presenta la imposibilidad de aplicar el método a la solicitante dentro de los términos indicados en el fallo o que justificaran las razones por las cuales el tiempo prudencial o que se requería para ejecutar el mismo, debía extenderse hasta el mes de septiembre de 2023, especialmente porque dicho actuar no contradice lo dispuesto por la Corte Constitucional en auto 206 de 2017, ni se encuentra al margen del procedimiento administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 establecido para dichos efectos, sino por el contrario busca propender por la materialización de los derechos reconocidos en la Resolución No. 1049 de 2019.

Finalmente, manifestó que con el hecho de haber informado que la aplicación del método se practicaría en septiembre de 2023, no hubo un allanamiento real a la orden de tutela y tampoco una conducta positiva del obligado, por cuanto no se rindieron explicaciones por las cuales no era posible realizarlo antes, que fueran más allá del derecho a la igualdad de otras víctimas y que demostraran una ausencia de responsabilidad subjetiva o que las órdenes sobre las cuales se buscaba el cumplimiento escaparan de su control. 6.2.

Respuesta del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia En oficio de 31 de julio de 2023, la titular del despacho pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional y por tratarse de tutela contra tutela. Afirmó que al momento de declarar la responsabilidad constitucional por violación de derechos fundamentales, al imponer la sanción por desacato y al decidir las solicitudes de inaplicación de la sanción a la accionante, analizó los argumentos expuestos por ésta y fundamentado en el precedente constitucional consideró que los mismos no tenían vocación de prosperar y, en consecuencia, debía mantenerse la sanción impuesta.

Agregó que la demandante utiliza la acción de tutela con el fin de revivir debates que ya se decidieron conforme a derecho y que cobraron firmeza. De otro lado, señaló que la orden impartida en las sentencias de tutela consiste en verificar i) si le asiste o no el derecho a la priorización para la entrega de la indemnización administrativa, ii) de ser favorable la priorización, asignar un turno con la indicación de un plazo razonable para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida mediante la Resolución No. 04102019- 5488722 de 18 de abril de 2020, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y iii) de ser desfavorable la priorización le indique un plazo aproximado y orden de turno en que procederá a realizar la entrega de la indemnización administrativa.

Resaltó que de manera previa a la apertura al incidente de desacato se allegó un informe por parte de la UARIV, en el que se limitó a señalar los resultados del método técnico aplicado en el año 2022 y que el nuevo método técnico de priorización sería aplicado en la vigencia 2023, además que no se acreditó el haber informado un plazo aproximado y orden de turno, por lo que se procedió a dar apertura al incidente de desacato mediante auto de 5 de mayo de 2023.

Sostuvo que en el trámite incidental se evidenció que los resultados del método de priorización notificados a la señora Rubiela Caro Naranjo correspondían al año 2022, resultados que, desde el trámite de tutela ya eran conocidos, y aunque en varias ocasiones la UARIV manifestó que procedería a aplicar nuevamente el método técnico de priorización para la vigencia 2023, para aquel momento no señaló una fecha para ello, ni indicó si el proceso ya había iniciado y en qué etapa se encontraba.

Indicó que no existía una verdadera imposibilidad jurídica de cumplimiento por parte de las incidentadas respecto a dar un plazo aproximado o turno para realizar Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la entrega de la indemnización de ser desfavorable la priorización, pues le asiste un deber a la entidad demandada de informar un turno aproximado aun cuando no hay priorización como garantía del debido proceso.

Afirmó que si bien se manifestó la complejidad de aplicar el método de priorización debido al alto número de víctimas, la entidad no indicó concretamente y para el caso particular de la señora Rubiela Caro Naranjo, en qué fase se encontraba dicho proceso o el tiempo exacto que la complejidad de la orden ameritaba para su cumplimiento dando argumentos generales y superficiales sobre el trámite establecido en la Resolución No. 1049 de 2019, por lo que la justificación presentada no fue razonable para desatender la orden de tutela.

Aseguró que no se acreditaron acciones positivas orientadas al cumplimiento de la decisión judicial, pues las respuestas dadas a la señora Rubiela Caro Naranjo se limitaban a los resultados obtenidos por la aplicación de métodos de priorización previos, guardando silencio en relación con un plazo aproximado y orden de turno. Resaltó que durante el trámite incidental la señora María Patricia Tobón Yagarí no acreditó alguna gestión dirigida a tomar los correctivos necesarios para que su colaboradora cumpliera la decisión de tutela, desconociendo el precedente constitucional sobre la materia, por lo que se decidió imponer sanción de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, multa que fue confirmada en el grado jurisdiccional de consulta.

Señaló que finalizado el trámite incidental en contra de la señora María Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora general de la UARIV, y durante el trámite de verificación del cumplimiento de tutela adelantado en contra de la nueva directora técnica de reparación encargada de la entidad, Andrea Nathalia Romero Figueroa, la UARIV informó que en el mes de septiembre de 2023 aplicaría el método técnico de priorización a la señora Rubiela Caro Naranjo y reiteró su imposibilidad para informar la fecha en la que se realizaría el pago de la indemnización administrativa, por lo que solicitó la inaplicación de la sanción impuesta.

Relató que la accionante informó al juzgado que el método de priorización iniciaría en septiembre de 2023, sin embargo, no fue clara en señalar una fecha específica en que emitiría una decisión de fondo, en informar un plazo aproximado y orden de turno a la señora Rubiela Caro Naranjo, lo que dio lugar a continuar con el trámite incidental en contra de la señora Andrea Nathalia Romero Figueroa, el cual culminó con sanción de multa equivalente a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Sostuvo que la decisión de 31 de marzo de 2023 invocada por la accionante, no es un precedente judicial vinculante, pues ese juzgado reconociendo el procedimiento previsto en la Resolución No. 1049 de 2019, no impuso órdenes de imposible cumplimiento jurídico ni fáctico. Por último, manifestó que no resultan aplicables las otras decisiones judiciales de la Corte Suprema de Justicia, pues no son vinculantes ya que no constituyen precedentes judiciales y tampoco guardan identidad fáctica con el presente caso. 6.3.

La señora Rubiela Caro Naranjo, guardó silencio aun cuando se le notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 12 de octubre de 2023, amparó el derecho fundamental al buen nombre de la accionante, dejó sin efectos el auto de 23 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo del Quindío y ordenó que en un término de diez días profiera una decisión de reemplazo.

Consideró que el auto del 23 de mayo de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en violación directa de la Constitución, puesto que de las consideraciones expuestas en dicho proveído, se desprende que la aquí accionante no había garantizado la protección de los derechos fundamentales de la señora Rubiera Caro Naranjo debido a que, la orden de tutela consistió en que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación, se procediera a aplicar el método técnico de priorización. Indicó que para determinar si la orden de amparo era de posible cumplimiento en el término ordenado, por auto de 7 de septiembre de 2023 se requirió a la accionante, en su condición de directora general de la UARIV, para que informara las razones por las que no era posible hacer el estudio del método técnico de priorización a la señora Caro Naranjo antes del mes de septiembre de 2023.

Sostuvo que frente a dicho requerimiento, la respuesta fue que de acuerdo con el artículo 17 de la Resolución No. 1049 de 2019, dicho método se aplica anualmente de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, de conformidad con el marco de gasto de mediano plazo del sector y, bajo ese contexto, explicó que no puede aplicarse a una solicitud administrativa, sino que debe ejecutarse en un solo momento y respecto de todas las solicitudes que cuentan con acto administrativo de reconocimiento de la indemnización -con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior-, junto con aquellas solicitudes que no obtuvieron un resultado favorable en la aplicación del método en las vigencias anteriores.

Por ello, aseguró que la entidad no cuenta con una fecha cierta respecto de la aplicación del método técnico, pero que procura efectuarlo en el segundo semestre de cada vigencia. Afirmó que no era posible el cumplimiento de la orden de amparo en los términos en que se profirió, de donde se desprende que la aquí accionante no ha sido negligente en garantizar los derechos fundamentales de la señora Rubiela Caro Naranjo y, por consiguiente, no era procedente imponerle la sanción por desacato, máxime cuando está acreditado que para la vigencia de 2022 se le aplicó el método técnico y el resultado fue que no había lugar a priorizarla.

Por último, manifestó que el auto proferido el 23 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en violación directa de la Constitución, debido a que infringió el artículo 15 de la Constitución Política, que consagra el derecho fundamental al buen nombre, toda vez que la referida providencia sancionó por desacato a la aquí accionante con fundamento en que no había cumplido las órdenes del fallo de tutela para garantizar los derechos fundamentales amparados, sin tener en cuenta que la orden por la que la sancionó era de imposible cumplimiento. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante escrito conjunto, impugnaron la sentencia de primera instancia Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 y solicitó que se revoque, al considerar que se cumple el requisito de la subsidiariedad.

Afirmaron que en la sentencia impugnada no se analizó en debida forma el requisito de la subsidiariedad, pues desconoció que “la UARIV: (i) no esgrimió la imposibilidad de cumplimiento de lo ordenado en el escenario regulado por el procedimiento constitucional para ello cual es la impugnación del fallo de tutela que le impuso tal obligación jurídica, al no recurrir la decisión de amparo;

(ii) tampoco lo hizo en el trámite de la verificación del cumplimiento de dicha orden por el A-quo, previo al inicio del trámite del incidente de desacato y (iii) menos aún agotó esa posibilidad al adelantarse éste último. Es más, (iv) una vez en firme la sanción por desacato pudo elevarse solicitud de inaplicación de la sanción alegando la imposibilidad de cumplimiento de lo ordenado y/o la aplicación del método de priorización en el mes de septiembre de 2023 como se afirmó por la UARIV en el trámite del incidente de desacato, esto es, antes del 12 de octubre de 2023 fecha del fallo de tutela de primera instancia ahora impugnado”.

Indicaron que la Corte Constitucional en los autos 206 de 2017 y 331 de 2019, así como en la sentencia T-377 de 2022 reiteró que los titulares de la indemnización administrativa que no resulten priorizados tienen derecho a que se les informe de un plazo aproximado y orden de turno en que procederá a realizarse la entrega de la indemnización administrativa.

Sostuvieron que no puede considerarse que la orden de tutela no era de posible cumplimiento en los términos en que se profirió y que no es procedente imponer la sanción de desacato, toda vez que se acreditó que para la vigencia de 2022 se le aplicó el método técnico y el resultado fue que no había lugar a priorizarla, y aun así, la entidad no indicó a la accionante un plazo aproximado y orden en el que accedería a la medida, pues no basta con informar a las víctimas que su indemnización se realizará dentro del término de la vigencia de la ley.

Resaltaron que las circunstancias planteadas por la demanda no pueden tenerse como una justificación válida para amparar los derechos invocados, pues las mismas no fueron puestas en conocimiento de las autoridades judiciales accionadas en ninguna de las etapas previas a que se impusiera la sanción, ni en el curso de la verificación del cumplimiento.

Señalaron que si bien la señora Tobón Yagarí puso de presente en el trámite de verificación la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo, esto en esa etapa se justificó en el gran número de personas que se encontraban en la misma situación de la señora Rubiela Caro Naranjo y en que de acuerdo con el procedimiento interno de la entidad no era posible informar turnos a quienes no resultaran priorizados, pero nunca se explicó de forma clara y detallada el motivo por el cual no podía allanarse dentro del término predeterminado en el fallo a las órdenes allí dispuestas, sino que simplemente se limitó a ofrecer explicaciones genéricas, que no podían validarse como eximentes de responsabilidad o como argumentos suficientes para modular las órdenes de la sentencia, pues ello se equipararía a dejar sin fundamento las órdenes emanadas por el juez natural de tutela, sin motivos objetivos, lógicos y razonables, pese a la pretermisión del plazo otorgado con sentencia en firme para su cumplimiento.

Afirmaron que si bien la aplicación del método de priorización no era posible dentro de las 48 horas siguientes a la firmeza del fallo de tutela en donde fue ordenado, también lo es que no era imposible para la directora general de la UARIV, aducir oportunamente al proceso constitucional (impugnación del fallo de tutela, en la verificación del cumplimiento de la orden, en el incidente de desacato Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 y luego de la firmeza de la sanción), los medios de convicción que mostraran la imposibilidad de ejecutar la orden en ese lapso, pero en cambio se limitó a efectuar afirmaciones generales y abstractas, poniendo en evidencia su renuencia a cumplir lo ordenado, máxime teniendo en cuenta que no existe una disposición de orden constitucional o legal de la que se desprenda que la aplicación del método técnico de priorización solo es posible en una misma fecha para todo el universo de víctimas y que la aplicación de este método es propio de las funciones naturales y de existencia de la entidad que debe seguir de manera célere.

Finalmente, manifestaron que en el caso bajo estudio el incumplimiento sistemático de las órdenes judiciales sin que se configurara una verdadera imposibilidad de acatamiento, devino en las sanciones razonadas y proporcionales impuestas a la accionante y, por tanto, el impacto negativo que se genera a su buen nombre es fundado, por lo que no es posible predicar la configuración del defecto sustantivo ni de la violación directa de la Constitución. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 12 de octubre de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que amparó el derecho fundamental al buen nombre y que dejó sin efectos el auto de 23 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar, declarar su improcedencia, en razón a que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto los argumentos planteados por la demandante y que demostraban una imposibilidad para dar cumplimiento a la orden de tutela no se propusieron en la impugnación del fallo de tutela, en el curso del incidente de desacato ni en la solicitud de inaplicación de la sanción, además que la multa impuesta no genera una vulneración al buen nombre de la señora María Patricia Tobón Yagarí. En caso de que se cumpla con el requisito de la subsidiariedad y demás requisitos generales de procedencia, se deberá establecer si las autoridades accionadas actuaron acordes con el precedente judicial desarrollado por la Corte Constitucional en los autos 206 de 20179 y 331 de 201910, así como la sentencia T- 377 de 202211, relacionadas con el trámite del método técnico de priorización y el derecho de conocer la fecha aproximada de pago de la indemnización administrativa. 9 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 M.P.: Diana Fajardo Rivera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.

Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la misma naturaleza La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001. Sobre el particular, esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 201412, indicó: “3.1.

La Corte Constitucional ha consolidado una extensa línea de precedentes, en donde ha fundamentado la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas vulneran derechos fundamentales, especialmente el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. (…) 3.2. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que la posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales no incluye aquellos casos en los cuales la providencia judicial es otra tutela.

Es decir, los precedentes han establecido que la acción de tutela dirigida contra otra tutela no es procedente. El criterio unificado de la Corte frente a la improcedencia general de la acción de tutela contra fallos de tutela fue precisado en la sentencia SU-1219 de 2001. En dicha providencia se reiteraron las razones constitucionales por las cuales no procede la acción de tutela contra fallo de tutela.

En síntesis, en esa decisión la Corte indicó que no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues “quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez.

En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer”. 3.3. Así mismo, la sentencia de unificación de la Corte antes citada, precisó que cuando un juez de tutela falla en la interpretación de la Constitución, incurre en una arbitrariedad o afecta el debido proceso por configurar una vía de hecho, éstos pueden resolverse en el proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional, consagrado en el artículo 241 Superior.

En otras palabras, una interpretación errada o incompleta de la Constitución puede ser ajustada en sede de revisión”. (…) Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 201513 la Corte Constitucional, rectificó su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión, la Corte expresó: “4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 12 M. P. María Victoria Calle Correa. 13 Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de 201814, consideró que la acción de tutela es procedente, entre otros, contra la providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza.

Al respecto, sostuvo: “En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”.

El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas. De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido las subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional y que ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta;

(ii) cuando con anterioridad a la sentencia de tutela el juez omite su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que resulten afectados por la demanda de tutela y, por último, (iii) cuando se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite incidental de desacato. 4. Estudio y solución del caso concreto 4.1.

La parte actora considera que el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, al supuestamente incurrir en los defectos i) sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-034 de 14 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 201815 de la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo, en especial lo que se relaciona con el pago de la indemnización administrativa, ii) fáctico, toda vez que las autoridades judiciales accionadas no valoraron los escritos de la UARIV como la resolución que le reconoció la indemnización a la señora Rubiela Caro Naranjo, iii) desconocimiento del precedente judicial, en razón a que se desconocieron la sentencia T-025 de 200416 y el Auto 206 de 201717 de la Corte Constitucional y iv) violación directa a la Constitución, por la vulneración de sus derechos fundamentales, por desconocer el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa previsto en la Resolución No. 1049 de 2019.

Por sentencia de 12 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al buen nombre de la accionante, dejó sin efectos el proveído de 23 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo del Quindío en el grado jurisdiccional de consulta y ordenó a dictar una nueva decisión. Lo anterior, en razón a que el tribunal accionado incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, toda vez que infringió el artículo 15 de la Constitución Política que establece el derecho fundamental al buen nombre, pues la referida providencia sancionó por desacato a la aquí accionante con fundamento en que no había cumplido las órdenes del fallo de tutela para garantizar los derechos fundamentales amparados, sin tener en cuenta que la orden por la que la sancionó era de imposible cumplimiento.

En el escrito de impugnación, el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia manifestó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, en razón a que las razones expuestas por la demandante para explicar la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela, tan solo fueron expuestos en el curso de la solicitud de amparo como respuesta a un requerimiento que realizó la Sección Primera del Consejo de Estado, mas no lo hizo en el curso del incidente de desacato ni en la solicitud de inaplicación de la sanción. Adicionalmente, mencionaron que actuaron acorde con el precedente judicial desarrollado por la Corte Constitucional en los autos 206 de 2017 y 331 de 2019, así como la sentencia T-377 de 2022. 4.2.

La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiaridad, por lo que se revocará el fallo objeto de impugnación y se declarará su improcedencia, con sustento en las siguientes razones: Con ocasión de la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Rubiela Caro Naranjo contra la UARIV, el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de 30 de marzo de 2023, confirmó el amparo del derecho fundamental de petición y adicionó el fallo de tutela del 3 del mismo mes y año del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, en el siguiente sentido: “PRIMERO: Adicionar el numeral segundo de la sentencia de tutela, el cual quedará así:

SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, aplique a la accionante el Método Técnico de Priorización, y en consecuencia, le informe a la señora Rubiela Caro Naranjo: i) si le asiste o no el derecho a la priorización para la entrega de la indemnización administrativa, ii) de ser favorable la priorización, un turno con la indicación de un plazo razonable para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida mediante la Resolución No. 04102019- 15 M.P.: Alberto Rojas Ríos. 16 M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. 17 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 5488722 del 18 de abril de 2020, por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y iii) de ser desfavorable la priorización le indique un plazo aproximado y orden de turno en que procederá a realizar la entrega de la indemnización administrativa.

SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás la sentencia de tutela impugnada”. La Corte Constitucional en auto de 30 de mayo de 2023 decidió no seleccionar el asunto para una eventual revisión. La señora Rubiela Caro Naranjo, el 17 de abril de 2023 solicitó que se diera apertura al incidente de desacato, toda vez que la UARIV no dio respuesta en los términos precisados en el fallo de tutela.

El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Medellín por medio de auto de 16 de mayo de 2023, sancionó con multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes a la señora Cleila Andrea Anaya Benavides, en calidad de directora técnica de reparación de la UARIV y a la señora María Patricia Tobón Yagarí, en calidad de representante legal de la UARIV, al considerar que no se había dado cumplimiento a la orden de aplicar el método técnico de priorización para la vigencia 2023.

El Tribunal Administrativo de Antioquia en proveído de 23 de mayo de 2023, revocó la sanción impuesta a la señora Clelia Anaya Benavides, sin embargo, confirmó la de la ahora demandante, con sustento en lo siguiente: “Ahora bien, atendiendo las pruebas obrantes en el proceso, especialmente las respuestas allegadas por la Jefe de la Oficina Jurídica de la UARIV, existe certeza de que la funcionaria competente para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el fallo referido, es la Directora Técnica de Reparación de la UARIV, cargo que fue desempeñado hasta el 14 de mayo del presente año por Clelia Andrea Anaya Benavides, con ocasión a que su renuncia fue aceptada mediante Resolución 02191 del 12 de mayo de 2023 con efectos fiscales a partir del 15 de mayo de 2023.

De acuerdo con lo anterior, si bien en principio podía predicarse la responsabilidad de aquella por el incumplimiento del fallo de tutela aludido, lo cierto es que la información proporcionada por la incidentada, relativa a la renuncia al cargo de la funcionaria, resulta ser de gran relevancia por tener relación directa con el fondo del asunto.

Bajo este contexto, se colige que como la esencia de la sanción es de tipo subjetivo o personal, por cuanto la misma busca propender por el cumplimiento de los derechos amparados en los fallos de tutela, aunado a que se constituye en un mecanismo coercitivo para que las entidades no dilaten o evadan el cumplimiento de sus deberes, se advierte que dentro del sub examine no resulta procedente confirmar la decisión adoptada por el Despacho de instancia, respecto a la sanción impuesta a Clelia Andrea Anaya Benavides en tanto ella, en la actualidad se encuentra en imposibilidad fáctica y jurídica de acatar las órdenes judiciales dadas sobre el particular, por carecer de total competencia con ocasión a su desvinculación del cargo como Directora Técnica de Reparación de la UARIV.

Siendo así, como dicha circunstancia enerva de manera sustancial las razones que dieron origen a la imposición de la sanción, haciendo innecesarios planteamientos adicionales sobre la materia, se concluye que a Clelia Andrea Anaya Benavides no le resulta exigible el fallo de tutela proferido dentro del presente asunto, motivo por el cual, se revocará solo en este aspecto la sanción impuesta a su cargo mediante auto del 16 de mayo de 2023 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, por cuanto no le es fáctica ni jurídicamente imputable el deber subjetivo de dar cumplimiento a la orden judicial referida.

Por otro lado, en lo atinente a la sanción impuesta a Patricia Tobón Yagarí como Directora General de la UARIV y superior jerárquico de la Directora Técnica, el Despacho realizará las siguientes precisiones: i.) El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, preceptúa que cuando la autoridad responsable de cumplir los fallos de tutela no lo hiciera, el juez tendrá la potestad de dirigirse a su superior jerárquico con el fin de que “lo haga cumplir y abra el correspondiente proceso disciplinario contra aquel”; si precluido este término, se verifica que el superior tampoco procedió conforme a lo ordenado, “el juez podrá sancionar por desacato tanto al responsable como al superior, hasta que cumplan su sentencia”.

Dicha circunstancia, es consonante con lo expuesto en la sentencia de la Corte Constitucional SU-034 de 2018, respecto a la posibilidad de sancionar al superior y al funcionario Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 directamente encargado de dar cumplimiento a la orden de tutela, en tanto allí se analizaron sanciones por desacato impuestas de manera simultánea a la entonces Directora General de la UARIV y a la Directora Técnica de la Unidad.

A partir de lo descrito, se concluye que las sanciones por desacato también pueden recaer sobre el superior jerárquico, cuando incumpla con las órdenes dadas por el juez y siempre que las mismas se encuentren dentro del marco de su competencia. ii.) Tal como lo sostuvo la A-quo, desde el primer requerimiento – previo a la apertura formal del incidente de desacato-, se le solicitó a Patricia Tobón Yagarí su intervención como superior jerárquico de la Directora Técnica, para que hiciera cumplir el fallo e iniciaría el procedimiento disciplinario en contra de la funcionaria renuente, sin que aquella procediera de conformidad, atendiendo a que de las respuestas allegadas por la entidad, se observa que solo se limitan a solicitar su desvinculación por considerar que la responsable directa del cumplimiento de las órdenes de la tutela es la Directora Técnica de la Unidad, sin acreditar ninguna de las actuaciones requeridas por la juez de instancia respecto a la verificación o seguimiento del cumplimiento de la orden o incluso, dar cuenta del inicio de una investigación disciplinaria contra aquella.

Conforme a estas consideraciones, es diáfano que aunque la Directora General de la UARIV fue vinculada y requerida en debida forma dentro de este trámite incidental, en ninguna de las etapas demostró haber procedido de acuerdo a lo solicitado por la autoridad judicial, ni actuar dentro del margen de sus competencias para conseguir la satisfacción del fallo de tutela.

(…) Teniendo claridad frente a lo anterior, ha de analizarse que según se informó en memorial allegado el 18 de mayo de los corrientes, la entidad ya fijó una fecha para aplicar dicho método a la actora, siendo este otro de los motivos por los cuales la incidentada solicita la revocatoria de la sanción; sobre este aspecto, y sin lugar a mayores elucubraciones, el Despacho advierte que dicho plazo no es razonable ni acorde con lo dispuesto en el plurimencionado fallo, en tanto allí se dispuso su realización dentro de las 48 horas hábiles siguientes, aspecto que no fue controvertido por la entidad – en razón a que no impugnó la decisión-, por lo que en caso de considerar la imposibilidad del cumplimiento en este aspecto, debió hacer lo propio en las etapas pertinentes, por cuanto la consulta del incidente no es el escenario para abrir un debate previamente clausurado, dando lugar de esta manera a que se avizore un incumplimiento claro frente al fallo de tutela, pues extendió a 6 meses lo que se le conminó a realizar en 48 horas.

Entonces, bajo el entendido de que es dable imponer sanción a los superiores jerárquicos cuando se comprueba renuencia dentro del marco de sus funciones para cumplir o hacer cumplir los fallos de tutela, e igualmente que en el sub examine no se acreditó por parte de Patricia Tobón Yagarí como Directora General de la UARIV haber acatado lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Quindío en fallo del 30 de marzo de 2023, pues desconoció los términos otorgados para proceder a aplicar el Método Técnico de Priorización a la actora, se confirmará la sanción que le fue impuesta mediante auto del 16 de mayo de 2023”.

La UARIV, en escritos de 24 y 25 de mayo de 2023 solicitó la inaplicación de la sanción a la accionante, bajo el argumento de que se iba dar aplicación al método técnico de priorización a la señora Rubiela Caro Naranjo en septiembre de 2023. Adicionalmente, expuso argumentos generales sobre la priorización y diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional.

El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en auto de 1 de junio de 2023, negó las solicitudes, pues la UARIV no demostró el cumplimiento de la orden de tutela, bajo el argumento de que hay una imposibilidad de dar cumplimiento a la dispuesto por el juez de tutela. Posteriormente, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en proveído de 13 de junio de 2023, dio apertura a otro incidente de desacato y se requirió a la señora Andrea Nathalia Romero Figueroa en calidad de directora técnica de reparación en encargo de la UARIV para que allegara informe sobre el cumplimiento de la orden de tutela, sin embargo, dicha entidad, en oficios de 20 y 21 de junio de 2023, solicitó, nuevamente, la inaplicación de la sanción a la señora María Patricia Tobón Yagarí y que se niegue el mencionado incidente.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Finalmente, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en decisión de 26 de junio de 2023, declaró que la señora Andrea Nathalia Romero Figueroa en calidad de directora técnica de reparación en encargo de la UARIV incurrió en desacato y reiteró la providencia de 1 de junio de 2023, por medio de la cual se negó la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato impuesta a la accionante. 4.3.

De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que, contrario a lo resuelto en la sentencia impugnada, el asunto no cumple con el requisito de la subsidiariedad, pues las pretensiones del escrito de tutela, consiste en que se “modulen los efectos del fallo de tutela adicionado del 30 de marzo de 2023” y a su vez, inaplicar la sanción impuesto en el proveído de 16 de mayo de 2023.

En efecto, la Sala evidencia que los argumentos expuestos por la demandante en la solicitud de amparo se refieren a la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de tutela, en razón a que de acuerdo con el método técnico de priorización y la Resolución No. 1049 de 2019, no es posible informarle a la señora Rubiela Caro Naranjo la fecha exacta del pago de la indemnización administrativa.

Al respecto, se advierte que para plantear dichos reproches cuenta con la posibilidad de solicitar la modulación de la sentencia de tutela al juez de tutela de primera instancia, con el fin de que este determine si i) la orden es de naturaleza compleja y ii) la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento.

En efecto, la Corte Constitucional18 ha considerado que las órdenes pueden ser simples o complejas, para lo cual estableció una metodología para que el juez de tutela pueda establecer el grado de cumplimiento de la sentencia: Regla Descripción Primera regla El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derecho amparado.

Esto sucede: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli-miento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”.

Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo”. En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas. Tercera regla La modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original. Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “grave, directa, manifiesta, cierta e inminente” del interés público, por lo que debe buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz”.

En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018, señaló que “teniendo en cuenta que se trata de un cuadro paradigmático del contexto en el cual se sitúan las que esta Corte ha denominado órdenes complejas, la Sala estima que el hecho de que los jueces admitieran la asignación de turnos como una acción positiva orientada al cumplimiento, no hubiese desbordado el margen dado por las sentencias, en tanto no se habría comprometido el derecho fundamental reconocido, ni ello hubiese significado reabrir el debate clausurado, pues la concesión del amparo se habría mantenido incólume, al igual que el reconocimiento de la indemnización administrativa; sólo se habría modulado la 18 Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021 y sentencia T-086 de 2003.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar), en aras de hacer plausible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte de la obligada contrastado con la especial coyuntura estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada”.

(Subraya de la Sala) Al verificar las pruebas aportadas con el escrito de tutela, se evidencia que la demandante no ha solicitado la modulación de los efectos de la sentencia, en lo relacionado con desarrollar el método técnico de priorización en el término de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela e informarle a la señora Rubiela Caro Naranjo sobre la fecha aproximada del pago de la indemnización administrativa, pues si bien en los escritos allegados en el curso del incidente de desacato y con posterioridad a este, menciona la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden impartida, lo cierto es que esto lo hace para justificar el levantamiento o inaplicación de la sanción impuesta, mas no con el fin de que el juez de tutela module la orden y mucho menos en los términos en que lo plateó la accionante en respuesta al requerimiento de 7 de septiembre de 2023 de la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite del presente asunto.

De hecho, esta Sala considera que en el presente caso la solicitud de modulación, figura desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, resulta ser idónea y eficaz para resolver lo relacionado con la supuesta imposibilidad de dar cumplimiento a la orden plasmada en el fallo de tutela, para lo cual, se recuerda que existe una decisión judicial en firme, que amparó los derechos fundamentales de la señora Rubiela Caro Naranjo y que, en virtud del principio de seguridad jurídica, se debe procurar su cumplimiento.

Sin embargo, el juez de tutela de primera instancia cuenta con la posibilidad de, a partir de las pruebas y argumentos que presente la UARIV, establecer la complejidad de desarrollar el método técnico de priorización en un término de 48 horas y así modular los efectos del fallo de tutela y, en cierto modo, inaplicar la sanción en virtud de dicha modulación. Ahora bien, en la sentencia impugnada se señaló que el tribunal accionado, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, manifestó de manera oficiosa que “en el caso bajo estudio no se debe modular la orden”.

Sin embargo, se debe precisar que el mencionado tribunal no contaba con la información detallada brindada por la accionante al resolver el requerimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado, en donde explicó que existe unos componentes (demográfico, estabilización socio-económica, del hecho victimizante y del avance de reparación) y que dentro de estos hay unas variables, para lo cual se debe recopilar información de diferentes bases de datos que solo se cuentan los 31 de diciembre de cada año junto con todas las solicitudes que se presentan.

Por consiguiente, la información y las pruebas allegadas al presente trámite constitucional deben presentarse ante el juez de tutela de primera instancia, con el fin de que sea este quien se pronuncie sobre la modulación de los efectos del fallo. Por lo anterior, se evidencia que la demandante al presentar la acción de tutela no cumplió con el requisito de subsidiariedad, en razón a que cuenta con la solicitud de modulación de la sentencia, la cual no demostró que se hubiese agotado antes de la radicación de la solicitud de amparo.

Igualmente, se resalta que al quedar evidenciado que no se cumplió con el requisito en mención, se abstendrá de abordar el cargo relacionado con el precedente judicial de la Corte Constitucional planteado en el escrito de impugnación. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia impugnada que amparó el derecho fundamental al buen nombre de la demandante y, en su lugar, se declarará la Radicado: 11001-03-15-000-2023-03918-01 Demandante: María Patricia Tobón Yagarí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la subsidiariedad.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 12 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora María Patricia Tobón Yagarí, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, por las razones aquí expuestas.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN