Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 Demandante: LUZ HELENA ORDÓÑEZ TEJADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial.

Ausencia del requisito de relevancia constitucional. Confirma improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 21 de julio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Luz Helena Ordóñez Tejada, el 28 de junio de 2023, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander con el fin de que se protejan sus derechos al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.

Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 23 de marzo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la cual recovó el fallo de 31 de marzo de 2022 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra el municipio de Bucaramanga, para, en su lugar, denegarlas.

El asunto se identificó con el radicado 68001-23-33000-2020-00055-01. Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Santander H.M. Claudia patricia peñuela arce, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho identificado bajo radicado 680012333000-2020-00055-01. TERCERA: ORDENAR al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER proferir una nueva decisión en la cual se valoren en debida forma las pruebas obrantes dentro del plenario, declarando que los hechos que dan cuenta de la existencia de un contrato realidad sí fueron debidamente acreditados dando lugar a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha treinta y uno de marzo (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 1 1.3.

Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Luz Helena Ordóñez Tejada informó que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Bucaramanga, Secretaría del Interior, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto expedido2 por el referido ente, a través del cual le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de los derechos salariales, prestacionales y demás emolumentos a que hubiera lugar.

Lo anterior, con fundamento en que la accionante fue vinculada a la Secretaría del Interior del municipio de Bucaramanga mediante la celebración de sucesivos contratos de prestación de servicios desde el 13 de junio de 2013 hasta el 30 de octubre de 2015, en el cargo de abogada de la Oficina de Apoyo Jurídico para el trámite de acciones constitucionales y judiciales, dentro del cual desempeñó funciones en forma permanente, bajo subordinación, cumplimiento de horario y en igualdad de condiciones a las de un «[e]mpleado de la planta de personal» del ente territorial.

El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, en sentencia de 31 de marzo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad del acto censurado y decretar la prescripción «respecto al pago de los factores salariales y 1 Transcripción literal con posibles errores. 2 Oficio SJAL015519 de 11 de septiembre de 2019.

Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestacionales [ ] dejando a salvo el reconocimiento y pago de los aportes patronales en pensión». El recurso de apelación interpuesto por el municipio de Bucaramanga fue desatado por el Tribunal Administrativo de Santander en el sentido de revocar la decisión del a quo, para, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda al no encontrar acreditado el elemento de la subordinación por cuanto no se demostró: (i) el cumplimiento de un horario de trabajo;

(ii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; y (iii) la identidad de funciones frente al personal de planta relacionadas con el objeto de la entidad. 1.4. Fundamentos de la solicitud3 La señora Luz Helena Ordóñez Tejada indicó que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con la expedición de la sentencia de 23 de marzo de 2023, en la que incurrió en defecto fáctico.

Lo anterior, con fundamento en la indebida valoración probatoria efectuada por el tribunal demandado en relación con el elemento de la subordinación laboral, puesto que, a juicio de la señora Ordóñez Tejada, los medios obrantes en el expediente lo acreditaban. Concretamente, señaló: - Testimonio de HERNÁN ADOLFO BRUGES SIOSI (declaración recepcionada en Audiencia de Pruebas) - Testimonio de YEXANDER RAÚL MAKENSI LINARES (declaración recepcionada en Audiencia de Pruebas) - Copia de los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos entre el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y LUZ HELENA ORDOÑEZ TEJADA. - Relación de comprobantes de egreso, correspondiente a los pagos realizados a LUZ HELENA ORDOÑEZ TEJADA. - Certificados de contratos de prestación de servicios profesionales entre el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y LUZ HELENA ORDOÑEZ TEJADA. 4 En cuanto al cumplimiento de horario, en contravía de lo señalado por el Tribunal Administrativo de Santander, concerniente a que no existía en el expediente ordinario prueba documental que indicara la «obligatoriedad de permanecer dentro de la planta de trabajo en horas específicas» y, además, que tal aspecto no fue esclarecido por los testigos debido a que no rindieron información concordante; la señora Ordoñez Tejada argumentó que estos últimos sí demostraron que «[e]lla permanecía todo el día en la Alcaldía a cargo del grupo de descongestión», que estuvo a cargo de los procesos de segunda instancia en el área jurídica y que el horario variaba «entre las 7:30 am a 3 Las transcripciones del acápite de los fundamentos son citas del texto original con posibles errores. 4 Para tal efecto, citó apartes de la sentencia del Consejo de Estado SUJ-CE-S2-2021.

Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12:00 pm, 2:00 a 6:00 pm, 8:00 am a 12:00 pm, 2:00 pm a 5:00 pm, por las obras en las vías que se estaban adelantando.

Adicionó que era citada cada 15 días a un comité técnico de trabajo para la proyección de metas en el que además se impartía la línea de trabajo para un periodo igual. Añadió que, el exigir una prueba documental para probar el cumplimiento del horario se aparta de la realidad, comoquiera que es «entendible que los contratistas no diligencien ningún tipo de documento que acredite la permanencia y cumplimiento de horario en la planta de trabajo, ya que tal acción podría ser utilizada en contra del empleador en futuros pleitos judiciales».

Respecto al punto de la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, también alegó que se erró en la valoración realizada por el tribunal sobre los contratos de prestación de servicios. Ello, por cuanto, si bien en el aparte de las obligaciones específicas contenidas en los referidos documentos se consignó que debía «[p]resentar informes mensuales o cada vez que lo requiera el Secretario del Interior sobre el avance del proceso de descongestión», lo cierto es que, como lo apuntó uno de los testigos, cada 15 días debía reunirse en la oficina del mencionado servidor para llevar a cabo el comité técnico, lo que daba cuenta de que este fungía como superior jerárquico de la contratista, impartiéndole órdenes y criterios que debían ser aplicados en el modo, tiempo y lugar de la ejecución del contrato, «pues señalar la proyeción de metas e impartir línea de trabajo para los próximos días desdibuja la relación de coordinación, limitando a todas luces la autonomía e independencia característica de los contratos de prestación de servicios».

Resaltó que, uno de los testigos aseguró que a través de la Secretaría Administrativa de organizaban capacitaciones en coordinación, las cuales a veces era impartidas por el SENA «y se vinculaban también a quienes estaban a través de contratos». De otro lado, indicó que la concesión de permisos o autorizaciones para ausentarse del puesto de trabajo, es un aspecto que denota la subordinación que se demostró en el proceso ordinario con uno de los testimonios en el cual se expresó: «como ella estaba asignada a la coordinación de ese grupo y quien lo lideraba era ella con el Secretario del Interior pues conozco que en algunos momentos, cuando uno se ausenta pues le comunica a su jefe superior».

Finalmente, en relación con el desarrollo de actividades también asignadas al personal de planta, transcribió los objetos contractuales ejecutados para sustentar que las actividades desarrolladas por la señora Luz Helena Ordóñez Tejada «son de carácter permanente en el Municipio de Bucaramanga, puesto que la defensa judicial y el desarrollo de funciones al interior de los procesos que se adelantan en las distintas Inspecciones permanece en el tiempo», por cuanto la proyección de resoluciones, citaciones, autos, entre otros, «componen funciones que son ejecutadas en su Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co totalidad por cada una de las inspecciones adscritas a la Secretaía del Interior del Municipio». 1.5.

Trámite de la acción de tutela Con auto de 29 de junio de 2023 el ponente del primer grado5 admitió la solicitud de amparo, dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Santander y vinculó como tercero con interés al municipio de Bucaramanga. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibió el informe del municipio de Bucaramanga que, por conducto de apoderado judicial y mediante escrito allegado el 6 de julio de 2023, solicitó que se nieguen las peticiones de la acción de tutela en atención a que no cumple con la acreditación de los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Concretamente, aseguró que el defecto fáctico planteado no tiene la carga argumentativa suficiente ni la trascendencia necesaria que justifique la intervención del juez constitucional en reemplazo del funcionario natural de la causa ordinaria. 1.7. Sentencia de primera instancia6 Con fallo de 21 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no encontrar superado el análisis de relevancia constitucional, debido a que: (i) el debate propuesto por la señora Luz Helena Ordóñez Tejada no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental;

(ii) no existe un despliegue argumentativo en el que se expliquen las razones por las cuales la decisión objeto de cesura afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de sus derechos fundamentales; (iii) los fundamentos de la acción están dirigidos a reabrir una discusión zanjada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, la legalidad del oficio SJAL015519 de 11 de septiembre de 2019; y (iv) la solicitud de amparo se promovió con el objeto de agotar una tercera instancia de la causa contenciosa. 1.8.

Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 9 de agosto de 2023, la señora Luz Helena Ordóñez Tejada alegó que el caso de la referencia sí es relevante constitucionalmente, debido a que, lejos de pretender agotar una tercera instancia, lo que se persigue es la efectiva protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y 5 Inicialmente el expediente fue asignado por reparto al despacho del exmagistrado Roberto Augusto Serrato Valdés. Con ocasión del cumplimiento de su periodo, el despacho fue encargado a la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón. 6 Fallo que se notificó vía electrónica el 3 de agosto de 2023.

Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal.

Argumentó que el reconocimiento de la relación laboral entre el municipio de Bucaramanga y la señora Ordóñez Tejada «indudablemente involucra derechos irrenunciables de carácter laboral, lo cuales fueron cabalmente transgredidos al desconocer a la accionante, acreditándose la vulneración de garantías de rango constitucional como lo es la seguridad social».

Finalmente, aseguró que este evento cumple con los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-2015 de 2022. En ese sentido, puntualizó lo siguiente: (i) El sub examine tiene la entidad para que se interprete y desarrolle la Constitución Política o para que se determine el alcance de un derecho fundamental, en atención a que involucra garantías laborales de orden constitucional que revisten un carácter irrenunciable «y que influyen directamente en la seguridad social y el mínimo vital, constituyendo la igualdad que se persigue frente a las condiciones laborales».

Adicionó que se omitieron las prerrogativas al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al efectuarse una indebida valoración probatoria por parte del Tribunal Administrativo de Santander. Por otro lado, adujo que el principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal es una herramienta jurídica que procura por el respeto y conservación de los derechos laborales de la ciudadanía que se encuentran relacionados con garantías como la dignidad, el mínimo vital y la seguridad social.

(ii) Aseveró que la controversia planteada no se limita a una discusión meramente legal o económica, «toda vez que se encuentran involucrados derechos irrenunciables de carácter laboral como lo son la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, los cuales fueron totalmente desconocidos al pretender disfrazar la relación laboral existente entre las partes».

(iii) Por último, indicó que en el caso concreto sí se configuró una afectación desproporcionada a derechos fundamentales, «por cuanto de haber valorado correctamente los elementos probatorios obrantes en el plenario, no se hubiere arribado a una decisión que no reconociera las garantías y derechos de carácter laboral que fueron desconocidos por la entidad demandada».

En ese orden, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado, para que, en su lugar, se deje sin efectos la providencia de 23 de marzo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, se ordene proferir una sentencia en reemplazo.

Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9. Trámite en segunda instancia En auto de 1. ° de septiembre de 2023 se dispuso poner en conocimiento del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga la nulidad de carácter saneable en la que el proceso de la referencia incurría, ante la falta de vinculación formal del referido despacho judicial, en atención a que fue la autoridad que conoció del proceso ordinario en primera instancia. Lo anterior, de conformidad con lo estipulado en los artículos 133-8, 136 y 137 del Código General del Proceso, y con el fin de que la mencionada judicatura: (i) alegara la nulidad;

(ii) se pronunciara sobre la solicitud de amparo sin alegarla; o, (iii) guardara silencio. En los dos últimos eventos, aquella se entendería saneada. 1.10. Intervención en segunda instancia Con escrito recibido vía electrónica el 11 de septiembre de 2023, el juez titular del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional, en atención a que no cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Adicionalmente, precisó que tampoco se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, lo que daría lugar a una decisión denegatoria en el caso en que se estudie el fondo del reclamo. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 21 de julio de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 21 de julio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente esta solicitud de amparo. Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la sala resulta necesario anunciar que, en consonancia con el análisis efectuado por el a quo, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por la señora Luz Helena Ordóñez Tejada no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. 2.4.1.1.

En el referido fallo la alta corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». 7 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 10 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.

Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».

En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.11 Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.

Para tal efecto, se puntualizó que: 11 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».13 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”14.

En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental».15 d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso16, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.1.2.

Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y el de impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades de la señora Luz Helena Ordóñez Tejada contengan la carga argumentativa requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la accionante, además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, exponga con suficiencia las razones del porqué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibídem. 15 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019.

Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien la señora Ordóñez Tejada presentó una extensa solicitud de amparo y expuso en la impugnación de manera sucinta que considera relevante el asunto objeto de debate, lo cierto es que no satisfizo la carga desde la perspectiva constitucional según lo establecido en la referida sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU- 215 de 2022.

Tal afirmación deviene de manera indiscutible, del hecho notorio correspondiente a que la controversia propuesta por la actora se circunscribe a un debate de interpretación meramente legal y probatorio, al haberse cimentado en que con la sentencia de 23 de marzo de 2023 se incurrió en un defecto fáctico porque el Tribunal Administrativo de Santander valoró de forma errada algunos medios probatorios a través de los cuales la demandante pretendía acreditar la existencia de una relación laboral con el municipio de Bucaramanga.

Esto es así, en atención a que los reparos de la solicitud de amparo están dirigidos a que esta corporación analice, en vía del defecto fáctico, si la señora Luz Helena Ordóñez Tejada: (i) cumplió con un horario de trabajo en la Alcaldía de Bucaramanga; (ii) si sus funciones estaban bajo la dirección y control de un superior; y (iii) si existió identidad de actividades con el personal de planta, relacionadas con el objeto de la entidad.

Ello, con el fin de demostrar que la sentencia de 23 de marzo de 2023 debe dejarse sin efectos porque, en criterio de la tutelante, lejos de pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario, lo que procura es conjurar la transgresión de sus garantías superiores por parte de la autoridad censurada que dictó el fallo de segunda instancia sin efectuar un debido análisis del acervo probatorio que daba cuenta de la marcada subordinación a la que estuvo sujeta durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios en el referido ente territorial.

En otras palabras, la inconformidad elevada por la señora Ordóñez Tejada se circunscribe a recabar una discusión que es propia del juez natural y frente a la cual tuvo la oportunidad de ejercer la defensa de sus derechos en cada una de las etapas procesales de las dos instancias previstas en la ley. Esto, habida cuenta de que se empeña en probar en esta sede subsidiaria, que en el proceso ordinario acreditó de forma suficiente, congruente e inequívoca que tuvo una vinculación legal y reglamentaria con la Alcaldía de Bucaramanga, pese a que esta entidad pretendió encubrir tal relación, lo cual se evidenció ante el juez ordinario a partir de los testimonios y documentales aportados al proceso, pero que no fueron debidamente apreciados por el tribunal reprochado.

En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo se empleó como una tercera instancia debido a que no va más allá de la iteración de las inconformidades que se debatieron en la causa de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia, no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la actora alegó como desatendidas, Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que demuestren lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores de orden laboral, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo frente a la decisión cuestionada.

Pretender que este medio se emplee como ejercicio de una sede adicional del proceso agotado, con el fin de que se deje sin efectos el proveído dictado por el Tribunal Administrativo de Santander y que se ordene proferir una decisión en el sentido que la señora Luz Helena Ordóñez Tejada considera correcto, es atentatorio de los principios de autonomía judicial, debido proceso y legalidad que son pilares en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Además, porque esta sala de decisión no advierte una transgresión palmaria, sino una simple inconformidad de la tutelante frente a la decisión que no le fue favorable a sus intereses. Así las cosas, es evidente que este medio de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual la señora Luz Helena Ordóñez Tejada justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022.

En resumen, la sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la infracción de las garantías constitucionales invocadas, que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) el escrito de tutela carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional;

(ii) se planteó un debate meramente legal y probatorio sobre el cual ya hubo un pronunciamiento razonable por parte del juez natural de la causa ordinaria; y (ii) no se evidencia una vulneración palmaria o un perjuicio irremediable derivado de la providencia de 23 de marzo de 2023, que implique la intervención del operador de tutela. Todo lo anterior, da lugar a que esta sala de decisión confirme el fallo que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia. 2.5.

Conclusión La sala confirmará la sentencia de 21 de julio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida Demandante: Luz Helena Ordóñez Tejada Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2023-03464-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la señora Luz Helena Ordóñez Tejada contra el Tribunal Administrativo de Santander, por no satisfacer el estudio de la relevancia constitucional. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de julio de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.