54001233300020170051301 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001 23 33 000 2017 00513 01 (0554–2019) Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente.

Naturaleza de la vinculación docente. Recursos del Sistema General de Participaciones. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 16 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1 Jorge Enrique Avendaño Peñaloza, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 012110 de 16 de marzo de 2016 y RDP 029037 de 9 de agosto del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada a reconocer la pensión gracia a partir del 2 de diciembre de 2014, fecha en la cual adquirió el estatus pensional y, así mismo, que las sumas reconocidas sean reajustadas de acuerdo con el IPC. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda Jorge Enrique Avendaño Peñaloza relató que prestó servicio docente en el 1 Folios 2 a 23 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 departamento de Norte de Santander de vinculación nacionalizada entre el 30 de abril de 1979 y el 26 de junio del mismo año, posteriormente, entre el 2 de octubre de 1987 y el 26 de noviembre de 1987, y del orden departamental desde el 24 de marzo de 1995 y el 27 de enero de 2016, para un total de más de 22 años y 6 meses.

De igual manera, indicó que nació el 20 de abril de 1960, razón por la cual, el 20 de abril de 2010 cumplió los 50 años de edad y que no cuenta con reproches sobre la buena conducta en el desempeño como docente oficial. El 11 de febrero de 2016 radicó reclamación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, con las Resoluciones RDP 012110 de 16 de marzo de 2016 y RDP 029037 de 9 de agosto del mismo año, le fue negada la solicitud. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2°, 3°, 6°, 13°, 25°, 48°, y 53° de la Constitución; Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993; Decreto 2277 de 1979. Describió que la administración erróneamente determinó los periodos laborados como del orden nacional teniendo en cuenta las certificaciones expedidas, impidiendo así el reconocimiento de la prestación, circunstancia que de haber sido analizada legal y jurisprudencialmente hubiera concluido con el reconocimiento pensional reclamado. 1.4.

Contestación de la demanda2 Luego de admitida la demanda el 18 de enero de 20183, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda, expresando que el demandante no acreditó todos los requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia, pues no cumplió con los 20 años de servicio docente del orden territorial o nacionalizado.

Al respecto, precisó que las vinculaciones ocurridas en 1987 y 1995 son del orden nacional; y además a la demandante le fue reconocida pensión jubilación, por lo 2 Folios 141 a 144 del expediente. 3 Folio 134 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 cual recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, contrario a los requisitos exigidos por la ley para la obtención de la pensión gracia. Finalmente, propuso las excepciones de “prescripción” e “inexistencia de la obligación”. 1.5.

Sentencia de primera instancia4 En sentencia dictada dentro del trámite de la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la decisión, realizó un análisis normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, citando la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 19 de julio de 2018, y llegando a la conclusión que los actos de nombramiento del señor Jorge Enrique Avendaño Peñaloza dan cuenta de una vinculación del orden territorial, pues fueron expedidos por la gobernación de Norte de Santander y no por delegación del gobierno Nacional, razón por la cual tales los tiempos de servicio resultan procedentes para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así mismo, al cumplir con la edad requerida y desempeñarse con una buena conducta en el ejercicio público, tiene derecho a la prestación reclamada a partir del 6 de diciembre de 2014, fecha en la cual adquirió el estatus pensional; y se abstuvo de condenar en costas. 1.6.

Recurso de apelación5 A modo de síntesis, se tiene que el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicita se revoque la sentencia, pues, a juicio de la entidad, la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913. Para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, insistiendo que los tiempos de labor como docente del orden nacional certificados no son válidos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Evidenció que existe certificación en la que se indica que el periodo laborado entre el año 1995 y 2007, es de carácter nacional, no obstante, en certificado de factores salariales del año 2017, se dispone que es departamental. 4 Folios 193 al 201 del expediente. 5 Folios 205 y 206 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Con proveído de 26 de marzo de 2019, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada; y luego con auto de 21 de mayo de 2019, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. El apoderado de Jorge Enrique Avendaño Peñaloza6 allegó escrito con el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues considera que el tribunal realizó un juicioso análisis de las vinculaciones del demandante, llegando a concluir que se cumplieron todos los requisitos para acceder a la pensión gracia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP7 reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. Por su parte, el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardó silencio.

De otro lado, en fecha del 10 de agosto de 20235, se dictó auto para mejor proveer requiriendo al departamento del Norte de Santander, para que allegara prueba documental relacionada con contratos de trabajo, órdenes de prestación de servicios y actos de nombramiento y posesión que den cuenta del servicio docente del actor, certificados de tiempos de servicio, de factores salariales del último año servido, de la naturaleza del vínculo, de la institución educativa y de la plaza; así como se certificara de donde provenían los dineros con que se efectuó el pago de salarios y prestaciones.

No obstante, la entidad no dio respuesta a los requerimientos realizados. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 6 Folios 289 a 290 del expediente. 7 Folios 272 a 276 del expediente. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, solo una de las partes presentó recurso de alzada –entidad demandada-, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2 Cuestión Previa En el presente asunto, la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial9 en la que se defina qué debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos.

Esto con el fin de precisar cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa, fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202210, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202211, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27112, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 9 Solicitud presentada el 29 de abril de 2022, visible en el índice 18 de la sede electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000- 2013-00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000- 2010-01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;

Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 12 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202213, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022. 2.3 Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Jorge Enrique Avendaño Peñaloza, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.4 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1.

La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a dicha prestación, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»14 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación — situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».16 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.5 Actuación administrativa El demandante, actuando por intermedio de apoderado, el 11 de febrero de 201617 solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Conforme el acto administrativo -Resolución RDP 012110 de 16 de marzo de 2016- fl 29-33 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 012110 del 16 de marzo de 201618, sustentada en que los tiempos de servicios del demandante prestados en 1987, y luego entre 1995 y 2016 fueron como docente del orden nacional.

Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido a través de la resolución RPD 029037 del 09 de agosto de 201619, que confirmó la decisión de negar lo reclamado. 2.5 Caso concreto Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si el actor cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala ha probado que el señor Jorge Enrique Avendaño Peñaloza nació el 20 de abril de 1960, razón por la que, el 20 de abril de 2010, cumplió 50 años, aspecto que no se cuestionó con el recurso. • Buena conducta No se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 (Desde el 30 de abril de 1979 al 26 de junio de 1979) Revisado el expediente, se advierte que reposa acta de posesión de fecha 2 de mayo de 197920, que da cuenta que el actor tomó posesión del cargo de profesor sin categoría en el Colegio Departamental Simón Bolívar, durante el término de la licencia concedida a otra docente por un total de 55 días, siendo nombrado mediante Decreto 392 de 30 de abril de dicha anualidad, debiendo destacar la Sala que este último acto administrativo no obra en el plenario.

Por su parte la Secretaría de Educación Departamental de Norte de Santander en Formatos Únicos para la Expedición de Historia laboral del 20 de abril de 18 Ibidem 19 fls 34-38 del expediente 20 Fl 79 expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 201721, certificó que el tipo de vinculación del señor Jorge Enrique Avendaño Peñaloza, fue nacionalizado, y respecto a las fuentes de recursos, se describe como “recursos propios”; al respecto: 21 Folio 71 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En consecuencia, el tiempo de labor oficial del demandante como educador en el colegio departamental Simón Bolívar – Gramalote (Norte de Santander) durante el periodo comprendido entre el 02 de mayo de 1979 al 26 de junio de 1979 (55 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada, no obstante, para esta Colegiatura el vínculo no fue como docente nacionalizado como se certifica, sino como territorial, pues, aún cuando el nombramiento se efectuó el 30 de abril de 1979, esto es, con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de dicha anualidad y por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, no se advierte, a partir del acta de posesión, la intervención o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectuar el nombramiento antes señalado, en los términos del procedimiento de la referida norma (Ley 43 de 1975),y tampoco se hizo referencia a que la plaza ocupada por el hoy demandante hubiese sido parte de aquellas que fueron modificadas en el proceso de nacionalización; por el contrario, se tiene que el docente tomó posesión del cargo ante el alcalde municipal y el secretario de educación de Gramalote – Norte de Santander, y según el certificado laboral, el pago por dicha labor se realizó con recursos propios.

En todo caso, siendo el vínculo nacionalizado o territorial, resulta computable para efectos de pensión gracia; a lo que se suma que este tiempo de servicio no fue objeto de cuestionamiento por la entidad en sede administrativa y tampoco en sede judicial, pues, lo tuvo como un tiempo del orden departamental, es decir Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 territorial. - Desde el 02 de octubre de 1987 al 26 de noviembre de 1987 (1 mes y 24 días) Con respecto a este periodo, reposa en el expediente Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral de fecha 20 de abril de 201722 del que se desprende que el actor prestó servicios con vinculación nacionalizada, siendo nombrado mediante Decreto 516 de 28 de septiembre de 1987, tomando posesión del cargo el 2 de octubre y hasta el 26 de noviembre de 1987, indicándose además como fuente de recursos “recursos propios”.

Véase: Ahora bien, la entidad con la alzada cuestiona este tiempo de servicios, afirmando que fue del orden nacional y que por tanto no debe ser tenido en cuenta; pues bien, para la Sala ello no tiene vocación de prosperidad, en tanto la parte recurrente no expone argumento que sustente tal afirmación, limitándose solo a citar el acto de nombramiento, sosteniendo que corresponde a una designación nacional, no obstante no refiere que autoridad expidió el mismo, cuál fue el fundamento normativo para dicho nombramiento, o si hubo una participación o intervención del Ministerio de Educación, entre otros, que permita inferir que el 22 folio 73 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 nombramiento fue nacional.

Y si bien no reposa en el expediente dicho Decreto 516 de 28 de septiembre de 1987, y menos aún el acta de posesión, a fin de que esta Colegiatura los examine y con fundamento en las pautas jurisprudenciales se determine la naturaleza del vínculo; lo cierto es que se aportó certificado de tiempos de servicios, en el que se señala que fue del orden nacionalizado, no habiendo la entidad demandada tachado de falso tal documento, por lo que se le da credibilidad.

En este punto es importante resaltar, que la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación unificó su jurisprudencia en punto a determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), mediante sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201823, y respecto a la prueba de la calidad docente señaló: “vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” En atención a lo anterior, se itera que, aunque no figura en el plenario el acto de nombramiento para este periodo, ello no es óbice para computar dicho lapso para efectos de pensión gracia, en tanto se recaudó certificado laboral que da cuenta que esta vinculación fue como docente nacionalizado, aspecto que no fue desvirtuado por la entidad.

Cabe destacar que, el hecho de que en la sentencia en cita se haya hecho mención a la prueba de la calidad de docente territorial, en modo alguno restringe su extensión a la demostración de la calidad de docente nacionalizado, contexto en el que se usa en esta ocasión. - Desde el 24 de marzo de 1995 al 11 de febrero de 201624 (20 años 10 meses y 18 días) Se observa que mediante Decreto 000202 de 7 de marzo de 1995, el gobernador del departamento de Norte de Santander nombró en propiedad a un grupo de docentes, entre estos al actor.

Se precisó que dicha autoridad actuaba en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 305 de la Constitución, y del Decreto 2277 de 1979, así como del parágrafo 1 del artículo 105 de la Ley 115 de 1994; y que la asamblea departamental ordenó la creación de 1141 nuevas plazas docentes para incorporar a los docentes que venía laborando por 23 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 24 Fecha en que se radicó la reclamación administrativa Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 soluciones educativas departamentales vinculados antes de 8 de febrero de 1994.25 Además consta acta de posesión de fecha 24 de marzo de 1995, suscrita por el secretario de educación departamental de Norte de Santander, así como el director de recursos humanos y el demandante, tomando posesión del cargo docente seccional Colegio Marcos García Carrillo del corregimiento de la Don Juana en el municipio de Bochalema.26 De igual manera, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander, en certificado de 20 de abril de 201727 reafirma el mentado nombramiento para desempeñarse como docente en el municipio de Bochalema, cargo del que tomó posesión el 24 de marzo de 1995 y hasta por lo menos el 20 de abril de 2017 (fecha de expedición del certificado, data para la cual aún se encontraba en servicio activo), tratándose entonces de una vinculación territorial: 25 Folio 80 al 122 del expediente 26 folio 124 del expediente 27 Folio 75-76 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Del contenido del citado acto administrativo, se evidencia que la vinculación fue del orden territorial durante este periodo, ello por cuanto la designación se realizó por voluntad de la autoridad territorial, y la plaza fue creada por esta misma autoridad; ahora, si bien dicha vinculación se dio con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia, no se observa en los mencionados actos administrativos que la plaza a ocupar corresponda a una que haya sido objeto de ese proceso de nacionalización, pues nada se dijo al respecto en el acto objeto de análisis.

En todo caso, no se avizora intervención u orden de la Nación – Ministerio de Educación Nacional para efectos de dicha vinculación. A lo anterior se suma que, el acto de designación lo expidió el gobernador de Norte de Santander, con fundamento en la Ley 60 de 1993 la cual determinó la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

De manera que, analizado el material probatorio, el actor prestó servicios como docente territorial, lo cual tiene respaldo además en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.». Importante precisar que, si bien según el certificado de tiempos de servicios se informa que los recursos provenían del sistema general de participaciones, ello per se no implica en modo alguno que la vinculación haya sido de carácter nacional, ya que a la luz de lo decantado por la jurisprudencia de esta Corporación, los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación proveniente del sistema general de participaciones (otrora situado fiscal), por asignación directa del artículo 356 de la Constitución Política, constituyéndose de tal modo como rentas propias de naturaleza exógenas, que entran en su haber de financiamiento para gestionar los gastos relacionados, en el caso concreto, a las materias educativas.

A lo anterior se suma que, la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, dejó por sentado que lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza de docente de carácter territorial o nacionalizado -como es el caso-, por 20 años y con períodos acreditados antes del 31 de diciembre de 1980, junto con los demás requisitos que ha consagrado la legislación vigente.

Exceptuando con ello el origen o proveniencia de la Nación de los recursos con los que se financia la labor de los docentes. En ese orden de ideas, para la Sala el tiempo servido por el actor durante este periodo, a saber desde el 24 de marzo de 1995 hasta el 11 de febrero de 201628 –fecha en que presentó la reclamación administrativa- fue con un vínculo de naturaleza territorial, acumulando un total de 20 años 10 meses y 18 días; más no se trató de una designación nacional como lo alega la UGPP con el recurso; y por tanto resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia. De lo hasta aquí expuesto, resulta claro para la Sala que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, dado que el señor Avendaño Peñaloza cumple 28 Sumado a que con posterioridad a esta data el actor siguió laborando, por lo menos hasta el 20 de abril de 2017, conforme certificado de tiempos de servicios –folios 75-76 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 con los requisitos para hacerse acreedor a la pensión gracia, especialmente está demostrado que cumplió 50 años de edad, tuvo vinculación docente nacionalizado antes de 1980, así como con posterioridad ejerció dicha profesión mediante un vínculo territorial, cumpliendo con los 20 años de servicios el 06 de diciembre de 2014, fecha en la cual adquirió el status pensional, tal como lo determinó el juez de primera instancia. En cuanto a la prescripción de las mesadas pensionales, si bien no fue objeto de apelación la Sala se permite poner de presente que en el asunto de la referencia no operó la figura de la prescripción toda vez que la adquisición del status pensional fue el 06 de diciembre de 2014, y la reclamación administrativa se radicó el 11 de febrero de 2016, es decir, cuando aún no habían transcurrido más de los tres años desde que causó el derecho, y la demanda se presentó el 19 de julio de 2017. 2.6.

Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que el docente Jorge Enrique Avendaño Peñaloza cumplió con todos los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación para ser beneficiario de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad, laboró en la educación oficial con naturaleza territorial o nacionalizado por más de 20 años, y acreditó su vinculación como docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, tal y como lo determinó la sentencia objeto de apelación; motivo por el cual se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.7.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, razones suficientes para no condenar en costas.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001 23 33 000 2017 00513 01 Demandante: Jorge Enrique Avendaño Peñaloza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 16 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.