CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR DÍAZ MORENO Bogotá D. C. siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 680001–23–33–000–2013–01026–02 (0871 – 2019) (acumulado 2013-00452-00) Demandante: LUISA FERNANDA RUEDA VELÁSQUEZ Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia a través de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 27 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual se resolvió acceder a las pretensiones formuladas por la parte demandante.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora LUISA FERNANDA RUEDA VELÁSQUEZ en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, presentada el día 6 de diciembre de 2013 (folios 30 a 42 (cuaderno 2), tendiente a declarar la nulidad del acto administrativo No. 1606, proferido por la Procuraduría General de la Nación de fecha 06 de mayo de 2013, a través de la cual se resuelve no acceder a la petición del actor formulada por escrito el día 19 de abril de 2013 El demandante, por conducto de apoderado judicial, solicitó en los sustancial las siguientes declaraciones: (i) Inaplicar los Decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y los que en adelante se expidan “en cuanto ilegalmente establecen el 30% del salario básico mensual de los Procuradores judiciales como prima especial de servicios sin carácter salarial, cuando dicho porcentaje de 30% de prima especial para los servidores de la Rama Judicial, si constituye factor salarial…” (subrayado original);
(ii) Que se declare la nulidad del acto administrativo definitivo contenido en el Oficio No. S.G No. 1606 de 06 de mayo de 2013, expedido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual le negó el reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones sociales le adeuda a la demandante entre el 01 de octubre de 2010 y hasta que se desempeñe en el cargo de Procuradora Judicial II, como resultado de aplicar el 30 de prima especial como salario para su reliquidación;
(iii) Que a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la nulidad del acto administrativo demandado se ordene a la NACION-PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, que reconozca, liquide y pague a la demandante, en su condición de Procuradora Judicial Il, los valores que por concepto de prestaciones sociales le adeuda desde el 01 de octubre de 2010 ya hasta que desempeñe el cargo citado como resultado de aplicar el 30% de prima especial como salario para su reliquidación. La demanda, radicada ante los jueces administrativos de Santander, bajo el número 2013-0452-00, fue acumulada a petición de la Procuraduría General de la Nación, mediante Auto del 3 del febrero de 2016 al proceso 2013-1026-00 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander- Sala de Conjueces.
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante escrito presentado por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, dentro del término legal y propuso que el Juez declare la existencia de todas aquellas excepciones que puedan resultar acreditadas en el proceso. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 27 de julio de 2017, decidió declarar la nulidad del acto administrativo oficio S.G. No. 1606 del 06 de mayo de 2013.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: “CONDENAR a la NACIÓN - PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION a reconocer y pagar a favor del demandante, DRA. LUISA FERNANDA RUEDA VELÁSQUEZ, la diferencia que resulte a su favor por concepto de reliquidación de las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, licencias y demás emolumentos) causadas desde el primero (01) de octubre de dos mil diez (2010) hasta la fecha y en adelante hasta que se sigan causando.” “La suma que resulte de la reliquidación ordenada a título de restablecimiento del derecho se reajustará en los términos del artículo 187 del CPACA, dando aplicación a la siguiente formula: R= Rh X Indice final indice inicial Según el cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la actora por concepto del reajuste ordenado desde la fecha en que debió hacerse el pago y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el Indice Final de Precios al Consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia, por el Índice Inicial.” EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Procuraduría General de la Nación, como parte demandada, formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. El A quo convoco a audiencia de conciliación tal como lo disponía el inciso 4 del artículo 192 del CPACA., la cual se efectúo el 2 de noviembre de 2018, declarándose fallida y en consecuencia concede el recurso de apelación, el cual fue admitido mediante auto del 30 de enero de 2020.
De igual, el Despacho del Conjuez ponente, mediante Auto del 9 de febrero de 2021, consideró innecesaria la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión. Las partes, en escritos que obran folios 458 a 466 del expediente, presentaron sus alegaciones. El Ministerio Publico guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA NOTA PRELIMINAR El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso.
Efectuado el control de legalidad, la Sala de Conjueces, no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. EL PROBLEMA JURÍDICO En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho la señora LUISA FERNANDA RUEDA VELÁSQUEZ al reajuste salarial solicitado, si es beneficiario de la prima especial y en caso afirmativo, si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual? LA ARGUMENTACIÓN DE LA SALA La argumentación de la Sala de Conjueces avocará su estudio a partir del marco normativo aplicable al caso concreto, así como el desarrollo jurisprudencial sobre la materia y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
Marco normativo y Jurisprudencial. Lo primero que debe señalarse es que el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, a través de la cual “se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
Ahora bien, con relación a la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, deberá afirmarse que esa constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. En efecto, conforme a la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Carta Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios.
Señala el artículo 14, lo siguiente: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” (subrayado fuera de texto) La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
De otra parte, sabido es que el Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos, decretos que para el caso objeto de estudio, generó una interpretación de las autoridades administrativas, responsables de la aplicación de dichas normas, en el sentido de entender que el 30% de la prima especial hacia parte de la remuneración mensual.
Al efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado decantó dicha interpretación, para señalar, entre otras, en la sentencia de la Sección Segunda de dicha Corporación de fecha 2 de abril de 2009, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la cual se precisó que el concepto de prima siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
Por su parte la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, a través de los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
Finalmente, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
(…) 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: Que la demandante LUISA FERNANDA RUEDA VELASQUEZ, se vinculó a la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de Procuradora Judicial II, desde el 01 de octubre de 2010 cargo que ocupa hasta la fecha de presentación de la demanda.
Que desde su vinculación a la Procuraduría General de la Nación, 01 de octubre de 2010 la entidad ha venido liquidando y pagando al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.
A partir de lo señalado la Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- A la demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas. III.- No habrá lugar a declarará probada la prescripción con fundamento en lo expuesto en la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 En consecuencia, el restablecimiento del derecho se hará efectivo desde el 01 de octubre 2010, fecha de la vinculación a la Procuraduría General de la Nación, como Procuradora Judicial II, y hasta que ocupe dicho cargo, tomando en cuenta que la reclamación del pago de las diferencias salariales y prestacionales se presentó el 19 de abril 2013.
De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia, sin condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de julio de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda presentada la señora LUISA FERNANDA RUEDA VELÁSQUEZ en contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, excepto el numeral SEGUNDO que se modificará.
SEGUNDO: ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente HÉCTOR DÍAZ MORENO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente AUSENTE CON EXCUSA JUAN ANTONIO BARRERO B. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA