CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., 21 de noviembre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00150-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias Partes: Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 de la Procuraduría General de la Nación y la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E Asunto: Inexistencia de conflicto.
Una de las autoridades asumió competencia. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 20 de febrero de 2018, la directora de gestión del riesgo en salud pública puso en conocimiento de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá, presuntas irregularidades en el levantamiento de la medida sanitaria núm. 0151 de 2017, impuesta por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, a una distribuidora de carne. 2.
Mediante decisión del 23 de febrero de 2018, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. abrió indagación preliminar contra Leonardo Cuervo Cárdenas, en su calidad de técnico del área de salud, código 323 grado 13. 3. Mediante Auto del 28 de agosto de 2018, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. resolvió abrir investigación disciplinaria. 4.
El 15 de febrero de 2021, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. resolvió Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 formular pliego de cargos contra el señor Leonardo Cuervo Cárdenas, técnico área de salud, código 323 grado 13. El 26 de julio de 2022, por considerar que su estructura interna no le permitía garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento, remitió las diligencias a la Procuraduría General de la Nación. 5.
Mediante Directiva 013 de 2021, la Procuraduría General de la Nación impartió directrices a las personerías distritales y a las oficinas de control disciplinario interno de todo el país, para implementar y dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, en lo concerniente a la separación de funciones de instrucción y juzgamiento. 6.
El 7 de diciembre de 2022, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, devolvió las actuaciones disciplinarias a la Oficina de Control Disciplinario Interno, por considerar que a esa autoridad le corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 7. El 21 de marzo de 2023, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. solicitó a la Sala dirimir el presente conflicto de competencias administrativas, por considerar que no es la autoridad competente, toda vez que su estructura interna no le permite separar las garantías de instrucción y juzgamiento.
I. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la existencia del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados: a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, al señor Leonardo Cuervo Cárdenas, a la Secretaría Jurídica Distrital, a la Personería Delegada para la Coordinación de Potestad Disciplinaria, a la Dirección Distrital de Asuntos Disciplinarios de Bogotá, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Secretaría Distrital de Salud, a la Procuraduría General de la Nación y al señor Leonardo Cuervo Cárdena.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021), se fijó edicto núm. 143 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 Dentro del término de la fijación del edicto, la Oficina de Control Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E presentó consideraciones1 el 3 de mayo de 2023.
Las demás autoridades guardaron silencio. Mediante Auto para mejor proveer del 12 de septiembre de 2023, el consejero ponente solicitó información necesaria para dirimir el presente conflicto de competencias. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 Sostuvo que, con ocasión de la Ley 2094 de 2021, la procuradora general de la Nación, mediante las Resoluciones 207 de 2021, 217 de 2021,219 de 2021 y 150 de 2022, delegó y distribuyó las funciones disciplinarias dentro de la procuraduría con el fin de garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento en los procesos disciplinarios.
Para tal efecto, el artículo 26 del Decreto Ley 1851 de 2021 adicionó a la planta de personal de esa entidad, la de un procurador delegado distrital, que no ha sido provisto y, en consecuencia, al ser este servidor público, el encargado de conocer del asunto objeto de estudio, no está en condiciones esa dependencia del Ministerio Público de asumir el conocimiento, en etapa de juzgamiento, del proceso disciplinario.
Finalmente, sostuvo que es necesario que la Oficina de Control Interno Disciplinario que remitió las actuaciones, acredite, de manera adecuada, técnica y suficiente, la imposibilidad de garantizar la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento. 2. Oficina de Control Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Inicialmente, esa autoridad rechazó su competencia al señalar que ha desplegado todas las acciones tendientes a la creación de la Oficina de Juzgamiento, sin embargo, dicho trámite aún se encuentra pendiente de autorización por las Secretarías Distritales de Salud y Hacienda, como de la Junta Directiva de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. 1 Índice No. 6 del expediente digital –SAMAI-.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 Sin embargo, posteriormente, mediante escrito del 15 de junio de 2023, dirigido al Consejero ponente, manifestó lo siguiente: Se informa que en virtud de actos administrativos Nos. 147 "Por el cual se modifica la Estructura Organizacional de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E", (i¡) 148 "Por el cual se modifica la Estructura Organizacional de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E" y, (iii) 149 "Por el cual se modifica el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E" del 25 de mayo de 2023 respectivamente, el Presidente y Secretaría de la Junta Directiva de la Entidad, dispusieron entre otras, la modificación de los manuales de funciones tanto de la Oficina de Control Disciplinario interno, como de la naciente Oficina Jurídica, dependencia que según la órbita de sus funciones conocerá de la Etapa de Juzgamiento del proceso disciplinario a partir del 1 de junio de los cursantes.
Por lo cual, la Subred integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., cuenta con la competencia para garantizar las previsiones normativas de los artículos 12 y 263 transitorio del Estatuto Disciplinario. En ese orden de ideas, con Proveído N° 163 del 31 de mayo del hogaño, esta instancia remitió las actuaciones disciplinarias objeto de consulta a la Oficina Jurídica de la Entidad, para que desde su órbita funcional se continúe con la Etapa de Juzgamiento según corresponda. [Destaca la Sala].
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 […]. En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la solicitud de continuar con la investigación disciplinaria, en etapa de juzgamiento, en contra de Leonardo Cuervo Cárdenas ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre una autoridad del orden territorial, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá y una autoridad del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. En este caso, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, inicialmente, negaron su competencia para conocer del asunto.
Sin embargo, como se analizará más adelante, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. allegó, Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 al despacho del Consejero ponente, documento en dos folios en el que manifestó ser la autoridad competente para conocer del asunto. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Análisis sobre la existencia del presunto conflicto de competencias administrativa La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá solicitó a la Sala dirimir un presunto conflicto negativo de competencias administrativas que, según indicó, se había suscitado entre dicha autoridad y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, en orden a determinar la autoridad competente para continuar, en etapa de juzgamiento, con una investigación disciplinaria.
En este contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo dicha solicitud, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá, ha indicado que, debido a que se modificó la estructura de esta entidad, en la actualidad ya existe una dependencia encargada de atender asuntos disciplinarios en etapa de juzgamiento y, de esa forma, garantizar la separación con la etapa de instrucción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 La Sala ha señalado2 que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Entonces, la Sala concluye que, no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, referente a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. de Bogotá.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2, a la Secretaría Jurídica Distrital, a la Personería Delegada para la Coordinación de Potestad Disciplinaria, a la Dirección Distrital de Asuntos Disciplinarios de Bogotá, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Secretaría Distrital de Salud, a la Procuraduría General de la Nación, y al señor Leonardo Cuervo Cárdenas. 2 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00; 11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000- 2023-00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06- 000-2023-00093 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00150-00 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.