CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2023-06454-011 Actora: María Antonia Leal Polanía Accionados: Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué y Tribunal Administrativo del Tolima Vinculados: Nación – Ministerio del Trabajo, Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) e Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) Tema: Tutela contra providencia judicial Derecho presuntamente vulnerado: Debido proceso Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 30 de noviembre de 2023, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. La señora María Antonia Leal Polanía, por conducto de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 C. P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 18 de mayo de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Tolima, confirmó la sentencia de 14 de mayo de 2021, con la cual el Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [expediente 11001-33-42-054-2021-00329-01].
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad demandada emitir una nueva providencia en la que se acceda a las súplicas del aludido asunto ordinario. Hechos. La tutelante aduce que, «laboró con […] [el] INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO “INPEC” desde el […] 10 de agosto de 1973, hasta el […] 31 de diciembre […] [de] 2016. Es decir […] por m[á]s de 43 años […], en el Establecimiento Penitenciario Del Espinal Tolima, ejerciendo el cargo de pagadora».
Que, mediante Resolución PAP 6260 de 12 de julio de 2010, la entonces Caja Nacional de Previsión Social3 le reconoció pensión de jubilación, sin incluir «todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios, a pesar de estar amparada por el Régimen de Transición», razón por la cual solicitó la reliquidación de dicha mesada, con aplicación de las normas previas a la Ley 100 de 1993, lo que le fue concedido con la Resolución RDP-36895 de 26 de septiembre de 2017, pero, a su juicio, no se tuvieron en cuenta la integridad de factores salariales y prestacionales realmente devengados en el periodo inmediatamente anterior a su retiro, como la asignación básica, la bonificación por servicios y las primas de: antigüedad, servicios, navidad y vacaciones, decisión que fue confirmada por medio de las Resoluciones 41719 de 3 de noviembre y 46422 de 12 de diciembre del mismo año. Dice que, por lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho organismo (expediente 11001-33-42-054-2021-00329-01), de la que conoció el Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué que, con fallo de 14 de mayo de 2021, negó las pretensiones formuladas, al estimar que «se 3 Actualmente Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 3 encuentra cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que nació el 22 de febrero de 1951, es decir, que para el 1° de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con más de 43 años de edad, […] haciéndose merecedor[a así, de la aplicación de la normatividad anterior a la Ley 100, esto es, la contenida en las Leyes 33 y 62 de 1985», no obstante, «[…] aquella no es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 1° parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985, puesto que a su entrada en vigencia no contaba con los 15 años de servicios requeridos para tal fin, en tanto ingres[ó] a trabajar desde el 10 de agosto de 1973 en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC», razón por la cual «no tiene derecho a que se reliquide [su] pensión […] de conformidad con lo establecido» en esa ley.
Aduce que inconforme con esa decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 18 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de confirmarla, al considerar que «para el 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, […] contaba con 43 años de edad y un poco más de 20 años de servicios, de manera que sin duda, era beneficiaria del régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, lo que significa que para el reconocimiento de su pensión, le resultan aplicables las reglas previstas en la Ley 33 de 1985, en lo relativo al monto de la prestación (75%), tiempo de servicio (20 años) y edad (55 años), no obstante, para el cómputo de la base salarial se debe aplicar lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994».
Sostiene que el fallo objeto de censura incurre en (i) defecto sustantivo, puesto que se apartó del marco jurídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, esto es, el contenido en el parágrafo 2° de del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, por tanto, para liquidar el monto de su mesada pensional debía aplicarse la Ley 6 de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, y no el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (ii) desconocimiento del precedente, toda vez que acogió el criterio fijado en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado4, el cual no existía cuando presentó la demanda ordinaria. 4 C. P. César Palomino Cortés, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 4 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Tribunal Administrativo del Tolima5. Pide negar el amparo deprecado, dado que «lo que se pretende en la práctica, es constituir a este instrumento constitucional en una tercera instancia que permita revivir términos, interpretaciones o valoraciones propias del juez natural». 1.2.2 Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué. Solicitó se declare improcedente la presente acción de tutela, «no sólo porque no se observa la configuración de alguna de las causales de procedibilidad de la misma, ni la conculcación o amenaza de los derechos fundamentales cuya violación argumenta la parte accionante dentro de la señalada actividad judicial desarrollada, sino porque se evidencia que se pretende utilizar este mecanismo de amparo excepcional, como si fuera una tercera instancia a fin de revisar las decisiones adoptadas al interior de dicho proceso». 1.2.3 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)6.
Adujo que, (i) en «la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, no se incurrió en defecto material o sustantivo, así como tampoco se inobservó el precedente judicial, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar las normas aplicables al régimen de transición y aquellas que [establecen] los factores salariales que constituyen el IBL de la prestación reconocida»;
(ii) la «actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto»; y (iii) este «no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa». 1.2.4 Ministerio del Trabajo.
Sostuvo que en este asunto «no se cumple los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela frente a la providencia judicial, adicional no se vislumbra la relevancia constitucional, pues […] la inconformidad 5 Por conducto del magistrado ponente de la decisión objeto de reproche. 6 Vinculada dentro del presente asunto como tercera interesada, junto con la Nación – Ministerio del Trabajo, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), a través de autos de 24 de octubre y 10 de noviembre de 2023.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 5 […] de la accionante radica en que el fallo proferido por la Justicia Ordinaria, le fue adverso, pese a que las sentencias acusadas se dictaron en concordancia con las normas legales, vigentes y sentencias proferidas por la Honorable Corte Constitucional, como precedente jurisprudencial». 1.2.5 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP e Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec).
Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.3 Providencia impugnada. Mediante fallo de 30 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente este trámite, al considerar que no satisfizo el requisito de relevancia constitucional, en razón a que «la discusión que se propuso en este medio subsidiario es, en síntesis, netamente de interpretación legal, comoquiera que su inconformidad se circunscribe al presunto error de la judicatura censurada al resolver el proceso ordinario con fundamento en un marco jurídico que, a juicio de la actora, no le es aplicable, máxime, porque su argumentación se derivó de [una] sentencia de unificación […] que, en su criterio, […] no le era aplicable». 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que sí se cumple el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que se alega la vulneración de un derecho fundamental contemplado en la Constitución Política.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 327 del Decreto ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta 7 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 10 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 6 Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 18 de mayo de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Tolima decidió, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [expediente 11001- 33-42-054-2021-00329-01], en el sentido de confirmar la sentencia de 14 de mayo de 2021, con la cual el Juzgado Doce (12) Administrativo de Ibagué negó las pretensiones ahí formuladas; y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 7 La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 8 extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 9 de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales11, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201212, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos13. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 1° de junio de 202314 y la solicitud de amparo se instauró el 20 de octubre del mismo año, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 19 días); y (v) la sentencia acusada no fue dictada en una acción de tutela. 11 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 13 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 14El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 25 de mayo de 2023, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 29 siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 10 En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente alegadas por la accionante. 2.5.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional15 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales16.
En el asunto sub examine la demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, porque se apartó del marco jurídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, esto es, el contenido en el parágrafo 2° de del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, por tanto, para liquidar el monto de su mesada pensional debía aplicarse la Ley 6 de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, y no el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Para decidir si la inconformidad de la tutelante tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que han sido varias las normas que han regulado el régimen jurídico aplicable al reconocimiento de las pensiones de jubilación, en tal sentido 15 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 16 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 11 el artículo 17 de la Ley 6ª de 194517 preceptuaba: Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones. a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio.
Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1º de enero de 1942. b) Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos ($200) en cada mes.
La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se irá deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión. Por su parte, la Ley 33 de 198518, sobre el particular, consagró: Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […] Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley. […] Parágrafo 3º.
En todo caso, los empleados oficiales que a la vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley. 17 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 18 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 12 Ahora bien, la anterior ley fue modificada por la 62 de 1985 que previó: Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. Parágrafo único. La Caja Nacional de Previsión Social continuará tramitando y cancelando las cesantías a los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público hasta el 31 de diciembre de 1985, hasta concurrencia de las transferencias presupuestales que para el efecto se le hagan.
Nótese que la citada Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio.
No obstante, en el parágrafo 2º del artículo 1° de dicha norma se consagra un régimen de transición, según el cual los empleados oficiales que a la fecha de entrada en vigor de esa Ley19 (13 de febrero de 1985) hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, se les aplicará «las disposiciones sobre edad de jubilación» de la normativa anterior, que para el caso es el Decreto 3135 de 1968.
Ahora bien, la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», tuvo como uno de sus fines, la unificación normativa frente a la variedad de regímenes pensionales existentes. No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, 19 Mediante sentencia C-932 de 2006, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «rige a partir de su sanción y» contenida en el artículo 25 de la Ley 33 de 1985 y precisó que la citada ley «entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, esto es, a partir del trece (13) de febrero de 1985».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 13 se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, esta norma (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen preliminar.
En lo que concierne al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» Respecto de esta norma, la Corte Constitucional20 ha precisado: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 199321, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. […] […] 20 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 21 «El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”» (negrilla fuera del texto).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 14 Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El anterior criterio fue acogido por la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013)22, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 22 C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 15 2.
Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Conclusiones a las que se arribó, previas las siguientes consideraciones: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas23. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar 23 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 16 su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular.
Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con lo expuesto, en razonamiento de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella.
Por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 17 República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por su parte, se tiene que la autoridad accionada, en el fallo objeto de censura, concluyó: Descendiendo al asunto sub examine [se tiene que la tutelante] pretende la reliquidación de su pensión de vejez teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, tales como; asignación básica, prima de antigüedad, remuneración por servicios prestados, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por recreación, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación salarial que a su raciocinio también conforma base para efectos de la liquidación pensional, o conforme a lo cotizado durante toda su vida laboral.
Para el caso concreto, y del análisis integral del acervo probatorio allegado al plenario, [se observa] que la [accionante] nació el 22 de febrero de 1951 y realizó cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensiones entre el 10 de agosto de 1973 al 31 de diciembre 2016. Siendo ello así, [se puede] afirmar que para el 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante contaba con 43 años de edad y un poco más de 20 años de servicios, de manera que sin duda, era beneficiaria del régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993, lo que significa que para el reconocimiento de su pensión, le resultan aplicables las reglas previstas en la Ley 33 1985, en lo relativo al monto de la prestación (75%), tiempo de servicio (20 años) y edad (55 años), no obstante, para el cómputo de la base salarial se debe aplicar lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la [actora], nació el 22 de febrero de 1951, y laboró y acreditó aportes al sistema pensional en el periodo comprendido entre el 10 de agosto de 1973 al 31 de diciembre 2016, [se] concluye sin dubitación alguna que […] acreditó el cumplimiento de requisitos de tiempo de servicio y edad para el reconocimiento pensional el 22 de febrero de 2006, por lo que la liquidación de su prestación estaba sujeta al promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de vida laboral actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor (comprendido entre 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 18 2016), esto, teniendo en cuenta la fecha de retiro definitivo del servicio activo – 31 de diciembre de 2016, criterio que efectivamente fue el que consideró la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en Resolución No. RDP 036895 del 26 de septiembre de 2017, en virtud de la cual reliquidó la pensión mensual vitalicia de vejez previamente reconocida, y efectiva a partir del día siguiente al retiro definitivo del servicio […].
De esta manera se puede concluir que la reliquidación de la pensión realizada por la entidad demandada se ajustó a los lineamientos establecidos para la aplicación del régimen de transición, establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sobre el IBL señalado en el inciso 3º del mismo, esto es, con el promedio de 10 años, tal y como lo indicó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, contrario a lo señalado por el extremo recurrente.
Ahora, y en lo que respecta a la reliquidación pensional con el fin que se incluya en la prestación además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad; lo factores tales como, el subsidio de alimentación, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de servicios, el pago de bonificación, esta Sala considera: […] al no encontrarse taxativamente señalados en el Decreto 1158 de 1994 como factores […], el subsidio de alimentación, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la prima de servicios, pago de bonificación, no pueden ser incluidos en la pensión de vejez de la [actora], motivo por el cual las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad […].
Con todo, concluye la Sala que la pensión de vejez que viene devengando la demandante fue liquidada conforme al régimen pensional que le resulta aplicable con el promedio de los factores devengados y que se encuentran taxativamente reconocidos en el Decreto 1158 de 1994, con arreglo además a la interpretación que para el efecto adoptó tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, de modo que no fue desvirtuada la presunción de legalidad de los actos atacados […].
De lo anterior se colige que en este asunto no se configura el defecto sustantivo invocado, comoquiera que las autoridades accionadas al momento de adoptar la decisión cuestionada acogieron, para dilucidar si procedía o no el reajuste solicitado, el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993 y los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, por ser las normas que regían la situación pensional de la demandante, pues, para el 1° de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con 43 años de edad y un poco más de 20 años de servicios, por lo que era beneficiaria del régimen de transición allí establecido, lo que significa que para el reconocimiento de su pensión, le resultan aplicables las reglas previstas en la Ley 33 1985, en lo relativo al monto de la prestación (75%), tiempo de servicio (20 años) y edad (55 Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 19 años), no obstante, para el cómputo de la base salarial se debe aplicar lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la aludida Ley 100 de 1993 en concordancia con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que se haya cotizado, entre los cuales, como bien se indicó en primera instancia, no se encuentran las primas de: antigüedad, servicios, navidad y vacaciones reclamadas.
Por otra parte, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. En ese orden de ideas, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo planteado por la actora, porque la decisión de confirmar la providencia que negó el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios, no contraviene la normativa aplicable sobre el particular, dado que fue dictada con observancia de aquella. 2.5.2 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia24, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un 24 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 20 defecto sustantivo25 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe26. En el caso sub examine la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente, toda vez que acogió el criterio fijado en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado27, el cual no existía cuando presentó la demanda ordinaria.
Al respecto cabe mencionar que las autoridades demandadas, en la providencia objeto de censura, en efecto aplicaron la aludida la providencia de 28 de agosto de 2018 emitida por esta Corporación, comoquiera que, como se indicó en párrafos precedentes, en esta (i) se estableció que las pensiones reconocidas a quienes son beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 deben calcularse sobre el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 o 36 (inciso 3º) de dicha norma, premisa que se consideró también era aplicable al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-42- 054-2021-00329-01; y (ii) se dispuso que «[…] las reglas jurisprudenciales que se fijaron en es[e] pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» (énfasis propio), por lo que, al encontrarse vigente al momento de proferir el fallo reprochado, impedía a las autoridades accionadas acceder a las pretensiones del referido asunto ordinario, razón por la que no incurrieron en el desconocimiento del precedente alegado.
III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 30 de 25 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 26 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 27 C. P. César Palomino Cortés, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2023-06454-01 Actora: María Antonia Leal Polanía 21 noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
CONFIRMAR la sentencia de 30 de noviembre de 2023, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, en el sentido de negar el amparo solicitado por la señora María Antonia Leal Polanía, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Sección Quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR