CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-07522-01 Actores: Fiduciaria Colmena S.A., Sandra ………………..Esperanza Romero Quiga, Carlos ………………..Hermógenes Romero Valero, Andrea ………………..Jaqueline Romero Valero y Flor Victoria ………………..Romero Valero Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 2 de diciembre de 2021, proferido por el Consejo de Estado - Sección Quinta, por medio del cual se negó el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Fiduciaria Colmena S.A. y de los señores Sandra Esperanza Romero Quiga, Carlos Hermógenes Romero Valero, Andrea Jaqueline Romero Valero y Flor Victoria Romero Valero.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La sociedad Fiduciaria Colmena S.A. y los señores Sandra Esperanza Romero Quiga, Carlos Hermógenes Romero Valero, Andrea Jaqueline Romero Valero y Flor Victoria Romero Valero, estos en su condición de sucesores procesales del señor Arquímedes Romero Moreno, a través de apoderados judiciales, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudieron ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron lesionados por el Consejo de Estado – Sección Primera, con ocasión de los presuntos defectos sustantivo y fáctico en que incurrió al dictar el auto de 13 de mayo de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que fundamentó la interposición de este amparo.
En amparo de los derechos invocados, solicitaron: “Con fundamento en los hechos relacionados comedidamente solicitamos a los honorables Magistrados, como jueces constitucionales, lo siguiente. 1. Acceder al amparo de tutela deprecado, respecto de los derechos fundamentales al debido proceso, procedimiento (sic) y de defensa, vulnerados por la entidad accionada, conforme a los hechos narrados. 2.
Como consecuencia de lo anterior, dejar sin valor y efecto alguno la providencia de fecha (sic) 13 de mayo de 2021 proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, que dispuso revocar el auto suplicado de fecha (sic) 4 de septiembre de 2017 y rechazo (sic) los recursos de apelación interpuestos por el señor Arquímedes Octavio Romero Moreno – coadyuvante de la parte demandante y la sociedad Colmena S.A., proferido por el Consejero de Estado, doctor Carlos Enrique Moreno Rubio (E) por medio de la cual la subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
En razón a lo anterior, ordenar al Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, cuyos miembros de la Sala son los consejeros de Estado, doctores Nubia Margoth Peña Garzón, Oswaldo Giraldo López y Roberto Augusto Serrato Valdés, que en un término máximo de 48 horas, procedan a proferir una nueva decisión manteniendo el auto censurado, de acuerdo con un análisis objetivo de las circunstancias fácticas y jurídicas, relacionadas con la actuación desplegada al interior del proceso, en aras de salvaguardar el debido proceso, la legalidad, la igualdad y el acceso efectivo a la administración de justicia”.
(Sic) 2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La Fiduciaria Colmena S.A. – Fideicomiso Ciudadela Nueva Tibaná Usme, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda, contra Metrovivienda E.I.C.E., en la que solicitó la nulidad de la Resolución número 040 de 11 de mayo de 2009, con la cual se decretó la expropiación vía administrativa de dos franjas de terreno, que se segregarían de la hacienda Santa Elena, ubicada en la vereda El Uval de la localidad de Usme y de la Resolución número 063 de 29 de junio de 2009, en la que se resolvió el recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, pidió se condenara a resarcir el lucro cesante causado con tales circunstancias.
El conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección C (en descongestión), que con auto de 26 de agosto de 2010, dispuso la vinculación del señor Arquímedes Octavio Romero Moreno, como coadyuvante. Con posterioridad, mediante fallo de 11 de agosto de 2015, denegó las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión, el señor Romero Moreno interpuso recurso de apelación, por lo que, el expediente fue enviado a esta Corporación, a fin de surtir el trámite de segunda instancia. Encontrándose el expediente a órdenes del Despacho sustanciador, la sociedad actora allegó memorial, en el cual manifestó interponer recurso de apelación adhesivo, contra la decisión de primera instancia. El Consejo de Estado – Sección Primera (C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio (E)), admitió los recursos de apelación, con auto de 4 de septiembre de 2017, decisión recurrida por la parte demandada a través del recurso de súplica.
En consecuencia el Consejo de Estado – Sección Primera (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), a través de proveído de 13 de mayo de 2021, revocó la decisión recurrida, en su lugar rechazó los recursos de apelación, al advertir que, al señor Arquímedes Octavio Romero Moreno, en su condición de coadyuvante, no le estaba permitido interponer el recurso de apelación, puesto que ello iría en contra de los intereses de la demandante; entidad que por demás, no recurrió la sentencia de primera instancia dentro del término legal otorgado.
Los accionantes sostuvieron que la entidad tutelada incurrió en defectos sustantivo y fáctico. En ese orden, expusieron que la providencia censurada realizó una interpretación contraria al orden constitucional de los artículos 52 del Código de Procedimiento Civil, 146 del Decreto 01 de 1984 y 71 del Código General del Proceso. Refirieron que las normas en comento establecen que al coadyuvante le está permitido desplegar las mismas acciones de la parte a la cual secunda, siempre que ellas no resulten contrarias a los intereses de esta.
Bajo ese contexto, argumentaron que la interpretación normativa realizada por la Sección Primera de esta Corporación, se traduce en la denegación de la segunda instancia a las partes procesales, pues de ella, se desprende que el recurso de apelación que pudiera interponer el coadyuvante, está sometida a la autorización de la parte a la cual auxilia.
Contrario a ello, expusieron que, la apelación debe ser interpuesta por aquel que se encuentre inconforme con la decisión del A quo¸ dentro del término común otorgado por la Ley. Concluyó que la autoridad accionada, no efectuó una valoración probatoria idónea, respecto de los documentos aportados, en los que se evidencia el interés que le asiste en participar en el proceso y, de contera, se avizora que este no riñe con los de la parte demandante. 3.
Trámite El Consejo de Estado - Sección Quinta, mediante auto de 10 de noviembre de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimara pertinentes. Asimismo, vinculó a Metrovivienda E.I.C.E y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4.
Intervenciones El Consejo de Estado – Sección Primera se opuso al amparo solicitado. Señaló que la providencia acusada se profirió con arreglo a la normativa y jurisprudencia vigentes; así, señaló que la posición de esta Corporación, es que no le es dable al coadyuvante en determinado asunto interponer en forma autónoma el recurso de apelación contra las decisiones de primera instancia, puesto que ello se traduciría en la disposición del derecho de litigio que únicamente les compete a las partes.
En tal virtud, explicó que dada la situación jurídica del asunto, aun cuando existiera algún interés en el proceso, no le era dable al señor Romero Moreno interponer el recurso de apelación, pues su condición de coadyuvante se lo impedía. Concluyó que los accionantes pretenden una revisión de instancia de la decisión atacada, con fundamento en el análisis fáctico y jurídico en ella contenido.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera realizó un recuento fáctico de las actuaciones surtidas en primera y segunda instancia dentro del proceso ordinario. Metrovivienda E.I.C.E. guardó silencio. 5. La providencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Quinta, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021 negó el amparo solicitado por los accionantes.
Señaló que no existían elementos que acreditaran la existencia de los yerros alegados. Advirtió que la posición jurídica prohijada por la Sección Primera de esta Corporación en la providencia censurada, ha sido reiterada de forma continua y pacífica por esta Corporación, de forma tal que, resulta evidente que el coadyuvante no puede disponer del derecho en litigio e interponer en forma autónoma un recurso de apelación, cuando el silencio de la parte advierte su conformidad con la decisión del A quo.
En ese orden, aseveró que el análisis realizado por el Consejo de Estado – Sección Primera no fue caprichoso o arbitrario, debido a que, partió de la base de la condición de coadyuvante del señor Romero Moreno, lo cual no fue objeto de objeción dentro del trámite ordinario. Concluyó que, la parte actora no agotó la carga argumentativa necesaria para sustentar el estudio del defecto fáctico, puesto que, no señaló la prueba o pruebas dejadas de valorar, o bien, objeto de un estudio defectuoso y su incidencia en la decisión atacada. 6.
La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión, reiterando los argumentos del escrito de tutela. Insistió en que el Consejo de Estado – Sección Primera omitió valorar el interés que le asistía al señor Arquímedes Octavo Romero Moreno, para interponer el recurso de apelación y si este entraba en tensión con los bienes jurídicos de la demandante.
En ese orden, expuso que la autoridad accionada obvió que la Fiduciaria Colmena S.A. allegó escrito de apelación adhesiva, en curso de la segunda instancia. Reiteró que esa situación, impidió realizar una adecuada aplicación de las disposiciones normativas referentes a la legitimación del coadyuvante, para interponer el recurso de apelación. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 1.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que negó el amparo los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora. 2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes[3]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3. El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “[…] (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática […]”.[4] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación que del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[5].
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[6] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[7] (irrazonable o desproporcionada) […]”. 4.
El Desconocimiento del Precedente Para la Corte Constitucional el Desconocimiento del Precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: “[…] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”[8]. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 5. Caso concreto Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: el auto cuestionado se encuentran en firme, por lo cual la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Inmediatez: se observa que el Consejo de Estado – Sección Primera, dictó el auto acusado 13 de mayo de 2021 y se notificó personalmente con mensaje de datos enviado el 3 de junio del mismo año; por su parte la acción de tutela se presentó el 4 de noviembre de 2021, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, la parte actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados; y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad Sea lo primero advertir que la Sala se pronunciará en forma conjunta sobre los yerros alegados, puesto que estos se encuentran estrechamente relacionados. La parte actora, señaló que el Consejo de Estado – Sección Primera, incurrió en defectos sustantivo y fáctico, como consecuencia de haber rechazado las apelaciones por ellos formulados, contra la sentencia de 11 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, que denegó las pretensiones de la demanda.
En ese entendido, argumentaron que la autoridad judicial efectuó una interpretación indebida de los artículos 52 del Código de Procedimiento Civil, 146 del Código Contencioso Administrativo y 71 del Código General del Proceso, según los cuales, el coadyuvante puede desplegar todas aquellas actuaciones permitidas a la parte que secunda, siempre que estas no resulten contrarias a sus intereses.
Así, replicó que la providencia enjuiciada incurrió, además, en defecto fáctico, puesto que no realizó pronunciamiento alguno, sobre el interés que le asistía en comparecer al asunto y si este entraba en contradicción con los bienes jurídicos de la demandante, de forma tal que se impidiera cuestionar la decisión del A quo, con el recurso de apelación. Puntualizó que, sus intereses no reñían con los de la Fiduciaria Colmena S.A. puesto que esta entidad, en trámite de la segunda instancia, allegó apelación adhesiva, con miras a ser desatada por el juez de segunda instancia. Pues bien, la Sala observa que: (i) el señor Arquímedes Octavio Romero Moreno, fue vinculado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a que hace referencia esta tutela, en condición de coadyuvante de las pretensiones de la Fiduciaria Colmena S.A., quien se constituyó en parte demandante;
(ii) en esa condición compareció en el trámite del asunto y frente a ella no realizó manifestación alguna; (iii) proferida la sentencia de primera instancia, esta únicamente fue cuestionada por el coadyuvante y (iv) el titular del derecho litigioso, esto es la Fiduciaria Colmena S.A., pretendió interponer la alzada en forma extemporánea, a través de un escrito en el que procuró recurrir la sentencia de primera instancia a través de apelación adhesiva.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el problema a dilucidar se centra en la capacidad del coadyuvante para apelar autónomamente la sentencia de primera instancia; en tal virtud, se advierte que la posición reiterada de esta Corporación, se traduce en que la vinculación de este interviniente con el proceso, no le permite disponer del derecho en litigio, pues esto es una prerrogativa de la parte.
Bajo ese argumento, no resulta factible que el coadyuvante pretenda interponer el recurso de alzada cuando la parte que coadyuva haya omitido hacerlo, pues ello denota una aceptación de la decisión de primera instancia por parte de esta, que por tanto, hace improcedente el juicio de segunda instancia que pretenda el tercero interviniente.
Se observa que el Consejo de Estado – Sección Primera, se pronunció sobre los temas antes apuntados y efectuó un recuento de la posición jurídica de la Corporación, con el fin de desatar el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos: “(…) “29. En ese sentido, es oportuno traer a colación el alcance dado por esta corporación judicial en relación con las intervención de los coadyuvantes en los procesos tramitados bajo la vigencia del CCA, decisiones que hoy se prohíjan, y en las cuales se consideró lo siguiente: […] La Sala reitera que la figura de la intervención de terceros dentro de los procesos jurisdiccionales administrativos permite a éstos prestar su colaboración o auxilio a alguna de las partes, bien para apoyar la pretensión, caso en el cual se les reconocerá como parte coadyuvante, o bien, para reforzar la oposición a la misma, caso en el cual se le tendrá como parte impugnadora.
El papel que cumple el coadyuvante, como su nombre lo indica, se circunscribe a contribuir con argumentos para enriquecer los planteamientos de la demanda, no para adicionar nuevas pretensiones o cargos involucrando otras normas acusadas. En dicho sentido, es necesario que exista concordancia entre las pretensiones de la demanda y los hechos y fundamentos que la sustentan y la intervención del tercero que la apoya.
Así que el coadyuvante no puede pretender modificar o ampliar la demanda con la formulación de cargos de ilegalidad distintos a los del libelo inicial, pues tal actitud implica la disposición del derecho en litigio que es exclusivo del demandante, quien con los planteamientos expuestos en la demanda delimita la discusión jurídica. En el mismo sentido, el impugnante debe circunscribir su actuación a contribuir con argumentos para enriquecer los planteamientos de la oposición a la demanda.
No puede sustituir al demandando, y menos si es una entidad pública pues, por disposición del artículo 149 del C.C.A. estas entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas pueden actuar en los procesos contencioso administrativos por medio de sus representantes, debidamente acreditados. De manera que, si la entidad pública demandada omite el deber de defender los intereses de la institución porque omite contestar la demanda, por sustracción de materia no habrá motivos para impugnar […] (Destacado y subraya de la Sala). 30.
En consonancia con lo expuesto, esta Sección ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con la posibilidad de que el coadyuvante presente el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia a pesar de que la parte a la que auxilia no lo haga; pronunciamiento que es del siguiente tenor: […] Cabe resaltar que esta Corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que éste exprese en su libelo.
Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (Expediente N° 2008-00101, Consejero Ponente, Doctor Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser éste un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.
Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (Expediente N° 2007- 00010, Consejero Ponente, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva. De la misma manera, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 13 de agosto de 2008 (Expediente AP-2004-00888.
Consejera ponente, Doctora Ruth Stella Correa Palacio), expuso que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda, no pudiendo reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.
Las anteriores precisiones, que la Sala Prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que, si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede APELAR SI LA PARTE PRINCIPAL A LA CUAL ADHIERE O DE LA CUAL DEPENDE, no lo hace.
Desde esta perspectiva, bien puede afirmarse que el recurrente carece de legitimación para apelar, pues el interés para hacerlo recae únicamente en la parte demandante, de ahí que la Sala deba declarar la nulidad de todo lo actuado en la segunda instancia, incluyendo el auto del a quo que concedió la alzada y, en su lugar, disponer el rechazo del recurso interpuesto y la ejecutoria de la sentencia de primer grado […]. 31.
En un reciente pronunciamiento, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante proveído de 5 de febrero de 2020, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con similares supuestos fácticos y jurídicos al del caso que nos ocupa, dispuso dejar sin efectos el auto que había admitido el recurso de apelación instaurado únicamente por el coadyuvante contra sentencia de primera instancia, con base en lo siguiente: [ ] Estima este despacho, entonces, que resulta necesario dejar sin efectos el auto de 25 de mayo de 2016 –fol. 4 a 6, cuaderno Consejo de Estado–, mediante el cual se admitió el recurso de apelación interpuesto, únicamente, por el coadyuvante de la parte demandada, Carlos Alberto Palma Fortich y, en su lugar, rechazar el recurso de apelación presentado por aquel, toda vez que resulta ser una (sic) acto procesal incompatible con las actuaciones desplegadas por la parte a la que auxilia, la cual se mostró acorde con lo decidido en primera instancia al manifestar el desistimiento del recurso de apelación. […] 32.
De lo expuesto, para esta Sala es claro que el coadyuvante, bien sea en un proceso de nulidad (en donde podría no tener interés en las resultas del proceso) o en uno de nulidad y restablecimiento (en el que se requiere un interés legítimo para apoyar los argumentos de un extremo de la litis), no puede actuar autónomamente respecto de la parte que coadyuva, pues su finalidad no es sustituir a dicha parte, sino aportar argumentos o elementos de juicio que le sirvan de sustento a las actuaciones previamente iniciadas por esta, dado que es la condición de «parte » la que habilita a determinado sujeto procesal a disponer del derecho que se encuentra en disputa.
(…)”. Por consiguiente, la Sala comparte la tesis de A quo, en el sentido que el estado jurisprudencial sobre la capacidad el coadyuvante para interponer el recurso de apelación, se encuentra limitada, en cuanto a ello no implique ir en contravía de los intereses de la parte que auxilia, o bien, no se trate de un evento en el que se disponga del derecho litigioso.
Así, es de recordar a la actora que no es dable que permita dar un sentido diferente a las normas referentes a las actuaciones permitidas a los coadyuvantes, máxime cuando sugiere una interpretación que de suyo desconoce el criterio jurídico de esta Corporación en casos análogos. En contra evidencia con lo dicho por la tutelante, no se encuentra un desconocimiento de la norma, puesto que el estudio efectuado no puede ser calificado como caprichoso o arbitrario, dado que la decisión se tomó como producto del análisis de la situación fáctica evidenciada, según la cual la cuestión planteada por los actores, no tenía vocación de prosperidad, en la medida que el tercero interviniente carecía de la competencia para interponer el recurso de apelación de forma autónoma.
Ahora bien, insisten los impugnantes en que el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en defecto fáctico, toda vez que no tuvo en cuenta que los documentos allegados al plenario, demostraban que el interés del señor Arquímedes Octavio Romero Moreno, no reñía con el de la entidad demandante; pues en tal caso, incluso esta allegó escrito de apelación adhesiva en segunda instancia. En ese orden, es evidente la impertinencia del argumento planteado por los impugnantes, puesto que, la revisión del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, da cuenta que la Fiduciaria Colmena S.A., no cuestionó oportunamente la sentencia de primera instancia y, cuando pretendió hacerlo, no resultaba la etapa idónea, dentro del normal devenir del proceso.
Bajo ese contexto, es de destacar que la apelación adhesiva, acorde con lo dispuesto en el artículo 322 del Código General del Proceso, tiene por supuesto que debe existir en forma previa otro recurso de alzada interpuesto en debida forma, esto es, entre otras, por quien estuviere facultado legalmente para hacerlo, situación esta que no resulta evidente en el sub judice, como se explicó en precedencia. En relación con los requisitos para que sea procedente la apelación adhesiva, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “(…) La apelación adhesiva (i) constituye un mecanismo excepcional para que la parte que no apeló oportunamente el fallo se sume al recurso interpuesto por su contraparte en lo que la providencia le fuere desfavorable;
(ii) supone la presentación de un escrito de adhesión ante el juez que profirió el fallo o ante su superior; (iii) tiene una exigencia de oportunidad, pues el escrito en comento deberá radicarse antes de que quede ejecutoriado el auto que admite la apelación del fallo impugnado; y que además, por virtud de la remisión al numeral 3 del artículo 322 del CGP, (iv) implica un deber de motivación breve y precisa de las razones de inconformidad con la decisión impugnada, so pena de que sea declarado desierto por el ad quem.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que según lo previsto por el inciso 2 del artículo 328 CGP la adhesión de una parte al recurso interpuesto por su contraparte ti ene como efecto ampliar la competencia del fallador de segunda instancia, que en vi rtud de tal adhesión queda habilitado para decidir el asunto sin limitaciones. En caso contrario aplican las restricciones a su competencia fijadas por el mismo artículo 328, que le impone pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante (art. 328 inc. 1 CGP) y le impide hacer más desfavorable la situación del apelante único (art. 328 inc. 4 CGP)(…)(Cursivas y subrayas ajenas al texto original)”[9].
Ahora bien, la Sala aclara que no es dable a los actores que señalen como responsable del daño alegado a la administración de justicia, cuando es evidente que la consecuencia de no comparecer al proceso en debida forma, obedeció de forma exclusiva a la conducta desprevenida observada por sus apoderados judiciales, quienes no cuestionaron la sentencia de primera instancia en debida forma, siendo esto determinante al momento de resolver el recurso de súplica.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
Por lo demás, es de advertir a la parte actora que la acción de tutela no constituye una instancia adicional, en aras de controlar las decisiones tomadas por la autoridad accionada; puesto que el amparo se concentra en verificar la existencia o no una acción u omisión que afecte en forma directa los bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
En suma, la Sala no encuentra argumentos para encontrar probados los errores señalados en el escrito de tutela, puesto que no evidencia error sustantivo, ni fáctico, que pudieren ser lesivos de los derechos fundamentales invocados, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que suscito este asunto. II. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 2 de diciembre de 2021 proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que denegó la protección solicitada, pues de la lectura del escrito de tutela no es evidente el menoscabo alegado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, dentro de la tutela de la referencia, atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de la providencia. SEGUNDO.- Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [3] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [4] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [5] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [6] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [7] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [8] Sentencia de 11 de julio de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 7 de mayo de 2015. M.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala. Radicado 2014-00216-01(AC).