CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Referencia: Acción de tutela Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA, PERO POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA. SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

EL ACTOR PRETENDE CUESTIONAR UNAS DECISIONES JUDICIALES COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA DEFENSA Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 16 de marzo de 2023, mediante la cual la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente el amparo solicitado. 1 En adelante la Sección Cuarta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El MUNICIPIO DE FACATATIVÁ2, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FACATATIVÁ3 y la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 al proferir las sentencias de 4 de febrero de 2019 y 18 de agosto de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 25269-33-33-001-2015-00619-01.

I.2.- Hechos Manifestó que expidió el Decreto núm. 069 de 20 de junio de 2002, “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Facatativá - Cundinamarca”. 2 En adelante el MUNICIPIO. 3 En adelante el JUZGADO. 4 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que luego el Concejo Municipal de Facatativá - Cundinamarca, modificó el citado Decreto a través del Acuerdo núm. 015 de 31 de julio de 2014, “Por el cual se ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Facatativá”, en el sentido de incorporar al perímetro del mencionado Municipio el predio llamado “La guapucha”, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 156-118685, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 1537 de 20 de junio de 20125.

Adujo que los artículos 8° y 9° del citado Acuerdo, establecieron la identificación del área objeto de incorporación al perímetro urbano del predio “La guapucha” y, asimismo, la disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios, con su respectiva certificación expedida por la Empresa de Aguas de Facatativá, a través del Acuerdo núm. 019 de 9 de mayo de 20146.

Sostuvo que, posteriormente, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-7 promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en su contra y del Concejo 5 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”. 6 “Por medio del cual se aprueba la viabilidad y disponibilidad de servicio de acueducto, alcantarillado y aseo para el predio la Guapucha identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 156-118685 y cédula catastral No. 00-02-0006-0375-000 del Municipio de Facatativá”. 7 En adelante la CAR. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipal de Facatativá, con el fin de que se declarara la nulidad de los artículos 8° y 9° del Acuerdo núm. 015 de 2014, toda vez que, a su juicio, durante el trámite de su expedición no se sometió a la Concertación Ambiental ante la entidad, la cual se debe surtir por tratarse de una ampliación del perímetro urbano en una zona no habilitada para ello.

Señaló que a la demanda le fue asignado el número único de radicado 25269-33-33-001-2015-00619-01 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 4 de febrero de 2019, declaró infundada la objeción por error grave formulada contra el dictamen pericial rendido en el proceso; declaró la nulidad de los artículos 8° y 9° del Acuerdo núm. 015 de 2014, expedido por el Concejo Municipal de Facatativá y denegó la pretensión de nulidad del Acuerdo núm. 019 de 2014, expedido por la Empresa de Aguas de Facatativá. Puso de presente que junto con la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., interpusieron recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 18 de agosto de 2022, confirmó la decisión del a quo. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que las providencias emitidas por las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una violación directa a la Constitución, un defecto material o sustantivo y el desconocimiento del principio de congruencia, al no tener en cuenta los artículos 29 y 85 de la Constitución Política, en relación con el debido proceso y a la aplicación inmediata de ese derecho y, de igual forma al efectuar una interpretación inapropiada del artículo 21 de la Ley 1469 de 30 de junio de 20118.

Indicó que las razones que sostuvieron las autoridades judiciales accionadas para declarar la nulidad parcial del Acuerdo núm. 015 de 2014, no fueron formuladas en la demanda por la CAR, parte actora en el proceso ordinario, ni establecidas en la fijación del litigio llevado a cabo en la audiencia inicial de 20 de septiembre de 2016. Manifestó que, en efecto, la CAR formuló las pretensiones en el sentido de que se debía declarar la nulidad parcial del Acuerdo núm. 015 de 2014, comoquiera que no se agotó la etapa de la Concertación Ambiental, establecida en el artículo 24 de la Ley 388 de 18 de julio 8 “Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 19979 y, además, la imposibilidad de incorporar el predio denominado “La guapucha” al perímetro urbano al no cumplir con las condiciones previstas en el literal “c” del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, pues es una zona protegida, ubicado en una zona rural y tiene una concertación ambiental vigente desarrollada en el Decreto núm. 069 de 2002, que dio origen al Plan de Ordenamiento Territorial -POT-10 inicial.

Adujo que pese a lo anterior, las sentencias objeto de reproche no tuvieron en cuenta la fijación del litigio llevado a cabo en la audiencia inicial de 20 de septiembre de 2016, pues no se hizo mención al Decreto núm. 3600 de 20 de septiembre de 200711 ni al literal “a” del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, razón por la cual, a su juicio, los jueces no podían sustentar su decisión en esta normativa.

Mencionó que si bien es cierto el predio “La guapucha” colinda con el denominado “La Bomba” y que este tiene un reservorio de agua llamado “Embalse la Guapucha”, por lo cual se reconoció como zona de protección y uso restringido, no debía afectar la incorporación de aquel al perímetro urbano, toda vez que esta situación solo se 9 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 10 En adelante el POT. 11 “Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionó en la demanda como argumento en el concepto de violación, razón por la cual, a su juicio, las providencias censuradas no podían pronunciarse frente a otros predios diferentes a los que no fueron objeto en la demanda.

Insistió en que existen grandes diferencias entre los cargos formulados por la CAR en su demanda y los argumentos desarrollados en los fallos censurados, por lo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron el principio de congruencia al decretar la nulidad parcial del Acuerdo núm. 015 de 2014. Señaló respecto del defecto material o sustantivo que se aplicó indebidamente el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, al considerar que la excepción prevista en su inciso 2 solo aplicaba para Macroproyectos de interés social nacional y, por lo tanto, no era aplicable al caso concreto, obviando que el perímetro urbano puede ampliarse sobre los suelos rurales clasificados como clase I, II o III por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- cuando se requiera en razón a las necesidades de la expansión urbana.

Puso de presente que contrario a lo señalado por los accionados, la referida norma no solo aplica para aquellos perímetros determinados 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los Macroproyectos de interés social nacional, sino de igual forma a los perímetros del suelo urbano y su expansión a los que se refieren los artículos 31 y 32 de la Ley 388 de 1997, razón por la cual la excepción del artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, era plenamente aplicable al no existir en el Municipio ningún otro tipo de suelo que pudiese satisfacer las necesidades de expansión urbana.

Aseveró que el perímetro del suelo urbano de igual manera puede ser ampliado sobre predios rurales, por lo cual, a su juicio, la ampliación para Macroproyectos de interés social nacional no es el único evento, tal y como lo señalaron las autoridades judiciales accionadas. I.4.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados como violados, en los siguientes términos: “[…] 4.

PRETENSIONES 1. Tutelar los Derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, Derecho de DEFENSA (art. 29 CP), DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (artículo 228 y 229 CP), o cualesquier otro derecho de la misma naturaleza que dentro del estudio del presente caso constitucional se encuentre vulnerado a mi representada, por parte del Juzgado Primero 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, con la expedición de las providencias judiciales del 04 de febrero de 2019 y del 18 de agosto de 2022, primera y segunda instancia, dentro del proceso de nulidad simple identificado con radicado 25269333300120150061900/02. 2.

Revocar las providencias del 04 de febrero de 2019 y del 18 de agosto de 2022 proferidas dentro del proceso de nulidad simple identificado con radicado 252693333001 20150061900/02, por el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A. 3. Como consecuencia de lo anterior, ordenar al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá a emitir nuevo pronunciamiento respecto de la demanda de nulidad simple incoada, limitándose estrictamente a los cargos de nulidad propuestos por el actor. […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de la inmediatez, puesto que el actor solo se limitó a indicar que dicho requisito se encontraba satisfecho al haberse presentado la solicitud de amparo transcurrido tan solo 5 meses, sin explicar las razones por las cuales se le impidió ejercer inmediatamente la defensa de sus intereses.

Adujo que conforme a la inactividad del actor durante ese tiempo se evidencia que no existe una vulneración grave o urgente, pues, a su juicio, debió actuar al momento de ser notificado de la sentencia de 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia proferida dentro del medio de control que dio origen a la presente acción de tutela.

Indicó que no se acreditó la relevancia constitucional para que sea procedente la solicitud de amparo de la referencia, comoquiera que el actor simplemente reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado en el proceso ordinario, con el fin de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para controvertir nuevamente las decisiones proferidas en dicho asunto.

Aclaró que no le asiste razón al actor en afirmar que se desconoció el principio de congruencia en las sentencias objeto de reproche, dado que se debía realizar un análisis en conjunto de la normatividad para determinar si el Acuerdo núm. 015 de 2014, se expidió conforme a la misma y a la Constitución, para lo cual se analizó lo expuesto en el Decreto núm. 3600 de 2007 y las leyes 1537 de 2012, artículo 47, literales “a” y “c”, y 1469 de 2011.

Dijo que conforme con lo anterior, el predio denominado “La guapucha” no cumplió específicamente con las condiciones del literal “c” del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, al no tener una conexión o disponibilidad inmediata del servicio público domiciliario 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acueducto y al existir una Concertación Ambiental previa que cobijaba el reservorio de agua “Embalse la Guapucha” en el POT inicial, por lo que su modificación estaba sujeta a una nueva Concertación Ambiental.

Afirmó que si bien la referida normativa permite que los bienes denominados como suelos de uso agropecuario intensivo se puedan utilizar para la expansión del perímetro urbano, el MUNICIPIO debía acreditar la falta de predios ubicados en el área urbana para su destinación a fines de desarrollo, previa aprobación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, lo cual no hizo.

Concluyó que debido a lo anterior no se evidencia que existió una interpretación indebida de las normas en las sentencias censuradas, toda vez que, a su juicio, el Acuerdo núm. 015 de 2014 se expidió sin realizar la Concertación Ambiental ante la CAR y, asimismo, que no se aplicó de manera errónea las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011.

I.5.2.- La CAR sostuvo que en el presente caso no se configura ninguno de los presupuestos para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial, pues no se evidencia que los accionados 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrieran en una vía de hecho, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Advirtió que lo que pretende el actor con la presente solicitud de amparo es la de revivir una discusión plenamente superada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y además que el hecho de que las decisiones proferidas tanto por el JUZGADO como por el TRIBUNAL no fueran favorables a sus pretensiones, no implica que incurrieran en una vía de hecho.

I.5.3.- La FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. indicó que apoya las pretensiones del actor en la presenta acción de tutela, toda vez que, en su sentir, las autoridades judiciales accionadas desconocieron el principio de congruencia como elemento constitutivo del debido proceso, toda vez que declararon la nulidad de los artículos 8° y 9° del Acuerdo núm. 015 de 2014, con fundamento en cargos diferentes a los formulados con la demanda presentada por la CAR.

Manifestó que pese a que la CAR no mencionó ni incluyó como normas vulneradas el Decreto núm. 3600 de 2007, las autoridades judiciales accionadas declararon la nulidad parcial del Acuerdo núm. 015 de 2014, con fundamento en esas disposiciones. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que las sentencias objeto de reproche vulneraron los artículos 29 y 85 de la Constitución Política, comoquiera que no se podían analizar elementos nuevos en las sentencias censuradas diferentes a los cargos de nulidad formulados por la accionante.

Advirtió que las autoridades judiciales accionadas le dieron un alcance errado al artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, al indicar que la excepción que trae ese artículo solo aplicaba para Macroproyectos de Interés Social Nacional, pues, a su juicio, este se puede ampliar simplemente acreditando que no sea posible destinar suelos de diferente calidad o condición para el efecto.

Insistió en que los accionados declararon la nulidad de disposiciones que no se relacionaban con los supuestos vicios que fueron aludidos por la CAR, pues no tenían relación con la incorporación del predio “La guapucha”, en el Acuerdo núm. 015 de 2014. I.5.4.- El MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES -MINTIC-12 solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 12 En adelante el MINTIC. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que ninguna de las pruebas aportadas por el actor evidencia que le haya vulnerado derecho fundamental alguno y, asimismo, que no participa en los hechos de que dieron origen a la solicitud de amparo de la referencia, razón por la cual no tiene ningún interés jurídico en el presente asunto.

I.5.5.- El JUZGADO pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 16 de marzo de 2023, la SECCIÓN CUARTA declaró improcedente el amparo solicitado. Afirmó que de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199113, la acción de tutela de la referencia es improcedente, toda vez que las decisiones cuestionadas tienen efecto erga omnes, por lo que al no definirse una situación particular y concreta no se ven afectados derechos fundamentales de forma directa. 13 “Por la cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la acción de tutela no procede cuando se trate de actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos y, además, señaló que esa protección constitucional no se debe utilizar para restablecer la juridicidad que presuntamente haya quebrantado un acto general, sino solo para suspender los efectos violatorios o amenazados de los derechos fundamentales de una persona determinada.

Puso de presente que la acción constitucional no procede contra las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad, por cuanto en este tipo de procesos solo se discute asuntos de puro derecho y su finalidad es la de proteger el orden jurídico en abstracto. Finalmente, trajo a colación la sentencia SU-391 de 27 de julio de 201614 proferida por la Corte Constitucional, la cual, a su juicio, establece que por regla general la acción de tutela es improcedente para cuestionar sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la referida Corte en virtud del control abstracto de constitucionalidad.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 14 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El actor cuestionó la providencia de primera instancia, al señalar que la SECCIÓN CUARTA de manera errónea equiparo el medio de control de nulidad con el de inconstitucionalidad al no interpretar de forma correcta la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, asimismo, paso por alto que dicho medio de control procede contra cualquier acto administrativo de carácter general o, excepcionalmente, contra algunos particulares, diferente al de nulidad por inconstitucionalidad que procede contra actos especiales.

Trajo a colación las sentencias de SU-098 27 de septiembre de 201815 y SU-113 de 8 de noviembre de 201816 proferidas por la Corte Constitucional que señalan, respectivamente, que, por un lado, un asunto donde se discute la vulneración de derechos fundamentales al comprometerse la posible afectación al medio ambiente reviste relevancia constitucional y, por el otro, los fallos proferidos en control en abstracto como en concreto están amparados por la fuerza vinculante, debido a que determinan el contenido y alcance de la normativa superior.

Advirtió que al ser una entidad de derecho público además de tener obligaciones, de igual forma tiene derechos los cuales deben ser 15 M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparados frente a su amenaza y vulneración, al igual que las familias del Municipio que se beneficiarían con los proyectos de vivienda que se llevarían a cabo en los predios que se incorporarían al perímetro urbano. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co punto de derecho en discusión como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el MINTIC formuló petición de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva en la presente acción de tutela.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que el MINTIC no fue vinculado como parte dentro del proceso ordinario origen de la controversia, la Sala advierte que no le asiste interés directo en las resultas del proceso de la referencia y, en consecuencia, se aceptará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las sentencias de 4 de febrero de 2019 y 18 de agosto de 2022, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del proceso de nulidad identificado con el número único de radicación 25269-33-33-001-2015-00619-01.

A las citadas providencias el actor le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en la violación directa a la Constitución, en un defecto material o sustantivo y en el desconocimiento del principio de congruencia. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los disensos del actor radican en que las decisiones cuestionadas adolecen de la violación directa a la Constitución al desconocer el artículo 29 en relación con el principio de congruencia, toda vez que las razones para declarar la nulidad parcial del Acuerdo núm. 015 de 31 de julio de 2014, no fueron formuladas por la CAR, parte actora en el proceso ordinario, en su demanda ni establecidas en la fijación del litigio llevado a cabo en la audiencia inicial de 20 de septiembre de 2016 y, asimismo, en un defecto material o sustantivo, al efectuar una interpretación inapropiada del artículo 21 de la Ley 1469 de 30 de junio de 201117, el cual trae la excepción de que se puedan desarrollar actuaciones urbanísticas sobre los suelos rurales clasificados I, II y III, por el IGAC, siempre y cuando no existan suelos en otra condición que puedan ser habilitados para el desarrollo de tal actividad.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 16 de marzo de 2023, declaró improcedente el amparo solicitado, al considerar que la acción de tutela no procede contra las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad, por cuanto en este tipo de procesos solo se discute asuntos de puro derecho y su finalidad es la de proteger 17 “Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda”. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el orden jurídico en abstracto, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6° del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199118 y la sentencia SU-391 de 27 de julio de 201619 proferida por la Corte Constitucional.

Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y adujo que no le asiste razón al a quo, toda vez que de manera errónea equiparo el medio de control de nulidad con el de nulidad por inconstitucionalidad, al no interpretar de forma correcta la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, asimismo, trajo a colación las sentencias de SU-098 27 de septiembre de 201820 y SU-113 de 8 de noviembre de 201821 proferidas por la referida Corte.

Precisado lo anterior, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, establecer si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos deprecados e incurrió en los defectos endilgados por el actor. 18 “Por la cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 19 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 20 M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional22, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».23 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de 22 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 23 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación24, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [25]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [26]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [27].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [25] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [26] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [27] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [28].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [29].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido [28] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [29] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [30]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [31]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: [30] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [31] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Ahora bien, la Sala advierte que, en el asunto bajo examen, revisado el expediente se observa que, en el escrito de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, la parte actora argumentó lo siguiente: “[…] Basado en lo anterior y desconociendo los cargos formulados en la demanda y en la fijación del litigio que con arreglo a los mismos se hizo, el Juzgado en su sentencia señala como trasgredidos: i) el artículo 226 del POT (Decreto Municipal de 2002), el que su criterio incorpora como zona o área de preservación y protección al “Embalse La Guapucha”, ii) el Decreto 3600 de 2007, iii) el literal a) del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 y la regulación de macroproyectos de interés social contenida en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, hecho que claramente configura una falta de coherencia entre la demanda y el fallo, en el entendido de que las razones que llevaron a declarar la nulidad no encuentran soporte en los cargos formulados en la demanda ni en la fijación del litigio que se hizo, configurándose así el desconocimiento del “principio de congruencia” al que deben estar sometidas las sentencias dictadas en los juicios contencioso promovidos en ejercicio del medio de control de nulidad el que de no observarse, como lo ha entendido la jurisprudencia del Consejo de Estado, constituye una clara vulneración al derecho 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental al debido proceso y al principio de contradicción y defensa que le asiste a las partes el juicio. […] Otro de los argumentos con base en los cuales el Juzgado declara la nulidad de los artículos 8° y 9° del Acuerdo 015 de 2014 indica que “el predio objeto de incorporación al perímetro urbano pertenece a los denominados suelos de uso agropecuario intensivo” (Plano R-6) Clase I, II y III según la clasificación IGAC, en los que de acuerdo con el Decreto 3600 de 2007 y el artículo 35 de la Ley 388 de 1997 (cargo no formulado en la demanda) “tiene prohibido el desarrollo de actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen alteración al uso actuan”, razón por la cual concluye que no era posible acogerse a la excepción contemplada en el inciso 2° del artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, la que en criterio del despacho solo aplica en caso de macroproyectos de interés social del orden nacional.

Vemos el tenor literal de la norma en mención: (LEY 1469 DE JUNIO 30 DE 2011) […] Como se observa, la ampliación del perímetro urbano con predios rurales clasificados por el IGAC en la categoría I, II y III, es posible cuando no se pueden destinar para las necesidades de expropiación urbana otra clase de suelo […]. De otro lado también se aprecia que la citada ampliación del perímetro urbano que esta norma contempla se autoría en los siguientes casos: i) para los macroproyectos de vivienda de interés social, ii) para la ampliación de los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana a que se refiere el artículo 31 de la Ley 388 de 1997 […]”.

(Resaltado y subrayado fuera del texto) Frente al particular, en la sentencia cuestionada el TRIBUNAL hizo énfasis en cuanto a que no se desconoció el principio de congruencia por parte del JUZGADO y, de igual forma, que no se incurrió en una indebida interpretación del artículo 21 de la Ley 1469 de 30 de junio 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201132, para concluir que en el caso concreto se debía confirmar la decisión apelada, por las siguientes razones: “[…] 2.4.1.

Violación del principio de congruencia por parte del juzgado en primera instancia. […] El principio de congruencia, consiste en que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades procesales contempladas, así como las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

Ello implica que en el caso de jurisdicción de lo contencioso administrativo el Juez deberá tener en cuenta el concepto de violación propuesto en la demanda para realizar, a partir de él, el análisis de legalidad de los actos administrativos demandados. Sin embargo, dicho análisis debe tener en cuenta las diferentes aristas que rodean lo propuesto en la demanda, pues en ocasiones los cargos de nulidad traen consigo argumentos implícitos que deben ser abordado por el Juez con el fin de determinar la legalidad o no de los actos controvertidos.

Dicha circunstancia ocurre en el presente caso, ya que el Juez debió realizar un estudio exhaustivo de la normativa que regula los planes de ordenamiento territorial, para establecer si el Acuerdo 015 de 2014 (demandado en este proceso) se expidió conforme a lo establece la Ley y la Constitución o si, por el contrario adolece de los vicios propuestos en la demanda.

En ese sentido, el análisis del Decreto 3600 de 2007, literal a, artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 y la regulación de macroproyectos de interés social (Ley 1469 de 2011), le permitió al Juez establecer la ilegalidad del Acuerdo demandado. Nótese cómo a partir del análisis del Decreto 3600 de 32 “Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la vivienda”. 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2007, se pudo establecer que el predio vinculado al perímetro urbano por el Acuerdo demandado se encontraba ubicado en un suelo rural de clases I, II y III (suelo protegido), lo cual impedía aplicar el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011.

Lo mismo sucedió respecto al estudio realizado sobre el peritaje practicado al interior del proceso, en cuanto al predio denominado “La Bomba”, pues a partir de dicho análisis se logró establecer que el predio incorporado al perímetro urbano a través del Acuerdo 015 de 2014, no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012.

En consecuencia, a partir del análisis de la normativa que se comenta se estableció que no era procedente que el Municipio de Facatativá, Cundinamarca, hubiese revisado el Plan de Ordenamiento Territorial vigente, sin previa concertación interinstitucional que la Ley obliga. Finalmente, la Sala no comprende el argumento según el cual los artículos que fueron anulados por el juzgado de primera instancia no tienen relación con la incorporación al perímetro urbano del predio “La Guapucha”, pues como se observó en esta providencia, fue en relación con dicho predio que el Municipio de Facatativá, Cundinamarca, plasmó su decisión. En conclusión, no se vulneró el principio de congruencia por parte del Juzgado de primera instancia, porque el concepto de violación dirigido a señalar que no era viable la revisión del POT sin la concertación previa con la CAR, por tratarse de un predio ubicado en un suelo protegido.

No prospera el argumento del recurso de apelación. […] 2.4.3. Si la viabilidad del servicio de acueducto resultaba suficiente para incorporar dicho bien inmueble al perímetro urbano, de conformidad con lo previsto en la Ley 1537 de 2012. […] El requisito analizado (literal a, numeral 1, artículo 47, Ley 1537 de 2012) exige para la incorporación de predios al perímetro urbano que se cuente con conexión e disponibilidad inmediata se servicios públicos domicilairios, entre otros, el de acueducto. 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En ese sentido, la Empresa de Aguas de Facatativá, Cundinamarca, expidió el Acuerdo 019 de 2014 mediante el cual certificó la disponibilidad del servicio de acueducto en el predio “La Guapucha” solo 1.344 viviendas, mientras que el proyecto aprobado por el Acuerdo 015 de 2014 prevé 3.360.

El argumento de la demandada, que indica que con el avance de las obras se establecería la viabilidad para la prestación del servicio de acueducto restante, no es aceptable, ya que la norma estableció, de manera concreta, que la viabilidad debía ser del 100%, previa aplicación de la excepción prevista en la Ley 1537 de 2012. En consecuencia, para el momento en que se profirió el Acuerdo 015 de 2014 no había la disponibilidad para la prestación del servicio público de acueducto o al menos, no estaba certificada la disponibilidad para el 100% de proyecto.

Por lo tanto, no se cumplió con el requisito del literal a, numeral 1, artículo 47, Ley 1537 de 2012 y, en consecuencia, fue correcta la interpretación por parte del Juez de primera instancia. No prospera el argumento del recurso de apelación. 2.4.4. Si el predio “La Guapucha” está sentado en un suelo protegido. […] El artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, establece que de acuerdo con la necesidad del crecimiento urbano y la adecuada utilización agrologica de dichas zonas, se puede ampliar el suelo que pertenezca a las clases I, II o III, cuando se requiera para las necesidades de expansión urbana, siempre que no sea posible destinar el suelo de diferente calidad o condición. […] Para el análisis de este cargo, tal como lo señaló el Juez de primera instancia, es necesario referir lo siguiente.

El predio “La Guapucha” se encuentra clasificado como suelo rural de clase I, II y III por parte del IGAC, según definición contenida en la Resolución 02965 de 1995. 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo previsto en el Decreto 3600 de 2007, se puede establecer que el predio incorporado al perímetro urbano pertenecía a un suelo de protección cuyo uso se debe mantener y preservar por su destinación agrícola, ganadera, forestal o de explotación de recursos naturales y sobre los cuales es prohibido autorizar actuaciones urbanísticas.

Por esta razón, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, los predios que según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II y III solo pueden ser incluidos en el perímetro urbano cuando se requiera en razón de las necesidades de la expansión urbana. Lo anterior, siempre que no sea posible destinar, para el efecto, suelos de diferente calidad o condición; y cumpliendo con las determinantes ambientales de que trata el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 o la norma que lo articule, modifique o sustituya.

Sobre el particular, resalta este Tribunal que la Ley 1469 de 2011 reguló las medidas para promover la oferta de suelo urbanizable y la promoción del acceso a la vivienda, basado en macroproyectos de interés social nacional. Estos proyectos debían estar precedidos por un acto administrativo expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; y, además, era necesario suscribir un convenio entre la cartera ministerial y el ente territorial o distrital correspondiente, aspecto que no se acreditó. […] En este orden de ideas, si el Municipio de Facatativá, Cundinamarca, quería aplicar dicha excepción para realizar la modificación al POT, dada la categoría del predia a incorporar al perímetro urbano, debió actuar con un convenio suscrito con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la aprobación del Concejo Municipal del macroproyecto, antes de modificar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

Además, la norma exige para los macroproyectos de Categoria 2 que haya concertación institucional, incluso de manera expresa, exige la participación de la Corporación Autónoma Regional respectiva para estos asuntos. Al respecto refiere el literal a, numeral 2, artículo 8 de la Ley 1469 de 2011. 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] De lo expuesto se concluye, tal como lo refirió el Juzgado de primera instancia que e Acuerdo 015 de 2014 se expidió por el Concejo Municipal de Factativá, Cundinamarca, de forma irregular al omitir la concertación con la autoridad ambiental, en esta caso la CAR, para el ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial.

Esta situación ponde de presente que no se cumplió con lo prescrito en el literal c, artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, ya que el predio del que se trata hace parte de un suelo de protección, esto es, no podía obviarse la concertación interinstitucional para ajustar el POT. No prospera el argumento del recurso de apelación. […]”. (Resaltado y subrayado fuera del texto) Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta de relevancia constitucional, porque a través de ésta el actor lo que pretenden es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso, se vislumbre que la autoridad accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial.

En efecto, la divergencia planteada por el actor subyace del hecho de que, a su juicio, de un adecuado análisis de los cargos planteados por la CAR en el medio de control de nulidad y la debida interpretación del artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, se podía 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advertir que no debía agotar la Concertación Ambiental ante la CAR, para modificar el POT mediante el Acuerdo núm. 015 de 2014 y a través de sus artículos 8° y 9° incorporar al perímetro urbano el predio llamado “La guapucha”, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 156-118685.

Lo anterior significa que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral del proceso de nulidad, con la finalidad de que se corrija el análisis que hicieron las autoridades judiciales accionadas y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.

Sumado a lo anterior, las inconformidades que ahora alega la parte actora en esta sede constitucional fueron atendidas por el TRIBUNAL, comoquiera que evidenció que en el análisis dispuesto para que se incorpore un predio al suelo urbano, se debía tener en cuenta toda la legislación aplicable, esto es, el Decreto núm. 3600 de 2007 y las leyes 1537 de 2012, artículo 47, literales “a” y “c”, y 1469 de 2011, entre otros, y, asimismo, respecto de la excepción prevista en el artículo 21 de la Ley 1469 de 2011, explicó las razones por las cuales no se podía dar su aplicación para integrar el predio 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La guapucha” al perímetro urbano sin antes agotar el procedimiento ordinario respectivo.

Cabe resaltar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201833, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala). 33 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 40 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201734, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de los actores, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 34 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 41 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Cabe señalar que si bien en otras oportunidades esta Sala ha declarado improcedente las acciones de tutela por incumplir el requisito de la subsidiariedad cuando se alega la presunta vulneración del principio de congruencia, por considerar que procede el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que, en el presente caso, dicha vulneración se predica de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado, por lo cual no es procedente el mencionado recurso contra dicha decisión, por cuanto de conformidad con lo previsto en el artículo 248 del CPACA35, el mismo solo procede contra sentencias ejecutoriadas y, adicionalmente, no se configura lo establecido en la causal 5 del artículo 250 del CPACA, que dispone lo siguiente: “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso 35 “[…] Artículo 248.

Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos […]”. 42 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación […]”.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: ACEPTAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES -MINTIC-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su 43 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-00472-01 Actor: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventual revisión.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de junio de 2023. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.