Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nº19 CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) Demandante: Blanca Cenelia Valencia Gil Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional y otro Temas: Causal de revisión del artículo 250-5 CPACA- Pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación fruto del proceso de descentralización del servicio educativo- Principio de congruencia. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Blanca Cenelia Valencia Gil contra la sentencia de segunda instancia del 22 de julio de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES Los hechos en que se fundamenta el recurso pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Blanca Cenelia Valencia Gil se desempeñó como empleada administrativa en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y fue sujeto del proceso de transferencia del personal educativo del orden nacional, a la planta de cargos del ente territorial, que se realizó en virtud de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 y que se concretó en Caldas a través del Decreto Departamental 0021 de 1997.

Que, en el acto administrativo mencionado, el departamento no tuvo en cuenta, para efectos de homologación o nivelación, la diferencia salarial que existía entre los empleados territoriales y los nacionales, ya que los ingresos de los segundos eran superiores a los de los primeros. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 2 Que, mediante la Resolución Nº 2249-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la N°4708-6 de 4 de julio de 20131 y modificada por la N°9206-6 de 11 de diciembre 20142, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación salarial, admitiendo que la obligación surgió desde el 10 de febrero de 1997, cuando fue expedido el referido Decreto 0021.

Que el pago de la homologación salarial de la demandante se hizo efectivo el 15 de abril de 20133 (sic), y en la suma cancelada no se incluyeron los intereses moratorios por la tardanza en el cumplimiento de la obligación desde el año 1997. Que el 28 de marzo de 2016, la demandante presentó una solicitud ante la Secretaría de Educación de Caldas en la que reclamó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, y esta petición fue resuelta negativamente por dicha entidad.

Que la anterior respuesta fue demandada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del cual conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso identificado con el radicado Nº 17001-23 33-000-2016-00602-00 y mediante sentencia del 19 de noviembre de 2018, fueron negadas las pretensiones, bajo el argumento de la incompatibilidad entre el reconocimiento de intereses de mora y la indexación de la suma adeudada.

Que la providencia fue apelada tanto por la parte demandante como por la entidad demandada y, en segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió la decisión que es objeto de revisión en el presente proceso, la cual quedó ejecutoriada el 19 de agosto de 2021. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la sentencia del 22 de julio de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Blanca Cenelia Valencia Gil y revocó la condena extra petita adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas en contra del Ministerio de Educación Nacional; esta última, relacionada con una adición a la indexación del retroactivo por la nivelación salarial que recibió la demandante entre el 1 de enero y el 6 de junio de 2013. 1 A través de la cual en los términos de la providencia recurrida “[…] aclaró la Resolución N°2249-6 de 22 de marzo 2013, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación, dado que “el Ministerio de Educación determinó que el índice inicial con el cual se calcularía el pago de la homologación salarial sería el mes de enero de 1997”, en lugar de febrero; ajuste que correspondió a la suma de $4.112.235” 2 A partir de la cual “se modificó la Resolución N°4708-6 de 4 de julio 2013, reajustando la liquidación de la indexación por el valor de $15.655.955.

Esto, al señalar que la fecha de reconocimiento del concepto de indexación no fue actualizada para la vigencia 2013, fecha en la que se reconoció la nivelación salarial” (fl. 71, 2_110010315000202204535001EXPEDIENTEDIGI20220822132219.pdf”. 3 De acuerdo a la certificación suscrita por el profesional universitario de la Secretaría de Educación de Caldas, referenciada en la sentencia del 22 de julio de 2021, N.I. 1102-2019, M.P.: César Palomino Cortés, el pago fue realizado el día 15 de mayo de 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 3 Se expresó en la sentencia que, no es procedente el pago de intereses moratorios en este caso, toda vez que, la Subsección B, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, valoró el cumplimiento del deber de pagar las sumas que por este concepto se adeuden desde la emisión del acto administrativo que reconoce el retroactivo hasta su pago efectivo, determinando que había sido prudencial y proporcional el término de un mes a la magnitud de los trámites económicos y administrativos inherentes a la materia.

Que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo del 7 de diciembre de 2017, señaló que no hay lugar a reconocer intereses moratorios en estos eventos cuando no se conceden en el acto administrativo que ordena el pago del retroactivo- criterio que fue acogido por la Subsección B-, y además porque no hay norma expresa que consagre el deber de cancelarlos, siendo esta necesaria debido a su naturaleza sancionatoria.

Que en el caso de la señora Blanca Cenelia Valencia Gil, el pago de la nivelación salarial se efectuó antes de que se cumplieran dos meses desde la emisión del acto administrativo que la reconoció, plazo que se estima prudencial y por ello no hay lugar a la condena a intereses moratorios. Por último, indicó que no había lugar a la condena extra petita en contra del Ministerio de Educación respecto del pago de un periodo adicional de indexación, ya que ello desconoce los principios de congruencia procesal y de justicia rogada en lo contencioso administrativo.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La parte demandante, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 248 del CPACA presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia citada. En criterio de la parte se configura la causal quinta del artículo 250 del CPACA teniendo en cuenta que existe nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Señaló que, la sentencia está viciada de nulidad por su incongruencia respecto de todos los temas que constituían el litigio, y esto se vio reflejado en un fallo citra petita, esto es, que no abordó a plenitud los argumentos de la parte demandante.

Dice que la Subsección B no tuvo en cuenta que la señora Blanca Cenelia no solicitó intereses moratorios por el periodo comprendido entre la expedición del acto que le reconoció la nivelación salarial y su efectivo pago, sino desde 1997, cuando su cargo que era nacional, fue homologado en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, sin que para tales efectos se hubiese equiparado su salario, lo cual solo se materializó en el año 2013.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 4 Que en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demandante siempre fue consistente con la definición de los límites temporales que debían ser analizados en relación con los intereses moratorios y que la sentencia resulta incongruente en tanto las pretensiones de la demanda no contenían ningún petitum sobre la indexación que se reconoció de oficio; confundiéndose el significado de esta figura con la de los intereses moratorios y llegando a la conclusión de que son fenómenos incompatibles.

Que resulta un contrasentido señalar que debe existir norma expresa que autorice el pago de intereses de mora como consecuencia del reconocimiento tardío del proceso de la homologación y nivelación salarial, pues si bien es claro tal consagración no existe en el ordenamiento colombiano porque el proceso de homologación no ha sido regulado de manera particular, para lograr la eficacia de la resolución del problema jurídico y de las mismas pretensiones se debe acudir a la analogía o a los principios generales del derecho, tales como los consagrados en los artículos 1608 al 1617 del Código Civil Colombiano, 23, 101, 102, y 141 de la Ley 100 de 1993, 884 del Código de Comercio, 65 de la Ley 45 de 1990, entre otros.

Finalmente, que también se configuró una vulneración al debido proceso ya que la providencia judicial excedió el marco jurídico y hermenéutico aceptable luego de adoptar una decisión con base a una interpretación contra legem. Contestación al recurso extraordinario El Ministerio de Educación contestó el recurso oponiéndose a las pretensiones de la demanda, argumentando, por un lado que, la parte demandante busca reabrir el debate jurídico que concluyó con la sentencia recurrida que ya está ejecutoriada y por el otro, que no hay incongruencia entre lo debatido y lo decidido en el proceso, dado que el litigio se fijó a partir de la pregunta de si la demandante tenía derecho al pago de intereses moratorios sobre la suma de dinero que le canceló la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, por la nivelación salarial en la homologación de cargos en el marco de la descentralización del servicio educativo.

Por su parte, la Secretaría de Educación del municipio de Manizales no contestó la demanda. Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno. Se decidirá previas las siguientes, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 5 CONSIDERACIONES Se debe resolver si se configura la causal de revisión alegada por la parte actora, esto es, si existe incongruencia entre lo pedido y lo decidido en la sentencia que puso fin al proceso.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada en la demanda; y, finalmente, iii) se examinará el caso concreto a la luz de esas premisas. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada.

En términos de los artículos 248 y 250 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos» El recurso tiene por finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada4 y de conformidad con las causales que establece el 250 del CPACA busca el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, respecto de: i) decisiones judiciales que fueron permeadas por circunstancias no conocidas al momento de proferir el fallo y ii) por la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos o por nulidades originadas al tiempo de proferir la sentencia. Si bien el recurso extraordinario constituye un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación el recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley5. 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993.

Expediente Rev 040. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 6 Causal de revisión invocada El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». De acuerdo con ello, sobre los presupuestos para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo.

Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Asimismo, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia6. En lo que respecta al requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA que es que se configure una causal de nulidad, se precisa que si bien, por regla general los motivos de nulidad que afectan la sentencia están consagrados en el artículo 133 del Código General del Proceso (8 causales), la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha encargado de llenar dicha causal de contenido, en atención a las múltiples interpretaciones que se generaban alrededor de la misma.

Así, pues, la Sala Plena del Consejo de Estado, en diferentes providencias, entre ellas, sentencia de 31 de mayo de 2011, en el expediente con radicado número: 11001-03-15-000-2008-00294-007 ha definido otros eventos en los que se configura nulidad en la sentencia, a saber: « En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso 6 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000- 2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03- 15-000-2012-00643-00). 7 Al respecto pueden consultarse además las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01; sentencia del 7 de octubre de 2019, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01(52615).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 7 terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación» Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado también que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado, al indicar que: “(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento” 8 Se ha reconocido que la violación del principio de congruencia tiene la potencialidad de originar una nulidad en la sentencia que puso fin al proceso.

Veamos: “Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)”9 De acuerdo con lo expuesto, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 citado, existen otras causas desarrolladas jurisprudencialmente que comportan una anomalía respecto de la sentencia y que podrían desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.

Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión, esto es, por un lado, permitir que 8 Consejo de Estado.

Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", Sentencia del 7 de septiembre de 2018. C.P.: César Palomino Cortés. Radicación número: 11001-03-25-000-2014- 00440-00(1452-14) Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 8 decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido10.

Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]».

Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 25 de enero de 201811, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita12, como regla general.

Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia13. Sobre el particular, es importante destacar que, en caso de 10 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Radicado: 25000-23-41-000- 2013-00911-01. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicación: 76001232400019970434501 (12668): «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.» 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 50001233100020020019802 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 9 existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]».14 Caso concreto Verificado el expediente se advierte que la sentencia impugnada que puso fin al proceso -ejecutoriada el 24 de agosto de 2021-, resolvió la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de los argumentos expuestos por las partes en el recurso de apelación. Para ello, dispuso como problemas jurídicos: i) Establecer si la demandante tenía derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación Departamental de Caldas por la homologación y nivelación salarial en calidad de personal administrativo y, (ii) si era procedente la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor de la actora pese a que no fueron solicitadas en la demanda.

Ahora bien, para la solución del caso concreto la Subsección B de la Sección Segunda, precisó sobre el reconocimiento de intereses por el no pago inmediato del valor de la homologación y nivelación salarial lo siguiente 15: «[L]a Sala advierte que en el proceso no se discute que la señora Blanca Cecilia Valencia Gil, en virtud del proceso de descentralización de la educación, (…), le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso de nivelación y homologación, que se causaron de los años 1997 a 2009, que fueron debidamente indexadas.

Sin embargo, lo reclamado por la actora es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque transcurrieron más de doce años para recibir un salario justo. Sobre el particular se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión, providencia de 7 de abril de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). 15 Página 73 ibidem.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 10 territoriales, ya que estas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001. Ahora bien, se tiene que el Departamento con la expedición del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 homologó y niveló los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas; sin embargo, solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste o modificación al estudio técnico del proceso, el cual fue aprobado el 1 de junio de 2009, a través de Oficio 2009EE29765.

Ello, demuestra que se surtieron diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al actor, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones […]». (Negrita fuera de texto). Con base en lo anterior, la aludida Subsección invocó como parámetro para solucionar el asunto, la aplicación de un precedente horizontal, a través del cual en un caso similar, se determinó que no era procedente el reconocimiento de intereses por el no pago inmediato del valor de la homologación y nivelación salarial, por cuanto el reconocimiento de estos – debido a su contenido sancionatorio- debe estar estipulado en la ley y tiene que atender a una causa injustificada en la dilación del pago.

Que, por ende, la mera mora en el pago de la obligación no genera automáticamente el reconocimiento de intereses, máxime, cuando se encontró que el pago tardío fue justificado por el cumplimiento de múltiples etapas de un proceso interadministrativo complejo. Del mismo modo, aludió a la sentencia del 7 de diciembre de 2017 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación16, cuyo criterio de decisión fue acogido también por la Subsección B en sentencia del 23 de agosto de 201817, que, en otro caso semejante, expuso lo siguiente: «[En estos eventos] en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; […] el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto […]». 16 Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 17 Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15).

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 11 En cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de reconocer extra petita una suma por concepto de indexación a favor de la señora Valencia Gil, la sentencia objeto de pronunciamiento destacó que el juez de lo contencioso administrativo al momento de proferir una decisión se ve limitado por el alcance de las peticiones formuladas por el actor tanto en la reclamación administrativa como en la demanda y respecto de las cuales la contraparte pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por ello, el ad quem concluyó que el reconocimiento oficioso que hizo el Tribunal no era procedente, puesto que desconocía el principio de congruencia y justicia rogada.

A juicio de esta Sala, lo que se acaba de indicar evidencia que la negación del reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por la señora Blanca Cenelia Valencia Gil desde 1997, respondió a dos parámetros claros, señalados en la jurisprudencia de las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: a) Que el proceso de homologación de cargos administrativos del sector educación, que se dio en virtud de la descentralización del servicio educativo, requirió de una serie de etapas en las que influyeron varias normas que fueron expedidas mientras este se llevaba a cabo y esto no comprometió la responsabilidad de la administración porque la demora en el pago de la nivelación salarial estuvo justificada por la necesidad de adelantar esas gestiones. b) Que lo relativo a la homologación de cargos no se debe tratar como un asunto negocial privado, y que el reconocimiento de intereses moratorios por parte de la administración en estos eventos demanda la preexistencia de normas expresas que los reconozcan de forma clara, dado su carácter sancionatorio.

Siendo estos los lineamientos que sirvieron de premisa para resolver el caso concreto, se considera que no hay lugar a predicar incongruencia interna pues el juzgador planteó como problema jurídico a resolver si había lugar a solicitar los intereses moratorios por el pago del valor del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación, lo cual constituía precisamente las pretensiones de la demanda y al encontrar que no había lugar a estos, dispuso confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Igualmente, se advierte que existe plena armonía entre lo propuesto por las partes apelantes y los problemas jurídicos resueltos por la sentencia ya que se abordaron los aspectos que fueron objeto de inconformidad. En lo referido a la incongruencia externa de la sentencia recurrida tampoco se advierte que los argumentos del recurso estén llamados a prosperar pues, aunque la actora señala que la autoridad judicial limitó el análisis de los intereses moratorios a un periodo menor al reclamado, esto es, el comprendido entre la fecha del acto de reconocimiento del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y la fecha efectiva del pago, lo cierto es que, las pretensiones y razones de la demanda de la señora Blanca Cenelia fueron objeto de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 12 pronunciamiento de forma íntegra con base en precedentes horizontales que deben ser observados en atención a los principios de igualdad y seguridad jurídica y en virtud de los cuales el carácter sancionatorio de la pretensión reclamada requiere de norma expresa que autorice su reconocimiento o en su defecto, precisa de su inclusión en el acto que reconoció el aludido retroactivo.

De esta manera, más allá de los argumentos de fondo que buscan rebatir la sentada línea jurisprudencial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en esta materia y que constituyen un aspecto que desborda la función para la cual esta instituido el recurso de revisión extraordinario de revisión, no es factible afirmar, como lo hace la parte demandante, que la sentencia impugnada fue incongruente y que está viciada de nulidad.

En consecuencia, la Sala Especial de Decisión estima que la alegada incongruencia no se presentó, pues, contrario a lo sostenido en el recurso extraordinario, la providencia acusada sí afrontó el tema de la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios desde el año 1997, como lo pretendía la señora Blanca Cenelia Valencia Gil y, por tanto, no se configura la causal invocada, teniéndose que declarar infundado el recurso.

De la condena en costas Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».

En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario se presentó el 22 de agosto de 2022, esto es, cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que es procedente analizar la condena en costas en el caso sub examine toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. Ahora bien, debe resaltarse que si bien la condena en costas, en este caso, opera de manera objetiva, esta no sucede en forma automática en tanto el juzgador, en los términos del numeral 8 del artículo 365 del CGP, debe valorar que en el expediente aparezca que se causaron y se liquidarán en la medida de su comprobación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 13 Como quiera que en este caso está acreditada la comparecencia al proceso por parte de la entidad demandada y la gestión realizada por su apoderado al contestar la demanda, se entenderán causadas las agencias en derecho al haber mediado gastos relacionados con la defensa judicial de quien resultó vencedor en el litigio.

Para el efecto, la fijación en agencias en derecho atenderá a las disposiciones normativas consagradas en el Acuerdo N°PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura18. Por lo tanto, la Sala condenará en agencias en derecho en una suma equivalente a un (1) SMLMV vigente a la fecha de la presente providencia, a cargo de la parte recurrente, vencida en el presente asunto.

Inmediatamente quede ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría General de esta Corporación liquídense las costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nº19, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Blanca Cenelia Valencia Gil con el fin de que se revise la sentencia del 22 de julio de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº17001 23 33 000 2016 00602 01.

Segundo: Condenar en costas a la señora Blanca Cenelia Valencia Gil, quien deberá pagar una suma equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de la presente providencia, en favor de la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional. Tercero: Por Secretaría General de esta Corporación liquídense las costas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones 18 « (…) el funcionario judicial tendrá́ en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.

(…) Artículo 5o. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04535-00 (7246) 14 pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente Con salvamento parcial de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmado electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Firmado electrónicamente