Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020180032701 Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Demandada: Nación – Contraloría General de la República1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de reposición interpuesto contra un auto que rechazo un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 29 de junio de 2023, mediante el cual se rechazó un recurso de apelación. I.
ANTECEDENTES 1. La Previsora S.A. Compañía de Seguros presentó demanda2 contra la Nación – Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de: i) el Auto núm. 2003 de 9 de noviembre de 20174; ii) el Auto núm. 2115 de 30 de noviembre de 20175; expedidos por la Contralora Delegada Intersectorial 09 de la Unidad de investigaciones especiales contra la corrupción de la Contraloría General de la 1 Cfr. núm. 17 archivo “Cuaderno principal(.pdf) NroActua 17”, folio núm.1. 2 Por intermedio de apoderado. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 “[…] fallo con responsabilidad fiscal por unos hechos y sin responsabilidad fiscal respecto de otros dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal PRF-2014-04832_UCC-PRF-IP-6-041-2011 […]”. 5 “[…] auto por medio del cual se resuelven recursos y otras solicitudes dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal PRF-2014-04832_UCC-PRF-IP-6-041-2011 […]”. 2 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co República; y iii) el Auto núm. ORD-80112-0341-2017 de 22 de diciembre de 20176, expedido por el Contralor General de la República. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que “[…] se declare que LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS no está obligada a pagar suma alguna por los citados actos administrativos y que en el evento en que LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS haya realizado el pago de la condena, se ordene a la Contraloría General de la República reembolsar las sumas de dinero pagadas por LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, con cargo al proceso de responsabilidad fiscal PRF2014-04832-UCC-PRF-IP-6-041-2011 […]”.
Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de enero de 20197, admitió la demanda y ordenó, entre otros, notificar personalmente a la parte demandada y, por estado, a la parte demandante. 4. La Contraloría General de la República, mediante escrito de 24 de mayo de 20198, contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y proponiendo, entre otras, la excepción de “[…] ineptitud de la demanda por no agotamiento de vía administrativa […]”, respecto de la cual la parte demandante, mediante escrito de 19 de julio de 2019, manifestó que no estaba llamada a prosperar9. 5.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 24 de septiembre de 202010, resolvió: “[…] DECLÁRESE probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, formulada por el apoderado de la Contraloría General de la República, de conformidad con lo expuesto en esta providencia, y en consecuencia DESE por terminado el proceso. […]”. 6 “[…] Por el cual se decide un grado de consulta y se resuelve recurso de apelación contra el fallo proferido dentro del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal PRF-2014-04832_UCC-PRF-IP-6-041-2011 […]”. 7 Cfr. folios 38 a 42 del Cuaderno principal núm. 1. 8 Cfr. folios 54 a 69 del Cuaderno principal núm. 1. 9 Cfr. folios 75 a 77 del Cuaderno principal núm. 1. 10 Cfr. folios 84 a 93 del cuaderno principal núm. 1. 3 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
La parte demandante interpuso “[ ] recurso de apelación contra la sentencia (sic) de 24 de septiembre de 2020 [ ]”11, solicitando que se revoque el auto indicado supra y el Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de abril de 202212, concedió el recurso de apelación ”[ ] interpuesto contra la sentencia (sic) del veinticuatro (24) de septiembre de 2020 [ ]” ante esta Corporación. Auto objeto del recurso y sus fundamentos 7.
Este Despacho, mediante auto de 29 de junio de 202313, resolvió: “[ ]
PRIMERO: RECHAZAR el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 24 de septiembre de 2022 proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia [ ]”. 8. Este Despacho consideró que “[…] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante se tramitó como un recurso contra sentencia, cuando lo procedente era impartirle el trámite del recurso de apelación contra autos, toda vez que la providencia apelada corresponde a un auto interlocutorio, por medio del cual se declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso. […] [E]l recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se dio por terminado el proceso es procedente; y [ ] la parte demandante lo presentó por fuera del término previsto en la ley[14] […]”.
Recursos de reposición y, en subsidio, de súplica y sus fundamentos 9. La parte demandante15, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 10 de julio de 202316, interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de súplica contra auto indicado supra, argumentando que: “[…] En el caso que nos concentra, de acuerdo con lo enunciado con antelación es absolutamente claro que la providencia recurrida es una sentencia anticipada, puesto 11 Cfr. fls.97 a 103 del cuaderno principal núm. 1. 12 Cfr. fl. 109 del Cuaderno principal núm. 1. 13 Cfr. índice núm. 4 de Samai. 14 Cfr. fls. 95 a 103 del Cuaderno principal núm. 1. 15 Por intermedio de apoderado. 16 Cfr. Índice núm. 10 de Samai. 4 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se trata de una actuación judicial, con fuerza de autoridad que da por terminado, de forma anticipada un proceso sin entrar a resolver el fondo del asunto.
Tan es así que, el propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, cuando resolvió sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto en contra del auto del 24 de septiembre de 2020 concedió la apelación “en contra de la sentencia” y en sus consideraciones motivó la admisión de la siguiente forma: “Comoquiera que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de 2020, fue presentado en tiempo y se encuentra sustentado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, SE CONCEDE en el efecto suspensivo ante el H. Consejo de Estado”.
En ese orden de ideas y en aras de garantizar la seguridad jurídica y la confianza legítima depositada en la administración de justicia, es absolutamente procedente el recurso de apelación que ahora fue negado […]”. El traslado de los recursos 10. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación surtió traslado del recurso de reposición17 y no hubo manifestación en esta oportunidad procesal18.
II. CONSIDERACIONES 11. Este Despacho abordará el estudio de: i) el marco normativo sobre la procedencia y oportunidad del recurso de reposición; ii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la decisión de excepciones previas; y iii) el análisis del caso concreto. Marco normativo sobre la procedencia y oportunidad del recurso de reposición 12.
Vistos los artículos: i) 24219 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201120, sobre reposición; ii) 24321, sobre apelación; iii) 243A22, sobre las providencias no susceptibles de recursos ordinarios; y iii) 24423, en especial el numeral 3°, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que el recurso cumple 17 Cfr. Índice núm. 13 de Samai. 18 Cfr. Índice núm. 14 de Samai. 19 Modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021.
“Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 20 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 22 Adicionado por el artículo 64 de la Ley 2080. 23 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los requisitos previstos en la ley: este Despacho considera que el recurso de reposición es procedente contra el auto que resolvió sobre rechazo del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la decisión de excepciones previas 13.
Vistos los artículos: i) 243 de la Ley 1437, sobre apelación, “[ ] son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia […]”; ii) 100 de la Ley 1564, sobre excepciones previas, en especial, el numeral 5.°, sobre ineptitud de la demanda por requisitos formales; iii) 101 ibidem, sobre oportunidad y trámite de las excepciones previas, “[…] Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan […] El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación […]”. 14.
Esta Sección ha considerado, sobre excepciones previas y las que se resuelven mediante sentencia anticipada, que: “[…] Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. […] Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: “[…] 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]. Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de 6 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado […]” 24.
(Destacado fuera del texto). 15. Asimismo, esta Corporación ha considerado, sobre la finalidad de las excepciones: “[ ] Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal [ ]”25.
(Destacado fuera del texto). Análisis del caso concreto 16. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que, en el caso sub examine: i) este Despacho, mediante auto de 29 de junio de 2023, resolvió rechazar por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra un auto que declaró probada una excepción y dio por terminado el proceso; y ii) la parte demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de súplica26 contra el auto indicado supra, este Despacho procede a efectuar el análisis del recurso de reposición. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 17 de enero de 2025, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020210053100. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto de 9 de abril de 2014.
Núm. único de radicación 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 26 Cfr. índice núm. 10 de Samai. 7 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17. Atendiendo a que la parte demandante argumenta que “[…] la providencia recurrida es una sentencia anticipada, puesto que se trata de una actuación judicial, con fuerza de autoridad que da por terminado, de forma anticipada un proceso sin entrar a resolver el fondo del asunto […]”, este Despacho precisa que la decisión proferida el 24 de septiembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corresponde a un auto y no a una sentencia, comoquiera que resolvió, de conformidad con lo previsto en el artículo 101 de la Ley 1564, sobre una excepción previa de las que trata el artículo 100 ibidem. 18.
En ese orden, este Despacho considera que: i) la providencia objeto del recurso no corresponde a una sentencia anticipada, comoquiera que el artículo 182A27 de la Ley 1437, sobre sentencia anticipada, fue adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, es decir, con posterioridad a la interposición del recurso; y ii) la terminación del proceso se dio por declararse probada la excepción previa de “ineptitud sustantiva de la demanda”, propuesta por la Contraloría General de la República, mediante un auto interlocutorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Ley 1437, en especial, el numeral 3.°. 19.
En ese sentido, atendiendo a que el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 24 de septiembre de 2020 resulta extemporáneo, de conformidad con lo previsto en el numeral 3°. del artículo 244 de la Ley 1437, debido a que el auto fue notificado por estado, el 3 de noviembre de 2020, y la parte demandante interpuso el recurso, el 13 de noviembre de 2020, este Despacho confirmará el auto objeto del recurso.
Sobre la Súplica 20. Visto el artículo 24628 de la Ley 1437, sobre súplica, en especial, el numeral 3°., y atendiendo a que la parte demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de súplica: este Despacho remitirá el expediente del proceso de la referencia a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, para lo de su competencia. 27 Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, ” Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción el congreso de la República de Colombia”. 28 Modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 8 Número único de radicación: 25000234100020180032701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 29 de junio de 2023, proferido por este Despacho, mediante el cual se rechazó el recurso de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente del proceso de la referencia a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación para lo de su competencia.