Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Adriana Catalina Ruiz Quecan Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Demandado: Municipio de Supía – Caldas Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Declarar la nulidad del Oficio sin número expedido por el alcalde del municipio de Supía, notificado el 15 de diciembre de 2016, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre la entidad y el señor Jhon Fredier Taborda Cardona entre el 19 de julio de 2013 y el 31 de diciembre de 2015. 3. Como consecuencia, se declare la existencia de un contrato realidad entre las partes durante ese período, y que la entidad le cancele horas diurnas, nocturnas, dominicales y festivos, cesantías con el incremento salarial respectivo por el tiempo suplementario ejecutado, «los respectivos salarios moratorios desde la fecha de terminación del último contrato hasta la fecha en que se paguen 1C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 todos los rubros adeudados», los pagos a seguridad social realizados, primas legales, extralegales, vacaciones, dotación e intereses a las cesantías. 4.
Que la condena se actualice conforme a los artículos 187 y 188 del CPACA y se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 5. El señor Jhon Fredier Taborda Cardona suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Supía desde el 19 de julio de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015. 6.
Dichos contratos tenían como finalidad que el actor realizara actividades afines y complementarias al diseño y elaboración de informes de gestión de la Secretaría de Salud en asuntos sociales, apoyo a la gestión para la recolección de información y la realización de un programa de televisión cada semana a cargo de la administración municipal. 7.
Los contratos fueron ejecutados sin solución de continuidad, para lo cual el demandante cumplió un horario de trabajo, que se regía bajo la supervisión y vigilancia de la entidad. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 8. Se invocaron como vulneradas las siguientes disposiciones constitucionales: artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, 121, 122 y 123.
En cuanto a las preceptivas legales, se citó el Decreto 01 de 1984, Ley 50 de 1990, Decreto 3115 de 1968, Decreto 1848 de 1969, Ley 6 de 1945 «y demás normas concordantes vigentes». 9. Se explicó que el acto administrativo reprochado afectó los derechos subjetivos del demandante al no declarar la existencia del contrato realidad, pues con ello se desconoció el principio constitucional de la realidad sobre las formas consignado en el artículo 53 de la Carta Política y la legislación vigente sobre la materia. 10.
Que los contratos suscritos fueron ejecutados por el actor de manera personal y subordinada, dado que cumplió un horario y sus obligaciones se asemejaron a las realizadas por el personal de planta de la entidad. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.
Contestación de la demanda2 11. El municipio de Supía contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 12. En cuanto a los hechos, explicó que, contrario a lo afirmado por el actor, entre las partes existió una relación contractual, lo que descarta la existencia de una relación laboral. 13. La relación entre las partes fue interrumpida, dado que los contratos se suscribieron de acuerdo con la necesidad que el municipio tuviera de los servicios técnicos ofrecidos por el demandante. 14.
El actor no cumplió horarios para ejecutar los contratos. 15. Propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) inexistencia de la relación laboral – no existió subordinación entre el demandante y el municipio de Supía; ii) vocación legal y legítima de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el municipio; iii) temeridad de la acción – abuso de la figura del contrato realidad; iv) ausencia de material probatorio – no se desvirtúa la presunción de legalidad del contrato de prestación de servicios; v) cobro de lo no debido; vi) prescripción, vii) no existe prueba sobre el trabajo durante horas extras, dominicales y nocturnas y, por último; viii) excepción genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia3 16. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 25 de febrero de 2022, negando las pretensiones de la demanda y condenando en costas a la parte actora. 17. Para arribar a esta decisión, explicó que el demandante prestó sus servicios en favor del municipio de Supía mediante la suscripción de 5 contratos de prestación de servicios.
El primero celebrado el 6 de noviembre de 2013 y el último el 17 de diciembre de 2015. Por dichas actividades recibió una remuneración. 18. Se expuso que los contratos tuvieron como «(…) objeto común el diseño y elaboración de informe de la Secretaría de Salud y el apoyo a la gestión en la recolección de información», concretado en tareas de consolidación y edición de información relativa a las actividades realizadas por la alcaldía municipal. 19.
Sin embargo, no se desvirtuó que el demandante ejecutara los contratos 2 C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02. Pág. 71 3 C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02. Pág. 613 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 bajo subordinación. En detalle, señaló que, realizado el análisis de las pruebas aportadas, se constató que las funciones del demandante se ejecutaron en un «(…) corto lapso en el cual (…) gozaba de plena libertad para definir sus horarios y la ejecución de sus labores profesionales y, en ese sentido, ninguna prueba apunta de manera contundente a señalar la existencia de directrices impartidas desde la administración municipal al contratista (…)». 20.
Concluyó entonces que con el material probatorio no se probó que el actor tuviera que cumplir horario, atender los criterios profesionales de un superior o que le realizaran llamados de atención. Motivo suficiente para negar las pretensiones de la demanda. 1.6. Recurso de apelación 21. El demandante4, por medio de su apoderado, interpuso recurso de apelación solicitando que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones. 22.
Para tal efecto, presentó los siguientes argumentos: 23. El a quo no soportó sus conclusiones respecto a que el actor gozó de autonomía en la ejecución de los contratos, máxime cuando tal premisa no se extrae de las declaraciones rendidas en el proceso. 24. Destacó que los testigos contaron con conocimiento directo de las actividades realizadas por el demandante, dando detalles sobre la naturaleza subordinada de su servicio.
En particular, resaltó de sus afirmaciones los siguientes apartados: en todas las actividades realizadas por la alcaldesa, el actor era el encargado de informarlas en los medios de comunicación; no tenía libertad porque debía cumplir horario y estar disponible en todo momento para la realización de las notas; a pesar de no ser parte del consejo de gobierno, debía asistir a este para rendir informe del cumplimiento de sus obligaciones contractuales; las tareas asignadas eran desarrolladas con equipos y elementos de la administración. 25.
Además, el servicio desarrollado por el actor fue permanente, dado que se extendió por más de tres años, elemento que, adicional a la subordinación, corrobora la existencia de la relación laboral encubierta. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, 4 C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02.
Pág. 640 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 27.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 28.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 29. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 30.
¿Entre el señor Jhon Fredier Taborda Cardona y el municipio de Supía existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda por configurarse los elementos del contrato de trabajo? 31. De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocados en la demanda. 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 32. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 33.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 34.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 35.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 36. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que el actor cumplió con la carga de demostrar su prestación personal de su servicio en Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 favor del municipio de Supía entre el 6 de noviembre de 2013 y el 31 de diciembre de 2015. 37.
A partir de los contratos que obran en el expediente7, se desprende que los periodos, valores y objetos de la prestación del servicio son los siguientes: Número de Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 215 de 2013 El contratista se obliga para con el municipio a prestar sus servicios en el «diseño y elaboración de informe de gestión de la Secretaría de Salud y asuntos sociales para el periodo 2013» 6 de noviembre de 2013 5 de diciembre de 2013 $3.000.000 216 de 2013 El contratista se obliga para con el municipio a la «prestación de servicios de apoyo a la gestión para la recolección de información y realización de un programa de televisión cada semana que difunda las actividades efectuadas por la administración» 6 de diciembre de 2013 31 de diciembre de 2013 $1.600.000 038 de 2014 El contratista se obliga para con el municipio a la prestación de servicios de apoyo a la gestión para la recolección de información y realización de un programa de televisión cada semana que difunda las actividades ejecutadas por la administración 8 de enero de 2014 7 de junio de 2014 $6.000.000 107 de 2014 10 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 $5.667.000 061 de 2015 7 de febrero de 2015 31 de diciembre de 20158 $11.000.000 152 de 2015 El contratista se obliga para con el municipio a prestar servicios de apoyo a la gestión para el fortalecimiento de la campaña municipal de prevención de lesionados por pólvora para la vigencia 2015 15 de diciembre de 2015 31 de diciembre de 20159 $8.500.000 38.
Ahora bien, el testigo Juan Carlos Montoya Medina manifestó que la prestación personal del servicio del demandante inició en junio de 201310, mientras que este último expuso en la demanda que en realidad fue el 19 de julio del mismo año. 39. Sin embargo, ambas manifestaciones son contradictorias con la prueba documental referenciada en el cuadro que antecede, pues con ella se demuestra que la prestación del servicio en realidad inició el 6 de noviembre de 2013. 7 Todos los contratos de prestación de servicios obran en el documento C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02. 8 Según se extrae literalmente del contrato en cita ubicado en el documento C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02 pág. 31. 9 Según se extrae literalmente del contrato en cita ubicado en el documento C01Principal (1).pdf expediente digital visible en el aplicativo SAMAI segunda instancia índice 02 pág. 35. 10 Al respecto, el testigo dijo: «Yo labore los cuatro años de la administración de la doctora Ana Cristina Jaramillo y él empezó con nosotros en junio del 2013 y estuvo hasta que finiquitó en la administración de ella (…) Pregunto: ¿Le consta usted durante qué tiempo prestó sus servicios al municipio de Supía? Contestó: Claro doctor, me consta que fue desde junio de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015 que estuvimos en la administración» Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40.
Asimismo, se advierte que el demandante no ejecutó las mismas actividades durante toda la relación contractual. En el contrato 215 de 2013 se obligó a diseñar y elaborar informe de gestión de la Secretaría de Salud municipal. Con los contratos 2016 de 2013, 038 de 2014, 107 de 2014 y 061 de 2015 se comprometió a prestar sus servicios en la recolección de información y realización de un programa de televisión difundido cada semana.
Y con el contrato 152 de 2015, desplegó actividades de gestión para el fortalecimiento de la campaña municipal de prevención de lesionados con pólvora vigencia 2015. 41. En ese orden, prestó sus servicios en el lapso comprendido entre el 6 de noviembre de 2013 y el 31 de diciembre de 2015, salvo interrupciones. 42. Frente al elemento de la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, se encuentra acreditado con las cláusulas de los contratos de prestación de servicios que por la labor recibiría unos honorarios, lo cual es aceptado por el demandante en el escrito de su demanda. 43.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 44.
En el caso concreto, se deben analizar los elementos probatorios a fin de establecer si el contratista estuvo subordinado al municipio de Supía en el cumplimiento de los contratos. 45. Para ello, se tendrán en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 46. Sobre el lugar de trabajo del demandante, las pruebas documentales no ofrecen claridad, pues solo obran los contratos de prestación de servicios que detallan las obligaciones y de su literalidad no se desprende que requirieran de un lugar específico para su cumplimiento11. 11 Véase que en cumplimiento del contrato 215 de 2013 el actor cumplió las siguientes obligaciones: «realización de un video Institucional de la Secretaria de Salud. 2.
Diseñar y elaborar el Informe de Gestión. 3. Realización de Video del Programa de Régimen Subsidiario»; en los contratos 2016 de 2013, 038 de 2014, 107 de 2014 y 061 de 2015: «Consolidar la información de las actividades que realiza semanalmente la Alcaldía Municipal. 2) Editar la información recopilada. 3) Divulgar las diferentes actividades o programas incluidos en el Plan de Gobierno Local, ejecutados por la Administración Municipal y sus respectivas dependencias en un programa para Televisión con una duración de 25 minutos cada semana. 4) Emitir el programa por los dos canales de TV del Municipio una vez a la semana. 5) Además publicarlo en la red social Facebook y en el buscador de videos de internet youtube. 6) Diseñar, construir y editar una campaña institucional mensualmente, según requerimientos de la Alcaldía Municipal» y contrato 152 de 2015 (…)» Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 47.
El testigo Juan Carlos Montoya Medina expuso que el actor era el encargado de hacer las filmaciones de las actividades diarias realizadas por la alcaldía en el municipio12, y agregó que la edición de dicho material audiovisual se efectuaba en las oficinas de la entidad13. 48. La señora Diana María López Ríos, por su parte, manifestó que el demandante cubría las noticias por fuera de la entidad, pero reportaba la información en la Secretaría de Gobierno, ya que era el sitio donde «él se mantenía»14. 49.
En ese sentido, de las declaraciones se infiere que el demandante ejecutaba las actividades tanto fuera como dentro de las instalaciones de la entidad, ya que debía recopilar la información noticiosa del municipio y las actividades realizadas por la administración para después tabularla y editarla en sus oficinas. 50. Por otro lado, contrario a lo argumentado en el recurso de alzada, los elementos que reposan en el plenario son insuficientes para determinar con certeza el horario en que el demandante cumplió sus actividades contractuales. 51.
En efecto, en cuanto a los testimonios, el señor Juan Carlos Montoya Medina, afirmó que prestó sus servicios en la entidad municipal como «administrador del banco de proyectos»15, y dijo que en la entidad de martes a viernes se cumplía con un horario «de (…) 8:00 a.m. a 12:00 p.m., y de 2:00 p.m. a 6:30 p.m.». Además, tanto él como el actor tenían «disponibilidad los sábados, los domingos, para las actividades», entre 8:00 a.m. - 4:00 p.m., pero una labor realizada ese día llamado «el campo se viste de cultura» hacía que la jornada se prorrogara hasta las 8:00 p.m. o 9:00 p.m. Los domingos se realizaban actividades deportivas que el actor debía cubrir desde las 10:00 a.m. hasta «póngale 4 o 6 de la tarde, y los días festivos, todo lo que fueran actividades que sobresalieran en el municipio» (sic en la cita)16. 52.
Por su parte, la señora Diana María López Ríos estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios al municipio en el área de planeación, y al ser interrogada sobre el cumplimiento de una jornada laboral por el demandante, 12 En detalle el deponente dijo: «Las funciones de Jhon Fredier era manejar todo lo que tiene que ver con lo que era periodismo, audiovisuales.
Él era el encargado de hacer las filmaciones de las noticias diarias, de las actividades realizadas por la alcaldía en el municipio» 13 El testigo dijo: «Diariamente eran los encargados de difundirlos en las redes sociales, además debían mandarlo a los canales comunitarios de Supía […] y en medios impresos también era la comunicación que era el encargado de hacerla» 14 En extenso, la testigo dijo: «A ver, pues él salía a cubrir la noticia, pero tenía donde podía pasar la información y todo, en la Secretaría de Gobierno. Ese era el sitio donde él mantenía» 15 En detalle, el testigo dijo: «Pregunto: ¿Qué hacía usted en la administración? Contestó: Era el administrador del banco de proyectos, además tenía otras funciones con la alcaldesa» 16 En extenso, el testigo dijo: «Los sábados, de 8 a 4 de la tarde, no es nada continuado, ese era el horario.
Se nos iba, los sábados había un programa que se llamaba El campo se viste de cultura, y ahí se iban hasta las 8 o 9 de la noche, porque esas eran las veredas del municipio. Los domingos hay actividades cada 8 días deportivas, entonces las debe cubrir, eso es desde las 10 de la mañana hasta, póngale 4 o 6 de la tarde, y los días festivos, todo lo que fueran actividades que sobresalieran en el municipio».
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 respondió: «Pregunta: ¿Le consta a usted si él debía cumplir con alguna jornada laboral? Contestó: Claro, todos teníamos que cumplirlo. Teníamos un horario de 8:00 a.m. a 12:30 p.m., y de 2:00 p.m. a 6:30 p.m., y los sábados era de 8 continua a las 4:00 p.m., y eso que cuando teníamos que salir a las veredas, que había un programa que hacía la doctora Cristina, teníamos que quedarnos 8 o 9 de la noche en dichas veredas». 53.
Al preguntársele si le constaba que el actor prestó sus servicios en domingos y festivos, indicó: «Claro, por supuesto, porque es que había, por decir el día del campesino, era un domingo y él tenía que ir a cubrir la noticia para poderlo pasar por los medios». 54. Así las cosas, se observa que los declarantes fueron coherentes en indicar que en la entidad los servicios se desarrollaban de martes a viernes entre 8:00 a.m. - 12:00 p.m., y de 2:00 p.m. - 6:30 p.m., y que los sábados se realizaban actividades agropecuarias entre 8:00 a.m. - 4:00 p.m. que se podían extender a hasta las 8:00 p.m. o 9:00 p.m. 55.
No obstante, para la Subsección no existe claridad respecto a la inmediación de los declarantes sobre las actividades realizadas por el demandante. 56. En efecto, de sus propios dichos se tiene que el señor Juan Carlos Montoya Medina desarrolló actividades como administrador del banco de proyectos, mientras que Diana María López Ríos prestó el servicio en el área de planeación. Ambas funciones son sustancialmente distintas a las realizadas por el demandante en el cumplimiento de sus contratos, tales como el diseño y elaboración de informe de gestión de la secretaría de Salud, recolección de información para programa de televisión municipal o actividades de fortalecimiento de campañas municipales para prevención de uso de pólvora. 57.
Por lo tanto, aunque sus relatos fueron convergentes respecto al cumplimiento de horario en la entidad, no existe la suficiente claridad para extraer que el servicio del demandante se ajustó plenamente a esos parámetros. Primero, porque los testigos y el actor cumplieron funciones diferentes. Segundo, porque los mismos declarantes adicionalmente expresaron que el demandante debía movilizarse en todo el municipio de Supía recopilando la información noticiosa, actividad que constituía lo esencial de su labor. 58.
Por consiguiente, en tanto que la ocupación del demandante requería desplazamiento constante, para la Sala no queda clara la inmediación de los testigos respecto al cumplimiento del actor en la prestación de su servicio de un horario. 59. Además, aunque ambos deponentes concordaron en que los sábados y/o domingos el demandante cubrió actividades realizadas por la administración Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 municipal, esta situación se plasmó como objeto a ejecutar en los contratos 2016 de 2013, 038 de 2014, 107 de 2014 y 061 de 2015. 60.
En todo caso, la Subsección ha precisado en casos precedentes que el cumplimiento de un horario o jornadas de servicio no debe entenderse como un aspecto que por sí solo acredite la existencia de subordinación. Por el contrario, debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido17. 61.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 62.
El actor en el recurso de alzada reprochó que el a quo no fundamentó debidamente la supuesta autonomía con la que el demandante ejecutó su servicio. Pero la Sala advierte que la prueba recaudada en el proceso no es suficiente para acreditar la subordinación en la ejecución de la labor. 63. Del análisis de la prueba testimonial, se observa que el señor Juan Carlos Montoya Medina sobre el desarrollo de las funciones dijo que el demandante diariamente era el encargado de difundir las noticias en las redes sociales, canales comunitarios y medios impresos del municipio18, y que de tales actividades debía rendir un informe al consejo de gobierno los martes19. 64.
Por su parte, la señora Diana María López Ríos explicó que el actor prestó sus servicios en el área de prensa, salía de la oficina a cubrir noticias distintas de las dependencias y luego lo enviaba tanto a la página de la entidad como a los canales del municipio20. 65. El señor Montoya Medina afirmó que tanto él como el demandante, en la ejecución de su servicio, recibieron órdenes de la alcaldesa municipal y de la 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. 18 En detalle el testigo dijo: «Diariamente eran los encargados de difundirlos en las redes sociales, además debían mandarlo a los canales comunitarios de Supía (…) y en medios impresos también era la comunicación que era el encargado de hacerla». 19 Sobre el particular dijo: «Él debía pasar un informe todos los martes en el Consejo de Gobierno». 20 Al respecto la testigo explicó: «Él tenía que llegar a organizar su paquete, a enviarlo tanto a lo de la página, a organizar que fuera por los canales, o sea, todo el día (…) Él laboraba en lo de prensa, donde debía tener la noticia de todo lo que pasaba en relación a todas las dependencias» Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 secretaria de gobierno21.
Al ser interrogado sobre el tipo de órdenes recibidas por el actor, el testigo respondió: «Las órdenes que a cada jefe haga esto, haga lo otro. Nos daban (…) unos horarios para las actividades a desarrollar dentro del plan de desarrollo de ella. Y además las actividades que de pronto sucedían, como era una catástrofe, como era una noticia, como era algo, él las debía cubrir para poder mantener el municipio informado». 66.
En ese mismo sentido, la señora López Ríos indicó que el demandante recibía órdenes de la secretaria de gobierno y de la alcaldesa22. Frente al tipo de órdenes recibidas, dijo: «Pregunta: ¿Qué tipo de órdenes recibía él? Contestó: (…) tenían unos cronogramas de actividades, dentro del que tenían el martes organizaban todo el cronograma de actividades y él le pasaban la información, él ya tendría que tener todo para donde iba y de igual forma se presentaba (…)». 67.
De esas manifestaciones considera la Sala que, si bien los testigos coincidieron en que el demandante recibió órdenes de la alcaldesa y de la secretaria de gobierno en la prestación de su servicio, lo cierto es que al expresar el tipo de direccionamientos no detallaron con suficiencia y precisión las formas en que las mismas se presentaron en el caso del actor, lo que impide demostrar con claridad el direccionamiento ejercido por el ente territorial sobre el señor Jhon Taborda. 68.
En efecto, nótese que el señor Montoya Medina no pormenorizó concretamente de qué forma las presuntas órdenes sobre el demandante desbordaron los parámetros de los contratos. Únicamente se limitó a señalar que las órdenes consistían en la instrucción de horarios para realizar el servicio. Sin embargo, como se indicó anteriormente, el cumplimiento de un horario o la realización del servicio en tiempos determinados no indica per se la existencia de subordinación y, en su lugar, debe entenderse como un aspecto de coordinación entre las partes para lograr la adecuada realización del contrato. 69.
Igualmente, la señora López Ríos al interrogársele sobre el tipo de órdenes recibidas, centró su respuesta a la existencia de cronogramas que consignaban previamente las actividades a realizar. Al paso que el señor Montoya Medina dijo que sobre las actividades el actor debía presentar informes. 70. Sin embargo, para la Sala, más que una manifestación de direccionamiento y subordinación sobre las actividades del demandante, estas situaciones evidencian la regularización mínima y pertinente que debe existir en la ejecución de los contratos de prestación de servicios, pues constituyen una 21 En detalle el testigo dijo: «Pregunto: ¿Él recibía órdenes o dependía de alguien de la administración municipal? Contestó: De la alcaldesa.
Además, la Secretaría de Gobierno, pues la alcaldesa como la cabeza. Y la dependencia que cubría el contrato de él era la Secretaría de Gobierno encargada por la doctora Claudia Alarcón. Pero recibíamos las órdenes directamente de la doctora Cristina» 22 La testigo sobre este punto dijo: «Pregunta: ¿Dependía o recibía órdenes el demandante de algún servidor o autoridad municipal? Contestó: Pues recibía de la Secretaría de Gobierno de la doctora Claudia Alarcón y de la alcaldesa, como tal, la autora Cristina Jaramillo».
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 obligación legal que tienen las entidades del Estado al celebrar contratos de prestación de servicios, a efectos de que los rubros oficiales depositados sean ejecutados atendiendo a los objetivos propuestos. 71.
Por otro lado, el testigo Montoya Medina expresó que el demandante recibió llamados de atención en la ejecución de los contratos. En particular, relató: «La alcaldesa, una vez que por teléfono lo llamaron como para ir a cubrir, yo creo que fue una inundación y él estaba cubriendo en el mismo municipio, pero en los límites con Riosucio, que eso lo sabe todo el mundo, que son las quebradas, entonces no alcanzaba a llegar, pues a cubrir las dos notas.
Y cositas así, pues actividades que se le pasaban de pronto, o que quedaba muy cortico el video, cosas normales» (sic en la cita). 72. Sobre el mismo hecho, la señora López Ríos dijo que la alcaldesa municipal le llamó la atención al actor en los siguientes términos: «Pregunta: Le consta particularmente que usted haya visto una situación de esa índole, un llamado de atención a Jhon Fredier, en caso particular y sobre qué tópico sucedió. Contestó: Por decir, o sea, que en una ola invernal que ocurrió en la parte sur del municipio, él estaba cubriendo otra noticia y de igual manera, hubo como se salió del río y ella quería que le cubriera la noticia inmediata, pero él estaba ocupado.
Entonces, ahí soy testigo que le hizo el llamado de atención por no haber cubierto la noticia inmediatamente» (Sic en la cita). 73. Se observa entonces que, los testigos coinciden en que la alcaldesa municipal le llamó la atención al actor, e incluso convergen sus relatos en cuanto a los supuestos fácticos de lo sucedido, esto es, la imposibilidad del demandante de atender una noticia por encontrarse cubriendo otra en un lugar diferente.
Sin embargo, para la Sala, esas declaraciones tampoco son suficientes para sustentar el aparente llamado de atención, pues siendo analizados de manera integral, no existe claridad sobre la inmediación de los testigos con las situaciones en que el demandante pudo recibir el direccionamiento de la funcionaria de la entidad. 74. En efecto, como se indicó en precedencia, el señor Juan Carlos Montoya Medina prestó sus servicios como administrador del banco de proyectos de la entidad y Diana María López Ríos en el área de planeación, actividades que difieren de las ejecutadas por el demandante, y por las que no es posible determinar en qué lugar o momento se dio el llamado de atención, es decir, si fue en presencia de los testigos, si el teléfono estaba el altavoz para que el primer testigo tuviera la claridad de que en la llamada recibida por el demandante se le estaba haciendo algún reproche; si la llamada telefónica fue en a través de telefonía fija o celular o si la misma fue recibida en las instalaciones de la entidad o por fuera de ella. 75.
Por lo tanto, para la Subsección no existe claridad de las razones por las cuales los testigos conocieron de llamados de atención al demandante, teniendo en cuenta que cumplían funciones diferentes a las de él; y en el momento del Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 aparente suceso este se encontraba cumpliendo sus obligaciones en un lugar diferente a la sede de la entidad. 76.
En todo caso, aun considerando en gracia de discusión la existencia del llamado de atención que refieren los testigos, para la Sala este solo hecho no es suficiente para considerar que durante todo el servicio el demandante estuvo sujeto a exigencias de la entidad y, por ende, se encuentre acreditada la subordinación; pues, se insiste, los testigos no señalaron razones contundentes y claras que adviertan que el servicio fue controlado a punto tal que la autonomía propia de los contratos de prestación de servicios diera paso a la continua dependencia. 77.
Por otra parte, en la alzada también se indicó que las actividades desarrolladas por el actor fueron permanentes a la entidad, lo que constituye la existencia de la relación laboral. Sin embargo, para la Sala no le asiste razón al recurrente, pues como se explicó previamente, en cumplimiento de los contratos desarrolló tres objetos diferentes23.
Por lo tanto, no se acreditó la permanencia de sus servicios en la entidad. 78. Aun en gracia de discusión, la sola continuidad en la suscripción de contratos con la entidad no es suficiente para acreditar la relación laboral encubierta, pues, en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, quien pretenda su declaratoria con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales del contrato de trabajo, a saber, la prestación personal del servicio, la remuneración y, especialmente, la subordinación. 79.
Lo anterior, porque el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) no puedan realizarse con el personal empleado o (ii) las actividades requieran conocimientos especializados. 80.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era al actor quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente 23 Como de dijo en el acápite de prestación personal del servicio de esta providencia: «En el contrato 215 de 2013 fue contratado para el diseño y elaboración de informe de gestión de la secretaría de Salud municipal.
Para los contratos 2016 de 2013, 038 de 2014, 107 de 2014 y 061 de 2015 se comprometió a prestar sus servicios en la recolección de información y realización de un programa de televisión difundido cada semana. Por último, para el contrato 152 de 2015, desplegó actividades de gestión para el fortalecimiento de la campaña municipal de prevención de lesionados con pólvora vigencia 2015».
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes24. 81.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»25. 82.
Por tanto, al no probarse la subordinación los planteamientos esbozados en el recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en ambas instancias 83. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados en el recurso de apelación no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se advierte que se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Jhon Fredier Taborda Cardona en 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024.
Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 25 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00462-01 (6027-2023) Demandante: Jhon Fredier Taborda Cardona Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 contra del Municipio de Supía – Caldas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: ACÉPTESE la renuncia de Laura María Alzate Ocampo como vocera judicial del municipio de Supía Caldas conforme los memoriales allegados al expediente visibles en el índice 12 aplicativo SAMAI segunda instancia.
CUARTO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA