Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SEXTA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el proceso en el que se profirió la providencia cuestionada se encuentra en curso, y no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 16 de mayo de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Gloria María Albertina Espinosa de Villa, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, con ocasión del auto proferido el 22 de febrero de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 05001 33 Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 028 2021 00309 00/01, y para ello, formuló las siguientes pretensiones1: “[…]
PRIMERO: RECONOCER y TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, seguridad social, mínimo vital, vida digna al cual se tiene derecho en virtud de lo establecido en la Constitución Política de Colombia de la Sra. GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA.
SEGUNDO: DECLARAR que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN en la decisión adoptada por la magistrada ponente VANNESA ALEJANDRA PEREZ ROSALES en el que REVOCA el auto de 11/5/2023 del Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín, la cual fue plasmada en proveído fechado del 22 de febrero del 2024 (archivo denominado: 7_AUTOQUEREVOCAI11931620136NL05001320240222155534.pdf ), incurrió en vía de hecho: Defecto fáctico y Procedimental, violación de la Constitución Política de Colombia, Defecto material o sustantivo, y Desconocimiento del precedente.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN para que deje sin efectos su decisión adoptada, y en este sentido niegue la medida cautelar, confirmando la decisión del Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que tiene 84 años de edad, por lo que aseveró que es una persona de especial protección, y que, dada la imposibilidad de conseguir trabajo u otras ayudas económicas con sus propios medios, depende de su pensión completa, sin reducción alguna. Manifestó que adquirió su estatus jurídico de pensionada en 1990 y que, mediante la Resolución nro. 9760 del 15 de diciembre de 1992, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, le reconoció la pensión de jubilación gracia. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, a través de la Resolución nro. 01893 del 15 de febrero de 2007, CAJANAL reliquidó la precitada pensión con efectos fiscales a partir del 4 de octubre de 1997.
Indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia proferida el 24 de junio de 2008, ordenó a CAJANAL reliquidar y pagar la pensión gracia reconocida por un monto equivalente al 75% del salario promedio de lo devengado en el año anterior al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho a la mencionada pensión, por lo que CAJANAL cumplió con dicha orden por medio de la Resolución nro. 51473 del 29 de abril de 2011, reliquidando la pensión de jubilación gracia reconocida, incluyendo como factor salarial la prima de carestía. Relató que, en 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de las Resoluciones nro. 01893 del 15 de febrero de 2007 y 51473 del 29 de abril de 2011, pese a la existencia de una sentencia ejecutoriada.
Expuso que la demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín que, en auto del 11 de mayo de 2023 negó la medida cautelar solicitada por la UGPP. Anotó que, inconforme con la decisión anterior, la UGPP interpuso recurso de apelación y que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en auto del 22 de febrero de 2024 la revocó y, en su lugar, decretó la suspensión provisional de las mencionadas resoluciones, en forma parcial.
Agregó que “(…) la solicitud arbitraria por parte de la UGPP y la suspensión decretada por el despacho constituyen una grave afectación al sustento digno y necesario de mi mandante, ya que dicho dinero garantiza la alimentación mínima, servicios públicos, tratamientos médicos y asistencias materiales y humanas; por lo que con la suspensión de la Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resoluciones que conceden la pensión, sin importar que sea parcial, quedaría sin sustento económico suficiente, imposibilitándosele la adecuada alimentación, imposibilitándose para la asistencia adecuada, transgrediendo el descanso digno y vida digna de mi prohijada, de manera que los mínimos vitales se vieran vulnerados, alterando de forma directa la dignidad humana, de manera que se torna en INMINENTE e IRREMEDIABLE la vulneración de numerosos derechos fundamentales, por lo que se hace necesario una decisión de manera oportuna y eficiente en el menor tiempo posible, con amparo en los derechos (…)”2.
Explicó que la decisión del tribunal accionado vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna. Frente a la procedencia de la acción de tutela, manifestó que ha agotado todos los medios de defensa judicial, ordinarios y extraordinarios, que tenía a su alcance, por lo que aseveró que no existen otros mecanismos o recursos para la protección de sus derechos.
Sostuvo que el auto cuestionado incurrió en defecto fáctico, defecto material o sustantivo y desconocimiento del precedente.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 9 de abril de 20243 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial y correspondió por reparto a la Sección Cuarta de esta Corporación que, por auto del 16 de abril de 20244, la admitió y dispuso notificar5 al Tribunal 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. 5 Esta orden se cumplió el 18 de abril de 2024.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, como parte accionada, así como vincular6 al Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín y a la UGPP7, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín para que allegara copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso identificado con el radicado nro. 05001 33 33 028 2021 00309 00/01, el cual fue remitido8. 3.2. La titular del Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín allegó escrito9 en el que anotó que, por auto del 11 de mayo de 2023, negó la solicitud de medida de suspensión provisional de las Resoluciones nro. 1893 del 15 de febrero de 2007 y nro. 51473 del 29 de abril de 2011, presentada por la UGPP en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta acción constitucional; sin embargo, aclaró que dicha decisión fue apelada por la mencionada entidad y que el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 22 de febrero de 2024 la revocó y, en su lugar, decretó la suspensión provisional aludida.
En ese sentido, sostuvo que el despacho a su cargo no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante. 3.3. La magistrada ponente de la providencia cuestionada rindió informe10 en el que explicó que la decisión adoptada se fundamentó en la línea jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, las normas territoriales que crean la prima de vida cara o de carestía, la prima de clima y la prima de licenciado deben ser inaplicadas y que, en todo caso, recientemente fueron anuladas por falta de competencia de la asamblea departamental para crear factores salariales. 6 Ibidem. 7 Frente a esta entidad, la orden se cumplió el 26 de abril de 2024.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. 8 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01752 00. 9 Ibidem. 10 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01752 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que un acto que reliquida una mesada pensional incluyendo factores extralegales causa un detrimento al patrimonio público y, por tanto, afecta los recursos previstos para la seguridad social de otros beneficiarios.
Así mismo, aclaró, que el mínimo vital de la hoy accionante no se ve afectado comoquiera que ella continúa percibiendo la mesada pensional. 3.4. La subdirectora encargada de defensa judicial pensional y apoderada de la UGPP presentó escrito11 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, que se niegue el amparo solicitado por no configurarse vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Expuso que la decisión adoptada por el tribunal accionado fue acertada y estuvo debidamente sustentada, comoquiera que “(…) la solicitud de suspensión provisional se funda en la flagrante violación de normas constitucionales y legales y para resarcir los perjuicios ocasionados a la administración y por supuesto en el principio de sostenibilidad del sistema pensional (…)”.
Advirtió que en el escrito de tutela, la parte actora alegó que el auto atacado afecta gravemente sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital; sin embargo, no allegó prueba alguna que así lo demuestre, por lo que, precisó que el anterior planteamiento queda desvirtuado debido a que la señora Espinosa de Villa se encuentra activa en nómina de pensionados, la cual es pagada de forma periódica y sin interrupciones por el consorcio FOPEP, razón por la cual tiene garantizado el cubrimiento de sus necesidades básicas, así como sus contingencias de salud, pues su reconocimiento pensional no se verá suspendido en su totalidad sino sólo en las resoluciones de liquidación. 11 Visto en los índices 12 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, informó que, al realizar la consulta en la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda se evidenció que la accionante tiene un reconocimiento de pensión de jubilación por parte del FOMAG desde el año 1998.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de mayo de 202412, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad, debido a que se “(…) ataca un auto interlocutorio proferido en el curso de un proceso que no ha concluido y que no tiene un efecto determinante en el proceso y respecto del cual no se acreditó la concreción de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela (…)”.
Indicó que “(…) la accionante discute el auto que decretó medidas cautelares en un proceso judicial que se encuentra en trámite. Es decir, que está en curso el mecanismo judicial por excelencia para lograr la garantía de sus derechos fundamentales, más aún si se tiene en cuenta que las normas procesales han establecido medios y recursos que pueden ser ejercidos por las partes para alegar presuntas irregularidades y que sea el juez de la causa quien se pronuncie sobre el particular en las diferentes instancias del medio de control.
En esa medida, ya que en el caso concreto se encuentra en trámite la primera instancia del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, es el juez ordinario quien debe decidir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados atendiendo a los argumentos de las partes (…)”. Anotó que, ante el incumplimiento del requisito formal de subsidiariedad no puede pronunciarse de fondo frente a las inconformidades planteadas por la accionante, pues existe un recurso idóneo y eficaz para ello y no se 12 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegó ni acreditó un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela. En cuanto al prejuicio irremediable, resaltó que “(…) aunque en la tutela se adujo que la medida cautelar afecta a una persona de avanzada edad que depende de la pensión gracia para su subsistencia, no se evidencia que el auto del 22 de febrero de 2024 afecte su mínimo vital ni su vida digna porque la suspensión de los actos administrativos fue parcial, en tanto se limitó a la inclusión de la prima de vida cara como factor de liquidación. Es decir que la UGPP debe seguir pagando la mesada pensional, pero con exclusión del factor en litigio, por lo que el decreto de la medida cautelar en sí mismo considerado no configura un perjuicio irremediable en el caso particular (…)”.
Arguyó que proferir una eventual orden de tutela respecto de un asunto que será decidido en sentencia de fondo, implica sustituir las competencias del juez natural de la causa y redundaría en un desequilibrio procesal no justificado.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó13 manifestando lo siguiente: Reiteró que (i) tiene 84 años, por lo que requiere de medicamentos, asistencia y tratamientos para sobrellevar su desgaste corporal y sus patologías, (ii) adquirió su estatus jurídico de pensionada en 1990 y (iii) el Tribunal Administrativo de Antioquia condenó a CAJANAL a reliquidar y pagar su pensión gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados periódicamente, incluyendo la prima de carestía, por lo que insistió en que adquirió su derecho pensional con justo título y conforme a las normas vigentes para la época. 13 Visto en los índices 22 y 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que “(…) todos y cada uno de los factores salariales son esenciales para garantizar todos y cada uno de lo necesario para la subsistencia: medicamentos, tratamientos, asistencias, servicios públicos, bienes de aseo y la alimentación. Suponer que por suprimir un factor “en sí mismo considerado no configura un perjuicio irremediable en el caso particular” es desconocer la realidad material de las personas y sus necesidades, mayormente cuando lo manifestado en el escrito de tutela debe dársele el debido tratamiento conforme a los principios de sumariedad, buena fe y con ello, la veracidad en las afirmaciones (…)”.
Anotó que requiere desplazarse constantemente hacia la ciudad de Medellín con ocasión de las distintas citas médicas y consultas con especialistas y que para ello requiere el acompañamiento de su esposo e hija, comoquiera que es una persona diabética y que tuvo una fractura en el pie. Agregó que de su pensión también dependen otras 3 personas, por lo que debe percibirla de forma completa, sin reducción alguna.
Señaló que “(…) “el único sustento económico (…) es la (…) pensión concedida a su favor y en los completos montos ya establecidos (comprendiendo la prima de carestía) en razón al sistema jurídico de la época en que se reconocieron”, de no contener todos los factores, conlleva un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales, ante las cargas y erogaciones económicas que requiere para sí y quienes dependen de este sustento económico, por la imposibilidad de su adquisición (provocando que no pueda alimentarse como es debido, atender su cuadro clínico y subsistir su grupo personal) y, por tanto, su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela (…)”.
Afirmó que las anteriores consideraciones no fueron tenidas en cuenta por el a quo en el fallo de tutela de primera instancia porque se limitó a negar el amparo constitucional afirmando que es improcedente porque cursa un proceso, ignorando las circunstancias especiales, como su edad, la diabetes que padece, su fractura en el pie, la asistencia que requiere, las Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constantes movilizaciones Medellín y la dependencia económica de otras personas que abren paso a superar la barrera de la subsidiariedad.
Concluyó que “(…) sí existe perjuicio irremediable, y es suprimir el sustento económico que tiene mi prohijada, sumas que adquirió con justo título, buena fe, fruto de sentencia judicial y que ha perdurado por muchos años, de manera que ya se le encuentra vedado la adquisición de bienes y servicios para garantizar su vida digna, es así que, suprimir algún factor conclusivamente conlleva a afectar lo necesario (…)”. 5.2.
Por auto proferido el 30 de mayo de 2024, la Sección Cuarta de esta Corporación concedió la impugnación14. 5.3. La subdirectora encargada de defensa jurídica y apoderada de la UGPP radicó escrito15 en el que solicitó que se confirme el fallo de tutela de primera instancia. Explicó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretender el reconocimiento de derechos prestacionales, por lo que escapa a la órbita del juez constitucional partiendo de la base que es otra la jurisdicción competente para ello. 5.4.
La impugnación fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 14 de junio de 202416.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de 14 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. 15 Visto en los índices 29 y 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. 16 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 01.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 199117, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201518, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201920 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 6.2.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la señora Gloria María Albertina Espinosa de Villa, pretendiendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARESE la nulidad de la resolución 1893 del 15 de febrero de 2007 y de la resolución PAP 51473 del 29 de abril de 2011, a través de las cuales se reliquidó la pensión gracia a favor de la señora GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA (…), incluyendo en su liquidación entre otros factores la prima de vida cara.
SEGUNDO: DECLARESE que a la señora GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA (…), no le asiste derecho a percibir la prima de vida cara como factor para la liquidación de la pensión gracia. 17 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 18 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 19 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 21 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) identificado con el radicado nro. 05001 33 33 028 2021 00309 00/01.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicito que se CONDENE a la a la señora GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA (…):
PRIMERO: a restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – las sumas de dinero que, por concepto de prima de vida cara, se incluyeron dentro de la liquidación de la pensión gracia, desde la fecha en que se hizo efectiva y hasta la fecha en que se efectúe el pago.
SEGUNDO: a PAGAR a favor de la demandante, los intereses moratorios, contados después de la ejecutoria del fallo, si no da cumplimiento dentro del término previsto en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de la demanda). Adicionalmente, solicitó como medida cautelar, lo siguiente: “[…] se decrete la suspensión provisional del acto administrativo que reliquida la pensión gracia con inclusión del factor prima de vida cara, por cuanto no existe obligación de la UGPP respecto al reconocimiento pensional con base en factores salariales pagados por el ente territorial; y, en segundo lugar, por la falta de sustento jurídico de la inclusión de los factores extralegales en la base para la liquidación de la pensión reconocida, en virtud de la inconstitucionalidad de las normas locales que crearon esos factores extralegales y la nulidad de las mismas decretadas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia respectivamente en sentencia del 20 de mayo de 2011.
De modo que la prima de vida cara, por ser una prestación que no tiene origen legal, no puede ser tenida en cuenta en la liquidación de la pensión […]”. (Mayúsculas, negrillas y resaltado originales del escrito de la demanda). 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín que, en auto proferido el 28 de octubre de 2021 la admitió. 6.2.3.
En providencia proferida ese mismo día, esto es el 28 de octubre de 2021, el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín corrió traslado a la parte demandada, hoy accionante, de la solicitud de medida cautelar. 6.2.4. Por auto del 11 de mayo de 2023, el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín negó la medida cautelar solicitada por la UGPP.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.5. Inconforme con la decisión anterior, la UGPP interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación y el Juzgado Veintiocho Administrativo de Medellín, en auto dictado el 28 de septiembre de 2023 dispuso no reponer el auto del 11 de mayo de 2023 y concedió el recurso de apelación. 6.2.6.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, en providencia del 22 de febrero de 2024, al resolver el recurso de apelación, dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVOCAR el auto de 11/5/2023 del Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín en cuanto negó la medida cautelar solicitada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP y, en su lugar:
SEGUNDO: DECRETAR la suspensión provisional de las resoluciones 1893 de 15/2/2007 y 51473 de 29/4/2011, por las cuales se reliquidó una pensión gracia por nuevos factores salariales, en forma parcial, esto es, en cuanto incluyen la “prima de vida cara” como factor en la liquidación que hace parte de las consideraciones y tiene incidencia en el monto reconocido en el artículo primero de la parte resolutiva del mismo acto administrativo, por no ajustarse a las normas superiores invocadas, conforme se ha expuesto en la parte motiva de esta providencia. El desacato a lo dispuesto en esta providencia se sanciona en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011.
TERCERO: Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP que, mientras se decide de fondo el presente asunto, pague a GLORIA MARÍA ALBERTINA ESPINOSA DE VILLA (…), una mesada pensional liquidada con exclusión del factor prima de vida cara […]”. (Mayúsculas originales de la providencia).
(Se destaca).
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sala considera que debe confirmarse el fallo de tutela de primera instancia proferido el 16 de mayo de 2024 por la Sección Cuarta de esta Corporación, comoquiera que la solicitud de amparo no cumple el requisito de subsidiariedad, conforme con las razones que pasan a explicarse.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable22.
La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela: (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial, ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Sobre la improcedencia de la acción de tutela en los casos en los que el asunto está en trámite, la Corte Constitucional ha explicado que la intervención del juez constitucional, en principio, está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario23.
Al respecto, ha señalado que “(…) la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento. No obstante, la protección de derechos fundamentales a través de la acción de tutela permite la intervención del juez constitucional siempre que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que se pretende evitar un perjuicio irremediable (…)”24.
Frente a la procedencia de la acción de tutela contra autos interlocutorios, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado que “(…) el análisis (…) es estricto, puesto que: i) no se trata de decisiones 22 Artículo 86 C.P.: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 23 Corte Constitucional.
Sentencia T-335 de 2018. M.P.: Diana Fajardo Rivera. 24 Corte Constitucional. Sentencia SU-695 de 2015. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definitivas; ii) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final.
Tal criterio restrictivo encuentra su justificación en que la acción de tutela no puede ser utilizada por el accionante para “controvertir una decisión adversa a [los] intereses”, en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” (…)”25. Bajo dicho contexto, comoquiera que la inconformidad de la señora Gloria María Albertina Espinosa de Villa está relacionada con el auto proferido el 22 de febrero de 2024 por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que decretó la suspensión provisional de las Resoluciones nro. 1893 del 15 de febrero de 2007 y nro. 51473 del 29 de abril de 2011 expedidas por CAJANAL, la acción de tutela deviene improcedente porque el referido proceso está en curso.
Ahora, si bien la actora alegó en el escrito de tutela que “(…) depende económicamente de la totalidad de su pensión para llevar a cabo su vida cotidiana (…)”26 y luego, en la impugnación sostuvo que recibir la pensión sin todos los factores salariales reconocidos “(…) conlleva un perjuicio irremediable en los derechos fundamentales, ante las cargas y erogaciones económicas que requiere para sí y quienes dependen de este sustento económico (…)”27, es preciso señalar que no acreditó la ocurrencia de ese supuesto perjuicio irremediable ni aportó prueba alguna que demuestre qué necesidades básicas, propias o de los terceros a su cargo, están siendo insatisfechas.
Adicionalmente, la Sala advierte que la accionante manifestó que tiene 84 años de edad, es decir, se trata de una persona de la tercera edad; sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional dicha 25 Corte Constitucional. Sentencia T-511 del 11 de diciembre de 2020. 26 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 01725 00. 27 Visto en los índices 29 y 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia no implica per se la procedencia de la acción de tutela, sino que se deben analizar otros factores como la situación socioeconómica y de salud28, que como se explicó, no fueron probadas por la parte interesada.
Por último, no sobra advertir que, conforme al reporte de la página web de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda aportado a este trámite tutelar por la UGPP, la señora Espinosa de Villa es beneficiaria de una pensión de jubilación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG29 desde el 1 de noviembre de 1998 y que, a la fecha de la consulta, esto es el 29 de abril de 2024, el estado de dicha prestación es activo.
En consecuencia, la petición de amparo es improcedente, por cuanto no cumple con el requisito general de subsidiariedad, por lo que se confirmará el fallo proferido el 16 de mayo de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 28 Al respecto, puede verse la sentencia T – 364 del 19 de octubre de 2022 de la Corte Constitucional.
En dicha sentencia se indicó que: “Los adultos mayores son las personas que superan los 60 años o “que, sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”. Las personas de la tercera edad son los adultos mayores que han superado la esperanza de vida. Para el efecto, la Corte ha determinado que esta última se cuenta a partir de la esperanza de vida que establece el DANE.
Para el 2022 a nivel nacional, esta se estimó para las mujeres en 80 años y para los hombres en los 73 años. Por consiguiente, una persona se considera de la tercera edad cuando supera esa edad. Teniendo en cuenta lo expuesto, las personas de la tercera edad gozan de protección reforzada por parte del Estado. // Tratándose del estudio de procedencia de la acción de tutela promovida por personas de la tercera edad, le corresponde a los jueces valorar el factor de la edad junto con otros elementos, como la situación socioeconómica y la condición de salud.
El análisis conjunto de estos factores permite determinar la eficacia de los medios ordinarios de defensa judicial. Esto con el propósito de que no se les adjudique a personas vulnerables una espera infructuosa y perjudicial, al extremo de que el sujeto permanezca a la espera de una decisión mientras están siendo puestos en peligro o vulnerados sus garantías fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o el mínimo vital, entre otras”. 29 Visto en los índices 12 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 01725 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 01725 01 Accionante: Gloria María Albertina Espinosa de Villa 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 16 de mayo de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según lo explicado en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.