CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros1 Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – defecto sustantivo. La Sala decide la impugnación2 presentada, en calidad de convocante, por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. –EPM– en contra del fallo de tutela proferido el 17 de junio de 20243 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 2 de mayo de 20244 EPM presentó tutela5 en procura de la protección de sus garantías al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, las que considera vulneradas porque buscó, mediante una acción constitucional y una demanda interpuesta ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuestionar una resolución de la Alcaldía de Concepción, Antioquia, sin embargo, en ambos escenarios se le negó la posibilidad de revisar el fondo del asunto.

Además, critica que la actuación del ente territorial carece 1 Aunque la tutela se dirigió, también, en contra del Consejo Superior de la Judicatura, esta sala advierte que no existe legitimación en la causa por pasiva frente a ese accionado, en tanto, en el escrito introductorio, no se formuló ningún cargo en su contra, aunado a que las manifestaciones hechas en la impugnación tampoco tuvieron relación con la autoridad referida. 2 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 18, con certificado 5F35336D8A4A11A2 1890D5933FAAE06D D580CEE907C4377F 9ACBE04E3973BEDA. 3 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 14, con certificado F66EEE6E413A657E 9E0A326E7C8C2D34 8710115B5ADBC224 F61C1310202D0632. 4 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 55E67CFC1598655C 7C36A8029122DD4C 98C3C97DFF911FAC E2992302749EBC90. 5 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4073C08114498764 F5968A17B14939EC 89EDE3112D515A34 75B15DD71C69A4CC. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros de motivación, excedió las competencias legales e incurrió en una desviación de funciones. 1.2.- Hechos 1.2.1.- En noviembre de 2021 Julián Agudelo Valencia radicó querella civil en contra de EPM por unos presuntos actos de perturbación en un predio de propiedad de uno de sus parientes.

La Inspección de Policía y Tránsito de Concepción negó la concesión de la medida pedida. Al resolver la apelación del interesado, la alcaldía del referido municipio, en Resolución No. 157 del 18 de octubre de 2022, modificó la recurrida y ordenó a EPM realizar unas verificaciones relativas a los vuelos de un poste de energía y, en el término de 4 meses, acudir a la jurisdicción para constituir una servidumbre legal6. 1.2.2.- Por esos hechos EPM incoó la tutela No. 05001410500120230012500 con el fin de dejar sin efectos el ordinal primero de la resolución de la Alcaldía de Concepción. En fallo del 28 de febrero de 2023 el Juzgado 1º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín negó por improcedente el amparo, al considerar que no se cumplía la condición de subsidiariedad, ya que la actuación podía atacarse en un trámite ordinario7. 1.2.3.- El 17 de abril de 2023 el Juzgado 25 Laboral de Medellín8 confirmó la providencia recurrida, bajo el argumento de que, además de no estar acreditado el presupuesto de subsidiariedad, lo decidido en el proceso policivo no solventó el asunto de fondo, sino que se limitó a dar órdenes relativas a unas revisiones técnicas y al deber de acudir a la jurisdicción. 1.2.4.- Ulteriormente EPM, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda para que se declarara la nulidad de la Resolución No. 157, la cual se registró con el radicado No. 05001333300820230006600.

El Juzgado 8º Administrativo de Medellín, en auto del 21 de abril de 20239, rechazó la demanda, bajo 6 A folios 29-30 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 569AEE1959CD8CFB 86E52ED5B1BCEB2E A180C6AD007530D7 385940165D5298F7. 7 Ibidem, folio 32. 8 Obra sentencia a folios 29-39 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 569AEE1959CD8CFB 86E52ED5B1BCEB2E A180C6AD007530D7 385940165D5298F7. 9 Obra auto a folios 40-43 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 569AEE1959CD8CFB 86E52ED5B1BCEB2E A180C6AD007530D7 385940165D5298F7. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros el argumento de que la resolución reprochada no puede ser objeto de control judicial, de conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 105 del CPACA. 1.2.5.- Inconforme, la demandante recurrió el rechazo de su trámite, pues, en su criterio, se atacaba una actuación administrativa, ya que el alcalde se extralimitó en sus funciones.

En providencia del 12 de marzo de 2024 10 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la determinación apelada. Precisó que el funcionario no actuó como autoridad administrativa y reiteró que la Resolución 157 no puede censurarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, en tanto se expidió en ejercicio de una facultad jurisdiccional. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela EPM considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, en la medida en que los jueces constitucionales y administrativos le negaron la posibilidad de obtener una resolución de fondo al asunto motivo de inconformidad, ya que entre ambos se endilgaron la responsabilidad de pronunciarse sobre la resolución de la Alcaldía de Concepción. Censuró que los jueces contenciosos, así como los constitucionales, nada dijeron acerca del reproche atinente a que la decisión del ente territorial desbordó sus facultades y dejaron a EPM sin la posibilidad de acudir a la justicia para estudiar la legalidad de lo determinado por el alcalde.

Igualmente, la accionante considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia pasó por alto el carácter administrativo de la Resolución No. 157 de 2022 y que, por ende, esta podía cuestionarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La empresa afirmó, además, que el representante del municipio desbordó su competencia al dictar órdenes que exceden el marco del trámite policivo, lo que también torna esa actuación en incongruente.

Con base en esto, alegó que la resolución incurrió en los defectos procedimental, por omitir el procedimiento de esta clase de asuntos; sustantivo, al no aplicar correctamente el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016; por indebida 10 Obra providencia a folios 44-53 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 569AEE1959CD8CFB 86E52ED5B1BCEB2E A180C6AD007530D7 385940165D5298F7. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros motivación, toda vez que la orden dada carece de sustento legal; y por violación directa de la Constitución. Ultimó que en el acto de la alcaldía convocada se presentó una desviación de poder, toda vez que persiguió un fin distinto al establecido legalmente. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar las prerrogativas cuya omisión se denuncia;

(ii) adoptar las medidas para restablecer los derechos conculcados por las autoridades judiciales y por el alcalde de Concepción; y (iii) que se resuelva de fondo el asunto y se le ordene al municipio dejar sin efectos el numeral primero de la parte resolutiva de la Resolución No. 157 de 2022. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 6 de mayo de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó vincular al municipio de Concepción. También dispuso notificar a las partes y al vinculado. 2.2.- El Juzgado 8º Administrativo de Medellín afirmó que no trasgredió ningún derecho fundamental y, en virtud de la correcta administración de justicia, precisó que no tiene competencia para resolver reproches en contra de actuaciones proferidas en juicios de policía. Adujo que a EPM le corresponde determinar la vía idónea para plantear sus quejas en contra de la Alcaldía de Concepción. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación, mediante fallo del 17 de junio de 2024, negó el amparo frente al municipio de Concepción y lo declaró improcedente respecto al Tribunal Administrativo de Antioquia.

En primer lugar, descartó la cosa juzgada frente a la resolución del ente territorial, en tanto en la anterior tutela se declaró la ausencia de subsidiariedad y, a la postre, se demostró que el otro medio no era idóneo, además, agregó que existen hechos nuevos, como la tesis que esgrimieron los jueces administrativos, lo que implica que ninguna 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros autoridad judicial haya resuelto las quejas de la actora.

Así mismo, estimó que el criterio de los primeros jueces de tutela fue errado, al afirmar que el acto no era jurisdiccional, lo que inobservó el carácter precario de los procesos policivos. Seguidamente, el a quo constitucional indicó que en lo ordenado en la Resolución 157 de 2022 no hubo extralimitación, ni una indebida aplicación de la disposición legal, ni incongruencias, puesto que la alcaldía vinculada trató de mantener el statu quo, como lo exige la Ley 1801 de 2016, aunado a que no se demostró una conculcación de los derechos de EPM.

En segundo lugar, al resolver los cargos contra el tribunal, la corporación indicó que el argumento según el cual ese cuerpo colegiado omitió que lo decidido por la alcaldía fue de naturaleza administrativa, no satisface la regla de subsidiariedad, ya que no fue expuesto en la apelación propuesta al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual acotó que el que se le exigiera acudir nuevamente ante el juez administrativo a efectos de que se determine una servidumbre corresponde a un exceso ritual manifiesto, en la medida que sí propuso todos sus argumentos en el recurso de alzada que planteó en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho.

Reiteró que no se ha proferido una solución de fondo a los asuntos que formula y que hubo una contradicción evidente entre las jurisdicciones ante las que trató de elevar sus reclamaciones. Finalmente, trajo a colación nuevamente las críticas sobre la resolución expedida por la Alcaldía de Concepción. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 17 de junio de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Cuestiones preliminares 2.1.- Aunque sería del caso abordar el asunto de la posible cosa juzgada en relación con la tutela No. 05001410500120230012500, se advierte que el a quo constitucional estudió y negó la configuración de ese fenómeno jurídico, lo que no fue no objeto de impugnación por las partes.

Por ende, se acogerá el criterio de la primera instancia sobre ese asunto. En todo caso, se precisa que es evidente que no existe identidad de causa entre ambos procesos, en la medida en que en este se presentan hechos nuevos y adicionales a los que se debatieron en el primero. 2.2.- Por otra parte, si bien la empresa reclamante accionó a los despachos que decidieron sobre la tutela primigenia y sobre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, con excepción de un cargo11, no critica lo allí decidido, sino el hecho de que ninguno de ellos hubiese resuelto de fondo sus argumentos y que, a contrario sensu, cada uno tratara de señalar al otro que no era su responsabilidad pronunciarse sobre la materia y que, en cambio, le correspondía al señalado hacer lo propio.

En ese orden de ideas, lo que en esencia reclama la parte interesada es que se decida sobre la constitucionalidad de la Resolución 157, pues, según sus denuncias, los tutelados se han limitado a dictar decisiones elusivas sobre el punto de interés de EPM, que, se reitera, es la validez de la resolución referida. 2.3.- Se aclara que la sala analizará los cargos elevados en contra de la Resolución No. 157 de 2022, bajo el entendido de que, tal como se dispuso en el auto proferido el 12 de marzo de 2024 en el proceso ordinario, corresponde a una decisión de carácter judicial y, por lo tanto, le son aplicables las reglas fijadas por la Corte Constitucional para las tutelas contra providencias judiciales. 11 La única queja que dirigió específicamente en contra de alguna de las providencias de los despachos accionados es la relacionada con el desconocimiento del carácter administrativo de la Resolución 157 de 2022, la cual se le endilgó al Tribunal Administrativo de Antioquia. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros 2.4.- Por otra parte, si bien esta acción constitucional se presentó únicamente en contra de los jueces que conocieron la nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001333300820230006600 y la tutela No. 05001410500120230012500, lo cierto es que el municipio de Concepción, Antioquia, se tendrá como accionado, en la medida en que su representante fue quien expidió la pluricitada resolución de 2022, razón que le valió que fuera vinculado por el a quo de la causa tuitiva. 2.5.- Por último, aunque EPM denunció que la decisión de la Alcaldía de Concepción incurrió en múltiples defectos, lo cierto es que todas las irregularidades en que se funda su depreco se enmarcan en el defecto sustantivo por desconocimiento de la legislación, en tanto tienen relación con la inobservancia, la extralimitación y la trasgresión del procedimiento policivo por perturbación reglado en la Ley 1801 de 2016. 3.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad12 y de procedencia13 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 12 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso; y que el fallo censurado no sea de tutela. 13 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros 5.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 5.1.- Sobre la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia [ius fundamental] so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”14.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos a saber15: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.1.1.- En el caso, el cargo por defecto sustantivo de la Resolución 157 de 2022 cumple con el requisito de relevancia constitucional, no así la queja propuesta en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, según la cual esa corporación no se pronunció sobre el hecho de que el alcalde de Concepción excedió su competencia y, por ende, varió la naturaleza de la actuación de judicial a administrativa.

Este reproche no satisface la condición sub judice, porque, además de no estar debidamente justificado, busca convertirse en una tercera instancia, ya que el tribunal, en la providencia del 12 de marzo de 2024, justificó los motivos por los cuales consideró que la resolución de 2022 se expidió en el ámbito exclusivo de las funciones jurisdiccionales, como se ve: “De la lectura del anterior acto administrativo, se concluye que, en el presente caso, se está frente al ejercicio de facultades jurisdiccionales, en la medida en el Municipio de Concepción estaba resolviendo un conflicto entre dos partes, específicamente uno tendiente a dirimir una afectación a la posesión debido a una servidumbre de facto constituida por EPM.

Es claro que, el alcalde de Concepción al expedir la resolución demandada, no actuó como autoridad administrativa, como quiera que su decisión no respondió al ejercicio de la función de policía atribuida legalmente a los alcaldes (Código Nacional de Policía, artículo 132) con el fin de preservar el orden 14 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 15 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros público en su jurisdicción. Esto, porque cuando el conflicto que se ventiló ante la autoridad administrativa tiene que ver con los amparos posesorios, con la tenencia de bienes o, como en este caso, con servidumbres, la decisión de la administración constituye un verdadero acto jurisdiccional, no susceptible control judicial”16.

En atención a la transcripción precedente, difiere esta subsección de lo estimado por el a quo constitucional, toda vez que, claramente, la discusión sobre la naturaleza de la pluricitada resolución sí fue propuesta en la apelación 17 dentro de la nulidad y restablecimiento del derecho, aun así resulta improcedente, toda vez que EPM busca reabrir el debate zanjado en el ordinario con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la colegiatura aludida.

Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario19. 5.1.2.- A contrario sensu, el defecto que se le endilga a la Resolución 157 de 2022 se encuentra adecuadamente explicado desde el plano constitucional, pues, además de estar fundado en la vulneración de prerrogativas fundamentales, EPM, mediante múltiples mecanismos, ha tratado de obtener un pronunciamiento definitivo sobre sus denuncias, sin embargo, las autoridades que conocieron el proceso de tutela No. 05001410500120230012500 declararon improcedente esa acción por no acreditación de la subsidiariedad, mientras que los jueces administrativos, a quienes les correspondió el trámite No. 05001333300820230006600/01, coincidieron en que la actuación demandada no estaba sujeta a control en ese escenario procesal.

En ese sentido, el desconocimiento de la Ley 1801 de 2016 alegado no ha sido zanjado por ninguna jurisdicción, lo que, prima facie, despierta el interés de esta sala constitucional. 16 Como consta a folios 51 y 52 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 569AEE1959CD8CFB 86E52ED5B1BCEB2E A180C6AD007530D7 385940165D5298F7. 17 Ibidem, folios 45-46. 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros 5.2.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política20 y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 199121, normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable22.

De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. Ab initio, considera la Sala que la crítica elevada en contra de la Resolución 157 de 2022 acredita esta condición, en tanto, al tratarse de una actuación proferida en el marco de un ejercicio jurisdiccional y no administrativo, no existe otra vía para proponerla.

Adicionalmente, se debe considerar que EPM ha iniciado dos trámites de distinta naturaleza con el único fin de dejar sin efectos las órdenes impartidas por la Alcaldía de Concepción. En primer lugar, la acción constitucional inicial No. 05001410500120230012500, en la que se declararon improcedentes las súplicas propuestas por estimar que la accionante debía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y, en segundo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001333300820230006600/01, en el que se determinó que la Resolución 157 de 2022 no podía ser revisada por esa vía al no tratarse de un acto administrativo.

Así, se torna diáfano que los jueces de los procesos precedentes, a pesar de su distinta naturaleza, no se pronunciaron de fondo sobre los reproches de EPM. 5.3.- El presupuesto de inmediatez igualmente se encuentra cumplido. En efecto, la resolución cuestionada es del 18 de octubre de 2022, mientras que la acción constitucional que EPM propuso para atacarla fue radicada el 15 de febrero de 202323, aunado a que el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, que tuvo el mismo 20 “Artículo 86.

Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 21 “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqu[e]lla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 22 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.

Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011, señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y, por último, las medidas de protección deben ser impostergables. 23 Como consta en la página de consulta virtual https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion. 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros propósito, fue incoado el 27 de febrero de 202324 y culminó con la determinación del tribunal convocado del 12 de marzo de 2024.

En tal medida, como la empresa convocante incoó una tutela inicial sin que se revisaran sus quejas y, seguidamente, propuso un medio de control con el mismo fin, es claro que ha actuado con diligencia y no ha adoptado una actitud pasiva frente a sus inconformidades, cosa distinta es que las autoridades judiciales, que tenían el deber de dirimir el asunto, se abstuvieron de hacerlo.

En consecuencia, es preciso flexibilizar el plazo que se entiende como razonable y considerar superado el requisito en comento. 5.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración25, esta colegiatura considera que se encuentra satisfecho.

Ciertamente, la parte interesada cumple con su carga de señalar las razones por las cuales estima que la resolución acusada conculcó sus derechos fundamentales. 5.5.- Adicionalmente, esta solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal. 5.6.- Por último, tampoco se ataca lo decidido por un juez de tutela, sino una actuación judicial emitida en el marco de un proceso policivo. 5.7.- Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos que garantizan la viabilidad de la tutela, la Sala analizará si la Resolución No 157 de 2022 incurrió en el yerro sustantivo y trasgredió los derechos supuestamente conculcados. 6.- El defecto sustantivo por indebida aplicación normativa en el caso concreto 6.1.- En relación con este defecto, la Corte Constitucional26 ha explicado que se presenta en aquellos casos en que la autoridad judicial emplea una norma que no corresponde al 24 Ibidem. 25 En relación con este aspecto, el máximo tribunal constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.

Corte Constitucional, T-265 de 2014. 26 Corte Constitucional, SU-195 de 2012. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica27. 6.2.- Observa la sala que los cargos formulados por EPM se centran en que el alcalde del municipio de Concepción se extralimitó en su competencia, fue contradictorio, inobservó el trámite aplicable, desconoció el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016 y, en ese orden, violó preceptos superiores.

Lo anterior, por cuanto le ordenó realizar verificaciones sobre ciertos aspectos atinentes a un poste de energía y acudir a la jurisdicción correspondiente para determinar un asunto de orden legal. En virtud de ello, la sala expondrá brevemente el marco jurídico del trámite de policivo por perturbación a la propiedad, posesión o tenencia y, a continuación, analizará la actuación motivo de discordia. 6.2.1.- En primer término, es importante destacar que los propietarios, poseedores y meros tenedores cuentan con herramientas para proteger el uso, goce y disposición de sus bienes.

Así, en el Decreto 1355 de 1970 y, actualmente, en la Ley 1801 de 2016, está regulado el procedimiento policivo de amparo por perturbación de la posesión o tenencia. En 1970 se promulgó el Decreto Ley 1355, que introdujo el Código Nacional de Policía, el cual regulaba las acciones policivas de carácter civil para proteger la posesión y la tenencia de bienes.

Su propósito principal era brindar una protección temporal a inmuebles urbanos y rurales frente a cualquier acto que perturbara el ejercicio del derecho de dominio. Las autoridades policiales tenían la capacidad de tomar medidas inmediatas 27 De esta manera, ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto conforme a las situaciones fácticas que se exponen: “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.

(ii) Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.

(iii) Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia. (ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”.

Sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007. 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros para restablecer la situación previa a la perturbación (Art. 125).

Por su parte, el querellado podía justificar su actuación si probaba que actuaba como poseedor o tenedor legítimo, o bien, bajo una orden de autoridad competente. La Corte Constitucional, en la sentencia T-048 de 1995, señaló que el amparo policivo es un mecanismo preventivo que busca restaurar el control que el poseedor o tenedor ejercía sobre un bien, sin que se analicen en detalle los derechos de propiedad o arrendamiento.

Su único objetivo es mantener o restituir el estado anterior a la perturbación, es decir, el statu quo. Actualmente, la Ley 1801 de 2016 regula el proceso de amparo por perturbación de la posesión dentro de las “acciones de protección de bienes inmuebles”. Esta norma, en su artículo 76, establece que la posesión, la tenencia y las servidumbres se definen conforme al Código Civil.

Identifica las acciones contrarias a la perturbación de la posesión o tenencia y contempla medidas correctivas (Art. 77). Señala que las querellas pueden presentarse ante el inspector de policía por quienes ejerzan la posesión o tenencia, por las entidades públicas, o por sus representantes legales (Art. 79). Se exige notificar al propietario registrado y deja en cabeza de las autoridades correspondientes la responsabilidad de suministrar información relevante (Parágrafos 2 y 3, Art. 79).

Finalmente, considera el amparo a la posesión y a la tenencia como una medida provisional y precaria que tiene como único fin mantener o recuperar el estado de una situación previa hasta que un juez de la República determine de manera definitiva los derechos en disputa (Art. 80). Sobre este último aspecto, el alto tribunal constitucional, en la sentencia T-438 de 2021, estableció literalmente: “(…) resulta importante destacar que cuando se consagra que el amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres es una ‘medida de carácter precario y provisional’, no cambia la naturaleza y dinámica de este procedimiento establecido en el anterior Código de Policía. Basta ubicar el Título en el que se encuentra el artículo que así lo dispone y analizar la finalidad de la Ley 1801 de 2016, para comprender que el Legislador quiso que la autoridad de policía, no definiera quién es el titular de los derechos reales en controversia, sino que resolviera el litigio frente a la tenencia pacífica de un bien, motivo por el cual las partes implicadas deben acudir a la justicia ordinaria.

Así, el art. 80 citado no suprime el carácter definitivo de la decisión que se profiere en el proceso policivo, solo destaca el objeto de lo que se protege: el statu quo de la situación de las personas frente a sus bienes y no el derecho de propiedad. La expresión ‘el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar’ recalca el 14 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros objetivo pretendido por este juicio policivo de recuperar el statu quo y finiquitar una perturbación ilegal.

Con todo, ha de destacarse que, desde la normatividad anterior, en esta clase de procesos la ‘provisionalidad’ de las medidas ha estado latente, por cuanto estos trámites no definían derechos de propiedad ni otorgaba reparaciones económicas, sino que la protección se dirigía a la tenencia o posesión legítima del inmueble. Así, al impregnarle el anotado carácter se buscó aclarar que en esta clase de acción no se determina quién tiene mejor derecho sobre el predio, o su titularidad, pues su único objeto es mantener el statu quo”.

Así las cosas, resulta evidente que, bajo el criterio de la Ley 1801 de 2016, les corresponde a las autoridades territoriales, bajo una función jurisdiccional, propender por evitar perturbaciones injustificadas a los bienes y, a su vez, abstenerse de definir los aspectos relacionados con el fondo de los derechos, así como de disponer reparaciones económicas.

En tal medida, ese marco de competencia fijado para la autoridad policiva da lugar a la teoría del mantenimiento o restablecimiento del statu quo, esto implica que la finalidad del trámite policivo es mantener o recuperar el uso, goce y disposición de los bienes afectados y devolver las cosas al estado en que se encontraban antes de la supuesta perturbación. En adición a ello, es menester precisar que la inspección de policía y su superior no pueden definir sobre la titularidad de los derechos reales, pues es deber de las partes acudir al juez competente para esos efectos. 6.2.2.- En el sub judice se advierte que, a través de la Resolución No. 157 de 2022, el alcalde del municipio de Concepción resolvió modificar lo determinado por la Inspección de Policía en audiencia pública del 20 de septiembre de 2022 y requirió a las partes para que verificaran los vuelos de un poste de energía y los establecieran a 7 metros de la servidumbre de hecho que se estaba presentando, además, le ordenó a EPM que, en el plazo de 4 meses, iniciara las acciones legales ante los jueces competentes para constituir una servidumbre.

De conformidad con lo expuesto, se torna evidente que la resolución criticada no conculcó los derechos de la parte actora, en tanto pretendió, exclusivamente, mantener el statu quo y, aunque fijó un plazo no reglado en la legislación28 para interponer un proceso judicial, es notorio que ello no contravino la teleología de la Ley 1801 de 2016 que, según se explicó, tiene como propósito que las partes acudan a las autoridades judiciales 28 Este plazo probablemente fue tomado del parágrafo del artículo 80, que dispone “La acción policial de protección a la posesión, la mera tenencia y servidumbres de los inmuebles de los particulares, caducará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la perturbación por ocupación ilegal”. 15 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros competentes para que sean estas las que definan de fondo sobre los aspectos atinentes a derechos reales, como la servidumbre y, de esta forma, procuró salvaguardar las prerrogativas del querellante en el proceso policivo.

En efecto, es claro que las determinaciones del trámite policivo se ciñeron a lo estipulado y pretendido por la Ley 1801 de 2016, toda vez que, se reitera, únicamente propendieron por mantener la situación de hecho que se presentaba antes de la querella y que las partes acudieran al juez competente para obtener una sentencia que defina definitivamente lo relativo a la servidumbre.

En punto de lo anterior, esta sala estima que no se configuró ninguna de las irregularidades en que se funda el defecto sustantivo denunciado, por cuanto no se avista una actuación caprichosa, arbitraria o contradictoria; ni un exceso en la competencia; ni una indebida interpretación o desconocimiento del artículo 80 de la Ley 1801 de 2016; ni una desviación de poder y, por consiguiente, se concluye que no se desconoció ningún precepto de la norma normarum. 7.- En consecuencia, se confirmará la improcedencia del reproche en contra del auto del Tribunal Administrativo de Antioquia, pero por las razones expuestas en esta providencia; así como la negativa frente a las quejas sobre la Resolución 157 de 2022.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 17 de junio de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito. 16 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-02165-01 Accionante: EPM Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado