Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-00019-00 Accionante: Eliana Judith García Valencia Accionados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A. Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 1: requisitos de procedibilidad - subsidiariedad. Subtema 2: ejecución de acto administrativo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Eliana Judith García Valencia en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y de la Fiduprevisora S.A.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Eliana Judith García Valencia presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y de petición, que consideró vulnerados por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., debido a la mora en el pago de sus cesantías parciales para la liberación de un gravamen hipotecario, trámite en el que intervino la Secretaría de Educación Municipal de Malambo. 1.2.

Hechos y argumentos de la tutela 1.2.1. Eliana Judith García Valencia manifestó que, en su condición de docente en el municipio de Malambo (Atlántico), solicitó el retiro parcial de sus cesantías a través de la plataforma Humano en Línea, el 8 de mayo de 2023, para el pago de un crédito hipotecario que tiene a su nombre con el Banco Bilbao Vizcaya BBVA Colombia S.A.; y que luego de agotado un trámite administrativo, la Secretaría de Educación Municipal de Malambo (Atlántico) emitió resolución el 20 de septiembre de 2023 en la que resolvió el reconocimiento de la prestación, actuación con la que quedó aprobada la petición en la mencionada plataforma.

Sostuvo que la anterior resolución fue objeto de modificaciones para ajustar la cuenta del banco a la que va dirigido el dinero, para que el valor a pagar estuviera en letras y para eliminar una palabra del documento, entre otras observaciones. Afirmó que, pese a que su petición de retiro parcial de cesantías fue aprobada, han transcurrido más de 3 meses sin obtener su desembolso, lo que le ha implicado un perjuicio en cuanto continúa con el pago de las cuotas del crédito hipotecario, sus intereses y los seguros.

Además, que ha presentado escritos en los que solicita el pago de las cesantías parciales aprobadas, pero que no ha logrado su cancelación, lo que genera una sanción moratoria que debe ser reconocida y vulnera sus derechos fundamentales de petición y al mínimo vital, para lo cual citó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema 1.2.2.

Como pretensiones de la tutela, Eliana Judith García Valencia solicitó al juez constitucional que ordene el pago inmediato de las cesantías parciales en los términos de la “Resolución MALAML2023000005 del 20 de septiembre 2023”, de los intereses generados por su pago tardío, y de la sanción moratoria. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1.

El Despacho del magistrado ponente, con auto del 15 de enero de 2024, admitió la acción; vinculó a la Secretaría de Educación Municipal de Malambo; ordenó notificar a los sujetos procesales y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.2. El Ministerio de Educación Nacional contestó que no vulneró los derechos fundamentales invocados, que no tiene legitimación en la causa por pasiva, que el FOMAG es administrado por la Fiduprevisora S.A., y que estas, en trabajo conjunto con las Secretarías Municipales, son las encargadas de atender las peticiones sobre prestaciones de los docentes.

De otra parte, afirmó que el escrito de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, porque la accionante tiene a su disposición las acciones ejecutiva, de cumplimiento, o de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el silencio administrativo. También, porque la tutela resulta improcedente frente a pretensiones económicas. 1.4.4.

La Fiduprevisora S.A. explicó su naturaleza jurídica y su objeto social como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, indicó que recibió la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales de la accionante y que la tramitó, y que la misma se encuentra en proceso ante la Secretaría de Educación para remitir la orden de pago y su inclusión, autoridad que es la encargada de emitir el respectivo acto administrativo.

Citó el Decreto 1272 de 2018 y expuso sobre la plataforma denominada Sistema Humano. De otra parte, adujo que la acción de tutela es improcedente para reclamar prestaciones económicas y ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales. Pidió que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado y la improcedencia del escrito de amparo.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley. 2.2.1.

Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.3. Caso concreto En el asunto bajo estudio, Eliana Judith García Valencia consideró vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad y de petición, debido a que, pese a que la Secretaría de Educación Municipal de Malambo aprobó el retiro de sus cesantías parciales para el pago de un crédito hipotecario con el banco BBVA, no ha obtenido el desembolso del dinero en la respectiva cuenta.

Revisadas las pruebas aportadas al expediente de tutela, la Sala observa que la Secretaría de Educación Municipal de Malambo emitió la Resolución núm. MALAML2023000001 de 31 de octubre de 2023, que fue modificada por la Resolución núm. MALAML2023000002 del 12 de diciembre de 2023, en la que reconoció a la señora García Valencia, por concepto de cesantías para la liberación del gravamen hipotecario, la suma de $16.488.508 pesos.

Al respecto, es preciso recordar que el artículo 297 del CPACA prevé que constituye título ejecutivo, “las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”.

Por otra parte, que el Código General del Proceso, en el Libro Tercero, Sección Segunda, Título Único, artículos 442 y siguientes, regla el proceso ejecutivo como aquel que inicia con una demanda interpuesta con el lleno de requisitos, junto con el documento que preste mérito ejecutivo, que tiene como fin el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible.

Finalmente, es necesario tener en cuenta que, en desarrollo del artículo 87 Superior, la Ley 393 de 1997 definió la acción de cumplimiento en su artículo 1 como aquel mecanismo que permite que cualquier persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos; y que, el artículo 146 del CPACA preceptuó, en iguales términos, la procedencia de la acción de cumplimiento ante la jurisdicción administrativa.

De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento será improcedente para la protección de derechos que puedan ser garantizados con la tutela, o cuando el interesado tenga otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento de un acto administrativo, salvo por la configuración de un perjuicio irremediable. En cuanto a la diferencia entre esta acción y el mecanismo de tutela, la Corte Constitucional indicó: “En consecuencia, de conformidad con lo ya establecido en esta sentencia y en la jurisprudencia de esta Corporación, cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela.

Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”. En atención a lo expuesto y de acuerdo con las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, la Sala encuentra que Eliana Judith García Valencia puede iniciar proceso ejecutivo para obtener el pago de las obligaciones de dar o de hacer emitidas en la Resolución núm. MALAML2023000001 de 31 de octubre de 2023, que fue modificada por la Resolución núm. MALAML2023000002 del 12 de diciembre de 2023, en virtud de lo preceptuado en el artículo 297 del CPACA, en concordancia con el artículo 442 y siguientes del CGP.

Además, ante la configuración de un perjuicio irremediable, es posible que la tutelante acuda ante la jurisdicción administrativa para que inicie una acción de cumplimiento y, bajo un trámite célere, obtenga el cumplimiento de la Resolución núm. MALAML2023000001 de 31 de octubre de 2023, que fue modificada por la Resolución núm. MALAML2023000002 del 12 de diciembre de 2023, que ordenó el pago de sus cesantías parciales.

En este punto, resulta oportuno denotar que la señora García Valencia, en los reparos expuestos en el escrito de amparo, no controvierte el reconocimiento del derecho a las cesantías o la ausencia de respuesta a una petición concreta, sino que reprocha la mora en el cumplimiento de la administración en desembolsar la suma reconocida por concepto de cesantías parciales en la mencionada resolución. Por tal razón, el escrito de amparo no supera el requisito de subsidiariedad, en la medida en que la naturaleza del medio de control de tutela no permite suplir los mecanismos ordinarios de defensa judicial previstos por el legislador.

Sobre este punto, la Corte Constitucional ha manifestado: “En lo que respecta al reconocimiento de acreencias laborales por medio de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que por regla general dicha pretensión no es susceptible de ampararse por esta vía, por cuanto en el ordenamiento jurídico la jurisdicción ordinaria laboral, o la jurisdicción de contenciosa administrativa tienen mecanismos idóneos y eficaces de defensa judicial según el caso.

Sin embargo, de manera excepcional, se ha contemplado la procedencia del amparo para obtener el pago de dicho tipo de acreencias cuando se afecta el derecho fundamental al mínimo vital del accionante. […] Para tal efecto, el citado derecho [mínimo vital] se ha entendido como: “aquella porción del ingreso que tiene por objeto cubrir las necesidades básicas como alimentación, salud, educación, recreación, servicios públicos domiciliarios, etc.” De ahí que su conceptualización no sólo comprenda un componente cuantitativo vinculado con la simple subsistencia, sino también un elemento cualitativo relacionado con el respeto a la dignidad humana como valor fundante del ordenamiento constitucional.

En todo caso, siempre que se alega su vulneración, es necesario que el interesado enuncie los motivos que le sirven de fundamento para solicitar su protección, de manera que el juez pueda evaluar la situación concreta del accionante”. En ese orden, la tutelante no indicó alguna razón o motivo que le impidiera acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer la defensa de sus derechos por los medios previstos por el legislador, tendientes a obtener el cumplimiento de la Resolución núm. MALAML2023000001 de 31 de octubre de 2023, modificada por la Resolución núm. MALAML2023000002 del 12 de diciembre de 2023.

Tampoco explicó y acreditó la configuración de un perjuicio irremediable con el pago de las cuotas de su crédito hipotecario que afecte su derecho fundamental al mínimo vital, puesto que, no indicó cuánto son sus ingresos, a cuánto equivale dicha cuota, y en todo caso, percibe un ingreso mensual derivado de su vinculación como docente en el municipio de Malambo, Atlántico.

En consecuencia, debido a que la solicitud de amparo constitucional no superó el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad, la Sala declarará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Eliana Judith García Valencia en contra de la Nación, el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado DACJ