Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Actor: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Demandado: Juan Ángel Isaac Llanos Medio de control: Repetición Tema 1: Elemento subjetivo del medio de control de repetición. Subtema 1.1.
Juicio autónomo de responsabilidad del agente del Estado. Subtema 1.2. Presunción de la conducta dolosa. Subtema 1.3. Obligación de probar el hecho base de la presunción. Subtema 1.4. Obrar con desviación de poder – no acreditado SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección resuelve1, en única instancia, con fundamento en lo decidido en sesión documentada por acta número 15 del cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005), la demanda que, en ejercicio del medio de control de repetición, formuló el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en contra del señor Juan Ángel Isaac Llanos. I. SÍNTESIS El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el curso de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Ingrid Isabel Romero Ávila, funcionaria que fue declarada insubsistente por el entonces director general, Juan Ángel Isaac Llanos, fue condenado al pago de una suma de dinero por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Una vez efectuado el pagamento correspondiente, la entidad ejerció el medio de control de repetición en contra del señor Isaac Llanos, con fundamento en que fue el quien suscribió el acto administrativo que fue declarado nulo por desviación de poder. Pretende que esta Corporación lo declare responsable y le ordene reintegrar el valor que fue desembolsado por el organismo demandante.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda y el trámite relevante 2.1.1. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de repetición, el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), con la que pretende que esta jurisdicción declare la responsabilidad del señor Juan Ángel Isaac Llanos3, a título de dolo, por los perjuicios causados a dicha entidad con ocasión de la condena que le fue impuesta por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del cuatro (4) de abril de dos mil catorce (2014), dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del 1 La Sección Tercera, en acta número 15 del cinco (5) de mayo de dos mil cinco (2005), aprobó que los procesos de repetición podrían fallarse por las subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2 Folio 1 a 9, cuaderno principal. 3 Entonces director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 2 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses derecho.
Además, como consecuencia de ello, solicitó que se le condene al pago total de la suma de dinero que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tuvo que desembolsar para pagar la condena a la señora Ingrid Isabel Romero Ávila, quien demandó al organismo y obtuvo una decisión favorable. Como sustento de sus pretensiones, aseguró que en el presente caso se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de repetición, así: (i) el señor Isaac Llanos desempeñó el cargo de director general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y fue quien, mediante Resolución número 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010), declaró insubsistente el nombramiento de Ingrid Isabel Romero Ávila;
(ii) el anterior acto administrativo fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad judicial que halló probado el vicio de desviación de poder que determinó su expedición, y condenó a la entidad a pagar ciento cuarenta y dos millones novecientos quince mil quinientos sesenta y dos pesos ($142.915.562); (iii) el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses canceló la suma de ciento cuarenta y dos millones novecientos quince mil quinientos sesenta y dos pesos ($142.915.562) a la señora Romero Ávila; y (iv) la conducta del señor Isaac Llanos se presume dolosa, de conformidad con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 y con fundamento en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la desviación de poder con la que actuó el nominador al momento de decidir la insubsistencia. 2.1.2.
Esta Corporación, en auto del trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017)4, admitió la demanda; decisión que fue notificada al demandado5. 2.2. Posición del demandado El señor Juan Ángel Isaac Llanos, en escrito del diecisiete (17) de julio de dos mil diecisiete (2017) 6, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la actora.
Adujo que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que la parte actora invoca como prueba del dolo, no puede servir de título para ejercer el medio de control de repetición, no solo porque la discusión en dicho proceso era distinta, sino que, además, aquella puso fin a un litigio entre dos sujetos determinados, dentro de los que no se encontraba el aquí demandado, por lo que lo allí decidido no le es inoponible.
En su criterio, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no logró probar el supuesto fáctico que da lugar a la presunción contenida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, pues no puede pretender trasladar automáticamente los argumentos expuestos en un proceso independiente y tenerlos por ciertos. Explicó que no hay discusión acerca de la presunción dispuesta en el artículo 5 ibidem, pero que aquella no exime al demandante de la demostración de la actuación dolosa y, ante todo, de la ocurrencia del evento sobre el que se edifica la presunción. Alegó que el estándar probatorio para juzgar el desvío de poder en un litigio contra la Administración no puede ser equivalente a lo que es exigible en relación con el agente contra el que se repite, ya sea por llamamiento en garantía o, como en el presente caso, a través de un proceso autónomo de naturaleza civil entre partes 4 Folio 52 a 55, cuaderno principal. 5 Folio 58 a 70 y 76, cuaderno principal. 6 Folio 78 a 113, cuaderno principal. 3 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses diferentes y con presupuestos probatorios propios.
En otras palabras, en su opinión, que esté probado el desvío de poder de la Administración no implica que esté acreditada la conducta dolosa del agente, que no fue llamado en garantía y que debe ser vencido en un proceso con todas las garantías procesales. Manifestó que, a efectos de establecer la responsabilidad personal de los agentes o ex agentes estatales, el análisis de sus actuaciones demanda una verificación de las funciones a su cargo y si, respecto de ellas, hubo un incumplimiento grave; adicionalmente, afirmó que el juez debe establecer si la inobservancia de sus atribuciones se dio con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas, o si, al actuar, pudo prever la irregularidad en la que incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así consumó su actuación. Al respecto, añadió que la demandante no acreditó la manera como se violaron las normas del manual de funciones, de ahí que resulte imposible examinar si su actuación acató la ley, ni probó que con la expedición del acto posteriormente anulado por la jurisdicción se vulneró el derecho de defensa y de contradicción de Ingrid Isabel Romero Ávila, que haya estado su extensión determinada por intenciones al margen de la finalidad del buen servicio o que haya perseguido con ello un fin distinto al prescrito en la norma rectora de su materia. 2.3.
Audiencia inicial y fijación del litigio El entonces magistrado ponente celebró la audiencia de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el doce (12) de marzo de dos mil dieciocho (2018). En el curso de esta fijó el litigio en torno a la discusión del elemento subjetivo del medio de control, esto es, la calificación dolosa o gravemente culposa de la conducta de Juan Ángel Isaac Llanos. Concretamente, indicó que la controversia estaría circunscrita a probar el dolo en el proceder del aquí demandado, calificación a la que aludió el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en su escrito de demanda y ratificó durante la audiencia7.
Posteriormente, a solicitud de las partes y de oficio, decretó las siguientes pruebas: (i) todos los documentos aportados junto a los escritos de demanda y de contestación; (ii) los testimonios de Ingrid Isabel Romero Ávila, demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, Jorge Almario Torres y Roberto Tarazona Urrego, personas que participaron en la proyección o elaboración de la Resolución número 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010);
(iii) oficiar al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses para que remitiera el acta de comité de conciliación y defensa judicial del trece (13) de enero de dos mil dieciséis (2016) y copia auténtica del manual de funciones del director de dicha entidad y de la estructura vigente para el año dos mil diez (2010); (iv) oficiar al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses para que proporcionara información sobre los funcionarios que participaron en la protección o elaboración de la Resolución número 000861 de tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010); y (v) oficiar al Tribunal Administrativo del Atlántico y/o al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Barranquilla para que 7 “Magistrado ponente: el argumento del Estado es que el fallo del tribunal dijo que había habido dolo, o sea que hubo desviación de poder, o sea que ¿ustedes lo ubican en el dolo y no en la culpa grave? Apoderado del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses: sí, su señoría. Magistrado ponente: ¿seguro? Apoderado del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses: seguro.
Magistrado ponente: si porque estamos definiendo el litigio, entonces, la discusión del litigio si usted me está diciendo que es dolo, eso es lo que vamos a discutir, no vamos a discutir culpa grave. Apoderado del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses: correcto, su señoría (…)”. Audiencia inicial, minuto 23:00 a 23:30.
Folio 157, cuaderno principal. 4 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses allegara copia íntegra y auténtica del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho número 08001-33-31-007-2011-00071-01. 2.4. La audiencia de pruebas 2.4.1.
La audiencia de pruebas fue celebrada el diecisiete (17) de abril de dos mil dieciocho (2018). En esta diligencia, la magistrada auxiliar comisionada8 procedió a recibir las declaraciones de los señores Ingrid Isabel Romero Ávila y Jorge Almario Torres. La deponente Romero Ávila relató su recorrido profesional en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y las circunstancias que rodearon la declaración de insubsistencia cuando se desempeñaba en un cargo al interior de dicho organismo.
Por su parte, el testigo Almario Torres, entonces jefe de personal de la entidad demandante, explicó el procedimiento que se seguía en esa época para declarar la insubsistencia de los nombramientos, y, específicamente, cómo fue la expedición del acto administrativo que desvinculó del servicio a Ingrid Isabel Romero Ávila. Particularmente, hizo referencia a que en el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses los cargos eran provistos en ejercicio de la facultad discrecional, siempre en busca del mejoramiento del servicio. 2.4.2.
La audiencia de pruebas fue continuada el dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022) 9, y en dicha diligencia la magistrada auxiliar comisionada 10 incorporó los documentos enviados por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla. 2.4.3. El magistrado ponente, en proveído del seis (6) de septiembre de dos mil veintidós (2022)11, dio por terminada la etapa probatoria, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y corrió traslado a las partes que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. 2.5.
Manifestación de impedimento El magistrado Nicolás Yepes Corrales, en escrito del cinco (5) de julio de dos mil diecinueve (2019)12, con fundamento en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, expresó impedimento para conocer el proceso de la referencia por haber rendido concepto como agente del Ministerio Público ante esta Corporación; impedimento que, en auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020)13, fue declarado fundado por la Sala. 2.6.
Los alegatos de conclusión 2.6.1. La parte demandada14 sostuvo que la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, decisión que, según el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, prueba que el señor Isaac Llanos actuó dolosamente, no indicó cuál fue la causal de anulación del acto administrativo acusado, de manera que no es posible afirmar que tal declaración estuviera fundada en una desviación de poder. 8 Folio 301 del cuaderno principal. 9 Índice 138 de SAMAI. 10 Índice 133 de SAMAI. 11 Índice 139 de SAMAI. 12 Folio 342, cuaderno principal. 13 Folios 359 y 360, cuaderno principal. 14 Índice 143 de SAMAI. 5 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Insistió en que no es suficiente alegar la presunción contenida en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001, sino que el interesado debe demostrar el hecho que la sustenta, cuestión que no acreditó el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Reiteró que el señor Isaac Llanos no incurrió en una conducta que pueda calificarse como dolosa o gravemente culposa, ya que, por el contrario, su proceder se rigió por el acuerdo que regulaba los empleos públicos de la entidad. Adicionó que, al ser director nacional del organismo, era competente para dictar ese acto administrativo, que, además, fue motivado de acuerdo con los requisitos de la jurisprudencia para ese momento.
Finalmente, expuso las razones por las que, a su juicio, la motivación del acto administrativo de insubsistencia fue adecuada y conforme a la ley vigente en la época de los hechos, así como los móviles que fundamentaron la desvinculación del servicio y el procedimiento que antecedió a la expedición del acto administrativo. 2.6.2. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses15 recalcó que el demandado no logró desvirtuar la presunción contenida en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 y, por tanto, debe tenerse por cierto que el señor Isaac Llanos actuó dolosamente al expedir el acto administrativo de insubsistencia. 2.6.3.
La Procuraduría General de la Nación, en concepto del veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2022)16, solicitó negar las pretensiones de la demanda. Expresó que la demandante atribuyó una conducta dolosa al señor Isaac Llanos apoyándose únicamente en lo consignado en la sentencia que anuló la resolución de insubsistencia de Ingrid Isabel Romero Ávila.
Opinó que, si bien la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico representa un juicio de análisis que se fundó en la evaluación del acerco probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de ninguna manera dichas conclusiones pueden guiar o atar al juez del presente proceso; y que, en ese orden, al interior del medio de control de repetición, no estaba probado el elemento subjetivo requerido para proferir un fallo favorable.
III. PROBLEMA JURÍDICO La prosperidad de las pretensiones planteadas en el medio de control de repetición pende de la constatación de la concurrencia de cuatro (4) presupuestos, a saber: (i) la condición de servidor o ex servidor público de la persona contra la que se repite; (ii) la obligación reparatoria a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo de la obligación; y (iv) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público.
Los primeros tres elementos son de carácter objetivo y el último de carácter subjetivo. Entonces, comoquiera que los dos extremos que concurren a este proceso estuvieron de acuerdo en que los elementos objetivos – la condición de ex servidor público de Juan Ángel Isaac Llanos, la sentencia condenatoria dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el pago realizado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses – están probados, y así quedó ratificado en la fijación del litigio, la Subsección procederá a dar respuesta al siguiente problema jurídico: 15 Índice 146 de SAMAI. 16 Índice 144 de SAMAI. 6 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ¿Está demostrado que Juan Ángel Isaac Llanos, entonces director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al expedir el acto administrativo de insubsistencia de la señora Romero Ávila, incurrió en una conducta dolosa, específicamente, por obrar con desviación de poder? Ha de precisarse que el estudio que hará la Sala estará restringido a la calificación que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses hiciere en la demanda, es decir, únicamente se analizará si Juan Ángel Isaac Llanos puede ser responsable a título de dolo.
La culpa grave quedó excluida del debate17, tal como quedó delimitado el asunto en la audiencia inicial. IV.
HECHOS PROBADOS 4.1. El director general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en Resolución 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010)18, declaró insubsistente el nombramiento de Ingrid Isabel Romero Ávila como asistente, clase III, grado 3, destinado al Grupo Administrativo y Financiero de la Dirección de la Regional Norte de ese instituto. 4.1.1.
En las consideraciones de dicho acto administrativo, quedó consignado que: (i) la señora Romero Ávila estaba nombrada en provisionalidad y no aparecía inscrita en carrera administrativa; (ii) según informe rendido el treinta y uno (31) de agosto de dos mil diez (2010) por el director de la Regional Norte, Ingrid Isabel Romero Ávila incurrió en una serie de imprecisiones administrativa que afectaban la debida y la oportuna defensa de los intereses de la entidad;
(iii) las conductas desplegadas por Romero Ávila contrariaron las funciones específicas del cargo, las competencias comunes a los servidores públicos y las competencias comportamentales del empleo comunicadas a través del oficio del catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008); (iv) la Administración, en ejercicio de la facultad discrecional y en observancia de los principios de igualdad, de moralidad, de eficacia, de economía, de celeridad, de imparcialidad y de publicidad, por razones del buen servicio y con el fin de cumplir con los fines del Estado, puede reemplazar a sus funcionarios por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecuen a los requerimientos de la institución para el cabal cumplimiento de su misión; y (v) pese a que le fueron otorgadas las oportunidades del caso a Ingrid Isabel Romero Ávila, continuó con falencias sustanciales que afectaban el propósito principal del empleo, el cual era “elaborar los documentos, informes, manuales, instructivos y conceptos en materia jurídica, administrativa, financiera, presupuestal y contable, en el área de su especialidad, de acuerdo con las normas legales, presupuestales y financieras”. 4.2.
Ingrid Isabel Romero Ávila presentó demanda19 de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, a efectos de que la jurisdicción declarara la nulidad de la Resolución 000861 del 17 Decisión que guarda consonancia con la jurisprudencia de esta Corporación, que ha sido enfática al indicar que una imputación en la que la entidad alegue que el demandado incurrió en dolo y en culpa grave de manera concomitante no es procedente.
Al respecto, consultar: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil veintiuno (2021), radicación número 18001-23-31-000-2009-00001-01; reiterada en las sentencias del siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), del dieciocho (18) de marzo y del veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2022) y del tres (3) de febrero dos mil veintitrés (2023), radicación números 05001-23-33-000-2013- 00810-01, 76001-23-33-000-2014-01466-01, 11001-03-26-000-2018-00177-00 y 68001-23-31-000-2013- 00748-01. 18 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 442D8466D6308CEF 5F70FEF0DB50F35B 1E3C36C9D7598E89 F8510A3A7E74A4BD, ubicado en el índice 111 de SAMAI. 19 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 85 a 97. 7 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010) y ordenara su reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de superior categoría. Además, solicitó el pago de todos los salarios, las primas y las prestaciones sociales que dejó de percibir desde cuando se produjo su retiro y hasta que fuera reintegrada a la entidad. 4.2.1.
Como sustento de sus pretensiones, la demandante adujo haber tenido múltiples inconvenientes laborales con el señor Juan Ángel Isaac Llanos, y que él, en represalia, quería desvincularla del organismo, lo que constituye una desviación de poder. Alegó que el acto de insubsistencia de un empleado en provisionalidad no se expide en ejercicio de la facultad discrecional cuando en él existe una motivación clara y expresa, y sobre esta es que debe recaer el control jurisdiccional.
En su criterio, un funcionario provisional solo puede ser removido de su cargo por motivos disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva. 4.3. El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Barranquilla, en sentencia del veinte (20) de mayo de dos mil trece (2013)20, negó las pretensiones de la demanda.
Tal decisión fue objeto de apelación21. 4.4. El Tribunal Administrativo del Atlántico – Subsección de Descongestión, en fallo del treinta (30) de mayo de dos mil catorce (2014)22, revocó el proveído del Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Barranquilla, y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010) y condenó al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses a reintegrar a Ingrid Isabel Romero Ávila y al pago de unas sumas de dinero. 4.4.1.
El cuerpo colegiado esgrimió que las consideraciones contenidas en el acto censurado no tenían soporte fáctico alguno, y que, si en gracia de discusión, se admitieran tales “inconsistencias administrativas”, tampoco habría lugar a tenerlas como causal de mala conducta en contra de la actora, toda vez que, luego del proceso de contratación, no se vio lesionado el patrimonio de la entidad.
Así pues, a su juicio, no era factible observar una violación sustancial a los deberes que como funcionaria de la entidad tenía la demandante. Asimismo, indicó que el hecho de que el acto de insubsistencia se produjera tan solo tres (3) días después del informe develaba violación del debido proceso. Concluyó que no era necesario contrastar la hoja de vida de la actora y su reemplazo, pues “desde ya se advierte que las razones para desvincularla del cargo plasmadas en el acto demandando, no iban encaminadas a la mejora del servicio”.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Sobre los presupuestos procesales 20 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 324 a 339. 21 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 342 a 347. 22 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 469 a 490. 8 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses La Sala procede a resolver el objeto al que quedó circunscrita la litis, habida consideración de la competencia que le asiste para ello 23, y al oportuno ejercicio 24 que del medio de control hizo la parte demandante, presupuestos procesales que fueron estudiados y definidos por el despacho sustanciador en el auto admisorio de la demanda25, proveído que no fue censurado por alguno de los extremos de la controversia.
La decisión que en este proceso de única instancia se adopte tendrá tal alcance respecto del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, quien está legitimado en la causa por activa, por ser el ente de derecho público que realizó el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Atlántico26, y del señor Juan Ángel Isaac Llanos, quien está legitimado en la causa por pasiva al ser quien expidió el acto administrativo27 que fue declarado nulo por la jurisdicción. 5.2.
Sobre el problema jurídico 5.2.1. En el presente asunto, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pretende la declaración de responsabilidad del señor Isaac Llanos, a título de dolo, por los perjuicios causados a la entidad como consecuencia de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Específicamente, edificó sus súplicas en la presunción dispuesta en el numeral primero del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, ya que, en su criterio, en la mentada sentencia quedó probada la desviación de poder con la que actuó el aquí demandado.
Con relación a esa presunción, la Sala encuentra pertinente señalar que, aun cuando la Ley 678 de 200128 establece unas presunciones que inciden directamente en la carga de prueba, la entidad demandante soporta, en sede de repetición, la carga de demostrar que el servidor del Estado cometió alguno de los supuestos de hecho que, según la ley, presumen el dolo o la culpa grave29.
Debe probar el supuesto de hecho de la presunción que invoca. En este caso, el referido supuesto de la presunción, tal cual fue invocada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, reside en la expedición por el nominador de un acto en ejercicio de sus atribuciones, que honró las formalidades prescritas en la ley y respetó las normas superiores a las que estaba sometido, pero obró en consideración a motivos distintos de aquellos para los que se le confirió la función y en procura de un fin diferente del establecido en la ley y contrario al buen servicio público.
Debía, entonces, la parte demandante, conforme lo ha decantado esta Corporación30, demostrar con total certidumbre los reales motivos que determinaron 23 La jurisdicción contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición contra agentes o ex agentes del Estado que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, conforme al artículo 7 de la Ley 678 de 2001.
En ese orden, y en razón a que el medio de control de repetición se ejerció contra el señor Juan Ángel Isaac Llanos, ex representante legal de una entidad del orden nacional, el Consejo de Estado es competente para decidir, en única instancia, el presente proceso, al tenor del numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011. 24 La demanda fue radicada dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se hizo el pago total de la obligación, desembolso que fue efectuado dentro del término que tiene el Estado para pagar. 25 Auto del trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017). 26 Folios 24 y 25, cuaderno principal. 27 Folio 10 a 13, cuaderno principal. 28 Como los hechos ocurrieron en el año dos mil diez (2010), y esta normativa entró a regir el cuatro (4) de agosto de dos mil uno (2001), aquella es aplicable al caso concreto. 29 Corte Constitucional, Sentencias C-374 de 2002 y C-778 de 2003. 30 Al respecto, consultar: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del primero (1) de marzo y del veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), radicación números 76001-23-33-000-2015-00594-01 y 2001-23-36-000-2016-02615-01, respectivamente. 9 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses la expedición del acto, o el camino de desviación seguido por el funcionario del Estado que despliega sus prerrogativas en beneficio propio o de un tercero, para lo que debía develar elementos que forman parte del campo volitivo del funcionario y ahora demandado.
Estas circunstancias no son susceptibles de prueba con la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, como único sustento. Es pertinente recordar que la condena en contra del Estado no demuestra, automáticamente, el dolo o la culpa grave del funcionario involucrado en el hecho o la actuación que dio lugar al fallo condenatorio, pues el criterio de la autoridad judicial de esa causa no ata al juez de la repetición31.
El medio de control de repetición abre paso a un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del servidor, al que no pueden ser extrapoladas las consideraciones, ni las conclusiones, que motivaron la condena en contra de la entidad, en tanto aquellas estuvieron fundadas en medios de prueba que no ha podido controvertir el servidor, y cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron en el proceso judicial que sustentó la pretensión de reembolso32.
Recientemente, la Corte Constitucional 33 se pronunció en el mismo sentido, y recordó la existencia de unos presupuestos constitucionales de procedencia de la pretensión de reembolso que, en lo atinente al elemento subjetivo, implican que el agente, en el marco de la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico, hubiera pretendido o querido “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o hubiera incurrido en una actuación calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o como “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave).
Luego, para que la presunción de dolo produjera sus efectos en este contencioso, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses debía acreditar que el señor Isaac Llanos actuó con falsa motivación o desviación de poder al dictar la Resolución 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010). Si bien el Tribunal Administrativo del Atlántico, en fallo del treinta (30) de mayo de dos mil catorce (2014), consideró que el acto administrativo de insubsistencia del nombramiento de la señora Romero Ávila estuvo viciado por desviación de poder, lo cierto es que esa sola conclusión no permite tener por probado el hecho que deriva en la presunción del dolo.
Es más, esta Sala no encuentra que dicha corporación haya realizado un ejercicio claramente orientado a demostrar que Juan Ángel Isaac Llanos actuó con desviación de poder al desvincular a Ingrid Isabel Romero Ávila. Así, es esta Sala la que, a partir del estudio de los elementos probatorios allegados a este medio de control, resolverá si la desviación de poder – hecho base – está demostrada y, por ende, le correspondería al demandado derruir la referida presunción. 5.2.2.
Pues bien, luego de revisar los medios de convicción que obran en el expediente, este fallador encontró lo siguiente: 31 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), radicación número 41001-23-31-000-1998-00007-01. 32 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), radicación número 25000-23-26-000-2002-01123- 01. 33 Corte Constitucional, Sentencia SU-354 de 2020. 10 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 5.2.2.1.
Ingrid Isabel Romero Ávila, en escrito del diecinueve (19) de enero de dos mil diez (2010)34, instauró queja ante el Comité de Convivencia y Conciliación para la Resolución de Conflictos de Acoso Laboral del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. En ella, puso de presente que, sin justificación, sus superiores la amenazaban constantemente, específicamente, le indicaban que la cambiarían de puesto.
Manifestó que, debido a comentarios y rumores, su imagen profesional se vio afectada. 5.2.2.2. En acta35 del Comité de Convivencia y Conciliación para la Resolución de Conflictos de Acoso Laboral suscrita el veintidós (22) de febrero de dos mil diez (2010) por, entre otras personas, la señora Ingrid Isabel Romero Ávila, quedó consignado que, una vez escuchadas las partes y habiendo aclarado todos los puntos contenidos en la queja, mediante la optimización de los canales de comunicación, se eliminaría la posibilidad de incurrir en malinterpretaciones. 5.2.2.3.
El director de la Regional Norte del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en oficio del treinta (31) de agosto de dos mil diez (2010)36, dirigido al director general, informó que encontró algunos procedimientos irregulares al interior del área administrativa. Particularmente, mencionó a los funcionarios Gian Carlo Mejía e Ingrid Romero. 5.2.2.4.
La Resolución 000861 del tres (3) de septiembre de dos mil diez (2010)37, acto administrativo en el que el director general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Juan Ángel Isaac Llanos, declaró insubsistente el nombramiento realizado a la señora Romero Ávila fue motivado en razones del servicio. La decisión fue proyectada por Roberto Tarazona Urrego, entonces coordinador de registro y control, y revisado por Jorge Almario Torres, entonces jefe de personal de la entidad. 5.2.2.5.
En testimonio rendido en el curso de este medio de control, la señora Romero Ávila relató que se sintió acosada laboralmente por todos los “comentarios” que referían que, apenas pudiera, el señor Isaac Llanos la iba a “sacar” de la entidad por haber declarado en su contra en una investigación preliminar. Afirmó que el aquí demandado nunca le manifestó personalmente sobre dicha intención o siquiera le insinuó la posibilidad de su desvinculación del organismo, sino que todo fue producto de rumores. 5.2.2.6.
Al comparecer como deponente en este proceso, el señor Jorge Almario Torres indicó que era el encargado de refrendar – revisar los asuntos jurídicos y fácticos – los actos administrativos que se proyectaban para la firma del director general, especialmente los atinentes a las situaciones administrativas de los servidores públicos del instituto.
Indicó que, en los casos de insubsistencia, como no existía la carrera administrativa, no era necesario motivar los actos administrativos, pero con la evolución de la jurisprudencia empezaron a justificarse, tal como ocurrió en el caso bajo análisis. Refirió que siempre se actuó bajo el principio de buena fe, y con el fin de mejorar el servicio. 34 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, páginas 31 y 32. 35 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 40 a 43. 36 Folio 14 del cuaderno principal. 37 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 442D8466D6308CEF 5F70FEF0DB50F35B 1E3C36C9D7598E89 F8510A3A7E74A4BD, ubicado en el índice 111 de SAMAI. 11 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 5.2.3.
Analizado en conjunto el material probatorio, y al margen de lo que haya aparecido probado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, esta Subsección considera que no está probado que el señor Juan Ángel Isaac Llanos, al declarar insubsistente el nombramiento de Ingrid Isabel Romero Ávila, tuviera intenciones distintas a mejorar el servicio público de la entidad, por lo siguiente: (i) pese a que hubo una queja por el proceder de los superiores de la señora Romero Ávila, en la que estuvo involucrado el señor Isaac Llanos, lo cierto es que la perjudicada reconoció ante esta Corporación que sus molestias fueron producto de los comentarios que realizaban distintas personas, y que el aquí demandado nunca le expresó directamente lo que en los pasillos de la entidad se decía;
(ii) tales rumores no han sido respaldados por otros medios de convicción en este proceso; (iii) no está probado que el señor Isaac Llanos quisiera desvincular a Ingrid Isabel por retaliaciones personales; (iv) el director de la Regional Norte puso en conocimiento del director general la existencia de unas posibles irregularidades en procesos de contratación, “hallazgos u observaciones” que, según Albenis Judith Cervantes García, coordinadora administrativa y financiera de la Regional Norte, quien atestiguó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dieron lugar a la implementación de un plan de mejoramiento;
(v) según el Manuel de Funciones y Competencias Laborales38, el director general tenía la responsabilidad de dirigir y coordinar la administración de los recursos humanos del instituto y de nombrar, remover y definir las situaciones administrativas de los servidores; (vi) el acto administrativo de insubsistencia fue proyectado y revisado, respectivamente, por los funcionarios competentes, quienes dieron su visto bueno en los aspectos jurídicos y fácticos; y (vii) el acto de insubsistencia incluyó las razones por las que era procedente desvincular a la señora Romero Ávila, así: las inconsistencias mencionadas por el director de la Regional Norte y las funciones específicas que estaban siendo inobservadas.
Aunado a ello, no existen suficientes elementos en el expediente para acreditar que con el nombramiento de la persona que remplazó a la señora Romero Ávila se haya producido una desmejora en el servicio. Únicamente está probado que quien llegó a ocupar el cargo se encontraba en el mismo nivel de estudios de la entonces demandante39, es decir, tenía una carrera profesional y una especialización 40, mientras que en lo atinente a la experiencia laboral sí contaba con menos recorrido.
El hecho de vincular a alguien con menor experiencia no necesariamente repercute en un deterioro de la misión encomendada, máxime cuando, de acuerdo con el Manual de Funciones y Competencias Laborales 41, los requisitos del cargo correspondían a ser bachiller y a contar con ocho (8) meses de experiencia relacionada; además, inicialmente, el nombramiento del sustituto fue por un término de tres (3) meses42, prorrogado por un tiempo igual43, lo que permite inferir no solo que el propósito era revisar el rendimiento antes de proveer definitivamente la vacante, suceso que no ocurrió hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil once 38 Folio 166 a 170 del cuaderno principal. 39 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.2”, páginas 111 y 157. 40 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 411 a 420. 41 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 437 a 440. 42 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 435. 43 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 441. 12 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (2011) 44, sino que su desempeñó llevó a que lo vincularan con vocación de permanencia. No huelga mencionar que, cuando se invoca la desviación de poder, la prueba de ese vicio ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se censura, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expidió el acto, que es precedente a la toma de decisión45.
Nótese como más allá de especulaciones respecto de un plan ideado por Juan Ángel Isaac Llanos para desvincular a la señora Ingrid Isabel Romero Ávila, en el transcurrir de la controversia no pudo corroborarse que la declaración de insubsistencia persiguiera un motivo distinto a mejorar el servicio. De las pruebas que obran en el expediente, lo único que puede concluirse es que las particularidades del caso movieron al entonces director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses a suscribir el acto de insubsistencia correspondiente en busca de una optimización en los procedimientos de la entidad.
Todo lo planteado hasta aquí autoriza a este fallador a afirmar que, al no estar probada la desviación de poder, no puede, en aplicación de la presunción contenida en el numeral primero del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, tenerse por cierto que el señor Isaac Llanos actuó dolosamente. Por tal razón, le correspondía al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses probar que Juan Ángel Isaac Llanos, al proferir el acto administrativo de insubsistencia, incurrió en una conducta dolosa, carga que no cumplió46.
De suerte que, como la parte demandante no acreditó el elemento subjetivo requerido para que prospere el medio de control de repetición, esta Sala negará las pretensiones de la demanda. VI. COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso dispone que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
A su vez, los artículos 365.147 y 36648 44 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 4FAD1EA554299B3E ABB8FCCCFB91E340 3CD60FCE12AC3413 4213ECA211A39969, ubicado en el índice 108 de SAMAI, archivo “2011-00071-00 C.1”, página 443. 45 Sobre el particular, por ejemplo, consultar: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, sentencia del tres (3) de mayo de dos mil siete (2007), radicación número 25000-23-25-000-1996-42758-01. 46 Código General del Proceso.
“Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. (…)”. 47 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelve de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…)”. 48 “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
(…) 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. 13 Radicado: 11001-03-26-000-2017-00001-00 (58510) Demandante: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ibidem, aplicables por remisión expresa del artículo 188 49 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Bajo tales supuestos, la Sala condenará en costas a la parte demandante dado que sus pretensiones fueron despachadas en forma desfavorable.
La Secretaría de la Sección deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que se fijarán agencias en derecho por el 5% de lo pedido de conformidad con las tarifas establecidas en el numeral 1 del artículo quinto50 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 51 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante, que serán liquidadas, en la medida de su comprobación, por la Secretaría de la Sección, teniéndose en cuenta en cuenta la fijación de agencias en derecho a favor del demandado por la suma correspondiente al 5% de lo pedido en este medio de control.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF CAOP WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente 49 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
(…)”. 50 “Artículo 5. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. En Única instancia: a) cuando en la demandante se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. (…)”. 51 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.