www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga Accionados: Tribunal Administrativo del Meta y otro Tema: Tutela contra la providencia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por medio del cual confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda relacionadas con la declaratoria de insubsistencia del nombramiento.
Análisis de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial de defecto fáctico. Decisión: Se niega el amparo de tutela por no configurarse el defecto alegado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Ruiz Quiroga contra la providencia judicial proferida el 19 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33-009-2017-00099-01, por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora María Eugenia Ruiz Quiroga en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la Resolución 123 del 14 de octubre de 2016 mediante el cual la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán declaró insubsistente su nombramiento. El proceso por reparto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio, autoridad judicial que mediante sentencia del 13 de julio de 2018 negó las súplicas de la demanda.
En sede de apelación, el Tribunal Administrativo del Meta a través de sentencia del 19 de septiembre de 2024 confirmó la anterior decisión, al considerar que el acto administrativo cuestionado fue proferido por autoridad competente, por lo tanto no se encontraba viciado de nulidad. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.2.
Fundamento jurídico La parte accionante manifestó que la decisión objeto de cuestionamiento adolece del defecto fáctico por indebida interpretación del material probatorio, particularmente, de la Resolución 123 del 14 de octubre de 2016, en la medida que en ningún aparte de dicho acto administrativo se indicó que fue proferido por la junta directiva de la Casa de la Cultura Jorge Eliecer Gaitán del Meta sino por la directora de dicha entidad en uso de las facultades otorgadas por el Decreto 438 de 1993, así como por los estatutos internos de la Casa de la Cultura. 2.3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicitó: «(…)
PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, conforme lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Se sirva dejar sin valor ni efecto juridico el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta en la Sala de decisión N° 3 de fecha 19 de septiembre de 2024 y en su defecto se sirva ordenar en un plazo razonable y prudencial a que se emita una nueva decisión, conforme a la valoración que en derecho corresponde de las pruebas que no fueron valoradas de manera adecuada.».
(Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 4 de septiembre de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Villavicencio como accionados y a la Casa de la Cultura Jorge Eliecer Gaitán del Meta como tercero interesado. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo del Meta solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional porque lo que pretende la accionante con la interposición del mecanismo constitucional es una instancia adicional, o, en su defecto se niegue el amparo, toda vez que no vulneró el derecho fundamental invocado en protección, pues la decisión objeto de cuestionamiento fue proferida de conformidad con las pruebas, disposiciones normativas y el precedente judicial aplicable al asunto. 2.4.2.
No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir la providencia del 19 de septiembre de 2024, incurrió en el defecto fáctico. 3.4. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 1 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 2 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 3 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»4.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.5.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante sostuvo que la decisión objeto de cuestionamiento adolece de un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio allegado al proceso.
Concretamente hizo referencia a la Resolución 123 del 14 de octubre de 2016, en la medida que fue proferida por la directora de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán en uso de las facultades otorgadas por el Decreto 438 de 1993. Así como también el estatuto interno de la Casa de la Cultura. Sobre el particular, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta, a través de la sentencia del 19 de septiembre de 2024 consideró: «El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Resolución 97 de 27 de julio de 2010, por medio de la cual el director de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán, […] nombró a la señora María Eugenia Ruiz Quiroga en el cargo de Tesorera Pagadora, a partir del 2 de agosto de 2010. b) Decreto 438 de 1°de abril de 199320, en el que se destaca: Artículo 15: Las decisiones de la Junta Directiva se denominarán “Acuerdos” Artículo 24: El Director de la Casade la Cultura “Jorge Eliécer Gaitán” será el Representante Legal para todos los efectos que hubiere lugar.
Artículo 29: son funciones del Director de la Casa de la Cultura, entre otros: […] 6. Corresponde al Director nombrar y remover a los funcionarios de la entidad que por este Decreto se le asigna dicha facultad cuando ellos no dependan directamente de la Junta Directiva. […] Artículo 31: El Director, como Representante legal de la Casa de la Cultura, podrá crear toda clase de actos a favor de la misma, tales como pagarés, letras, cuentas, etc., previa autorización de la Junta Directiva conforme a este Decreto.
Artículo 33: La casa de la Cultura tendrá un tesorero pagador, quien será de libre nombramiento y remoción de la Junta Directiva. c) Acta 004 de 12 de septiembre de 2016, suscrita en reunión extraordinaria de la junta directiva de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán en la que se dejó constancia de que sus “miembros […] aprobaron por unanimidad la declaración de insubsistencia […]” de la demandante. d) Acta 005 de 13 de octubre de 2016, suscrita en reunión extraordinaria de la junta directiva de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán en la que se dejó constancia de que “la Directora de la Casa de la Cultura, deberá proferir la 4 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Resolución de Insubsistencia de la señora María Eugenia Ruiz y hacer la respectiva notificación” e) Resolución 123 de 14 de octubre de 2016, a través de la cual la directora de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán declaró insubsistente, a partir de la fecha, a la señora María Eugenia Ruiz Quiroga y en cuya parte considerativa se advierte: 1) Que la Junta Directiva de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán, mediante Acta No 05 del veintisiete (27) de julio de 2010, por unanimidad acordó el nombramiento del Tesorero Pagador de [la] entidad. 2) Que la Dirección de la casa de la Cultura mediante la Resolución No 097 de 2010, nombró a la señora MARÍA EUGENIA REÍZ QUIROGA, como TESORERA PAGADORA, Nivel Profesional, código 550 grado07, adscrita a la Planta de Personal de la Casa de la Cultura. 3) Que de conformidad con el artículo 33 del Decreto 438, el empleo de Tesorero Pagador, es de libre nombramiento y remoción de la Junta Directiva. […] En el asunto sub examine encuentra la sala que, de conformidad con el Decreto Departamento del Meta 438 de 1°de abril de 1993, si bien es cierto que el cargo de tesorero pagador es de libre nombramiento y remoción de la junta directiva de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán, también lo es que ésta se encuentra facultada únicamente para proferir acuerdos, razón por la cual esa misma normativa dispuso que los actos administrativos de nombramiento (incluida la posesión) y remoción de los empleados de esta entidad deben ser suscritos por el director, previo cumplimiento de todos los requisitos legales, tal y como aconteció en este asunto.
Lo anterior de acuerdo con lo establecido en los artículos 52, 33, 15, donde la Junta Directiva decide su vinculación y el Director es quien realiza los actos nombramiento y remoción por ser el representante legal de la Entidad, como lo establece el artículo 31 ibidem. Lo anterior es así comoquiera que, en atención a lo dispuesto en el aludido Decreto, la junta directiva en reuniones extraordinarias de 12 de septiembre y 13 de octubre, ambas de 2016, determinó que teniendo en cuenta que el cargo de tesorero pagador es de libre nombramiento y remoción y que dada la naturaleza del mismo es necesario que sea ejercido “por una profesional que adicionalmente a las calidades académicas y de experticia tenga toda la confianza de la administración de la entidad”, existe “viabilidad jurídica para proceder a la remoción” de la demandante y, en consecuencia, precisó que “la Directora de la Casa de la Cultura, deberá proferir la [respectiva] Resolución de insubsistencia”.
En ese orden de ideas, estima esta Corporación que la Resolución 123 de 14 de octubre de 2016 suscrita por la directora de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán, cuyo estudio de legalidad se pretende, fue proferida por la autoridad competente y por tanto no se encuentra viciada de nulidad, tal y como lo dijo el juez de primera instancia. Ahora bien, alega la parte actora que el acto administrativo censurado debió indicar que la directora de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán actuaba “por delegación de la junta directiva o por orden impartida” de esta.
Al respecto se advierte que, no le asiste razón a la demandante pues, revisado el contenido de la Resolución que la declara insubsistente, se observa que esta señala que: i) la directora actuó “[e]n uso de sus atribuciones legales y en especial de las que confiere el Decreto No. 0438 de 1993”; ii) la Junta Directiva “mediante Acta No. (sic) 05 del veintisiete (27) de julio de 2010, por unanimidad acordó el nombramiento del Tesorero Pagador de [la] entidad” y iii) “de conformidad con el artículo 33 del Decreto 438 de 1993, el empleo de Tesorero Pagador, es de libre nombramiento y remoción de la Junta Directiva”, lo que le permite concluir a este Tribunal Administrativo que la directora de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán actuó conforme a la voluntad de la Junta Directiva de dicha entidad, autoridad facultada legalmente para tomar la mencionada decisión, por lo que, en este caso, la manifestación de la voluntad de la Administración tiene plena validez.
(…)» Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De las transcripciones relacionadas previamente se advierte que la autoridad judicial accionada sustentó la decisión en un análisis probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir al Tribunal Administrativo del Meta que en el presente asunto no se demostró que el acto administrativo por medio del cual se declaró insubsistente a la señora María Eugenia Ruiz Quiroga estuviera viciado de nulidad, en la medida que fue proferido por la directora de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán en uso de sus atribuciones legales, particularmente, las contenidas en el Decreto 0438 de 1993.
Así las cosas, para el Tribunal de con formidad con la información que reposaba en las actas n.° 005 de 13 de octubre de 2016 y la n.° 004 de 12 de septiembre de 2016, la directora de la Casa de la Cultura Jorge Eliécer Gaitán no carecía de competencia para proferir el acto administrativo censurado, pues actuó conforme a la voluntad de la Junta Directiva de dicha entidad, autoridad facultada legalmente para tomar la decisión de remover del cargo a la señora Ruiz Quiroga, Al respecto, es de advertir que la decisión estuvo fundamentada en las pruebas efectivamente decretadas y practicadas incluso en la Resolución 123 del 14 de octubre de 2016, y si bien es cierto, no se hizo referencia particularmente al estatuto interno de la Casa de la Cultura, es porque el sustento probatorio, permitía concluir que el acto administrativo no se encontraba viciado de nulidad porque como se indicó previamente la directora de la casa de la cultura Jorge Eliécer Gaitán no carecía de competencia al momento de proferirlo.
Así las cosas, de lo relacionado en los párrafos que anteceden se puede observar un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso a la luz de las reglas de la sana crítica, lo que le permitió concluir que no se demostró que el acto administrativo por medio del cual se declaró insubsistente a la señora María Eugenia Ruiz Quiroga estaba viciado de nulidad, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial, y no se advierte que el estudio realizado por la autoridad judicial sea contraevidente, arbitrario o caprichoso.
En ese contexto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez5, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso.
En este contexto, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello 5 Corte Constitucional, sentencia SU 128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05303-00 Accionante: María Eugenia Ruiz Quiroga www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto.
En suma, lo que se observa es un simple desacuerdo de la parte accionante con la conclusión a la que llegó la autoridad judicial accionada, que no conlleva la transgresión de derechos fundamentales, razón por la que procede a negar el amparo, por los argumentos expuestos en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar las pretensiones de la acción de tutela formulada por la señora María Eugenia Ruiz Quiroga, en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada esta providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.