11001031500020250127001 — Consejo de Estado

Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., nueve (09) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia en la acción de tutela incoada por Consorcio Construnidades contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la sociedad tutelante frente a la situación alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.

El Consorcio Construnidades interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué. Por consiguiente, requirió: «[…] se ordene a los accionados TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA IBAGUÉ – TOLIMA y JUZGADO OCTAVO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUE- TOLIMA, ADMITIR y dar el trámite legal pertinente a la demanda contenciosa administrativa presentada por el CONSORCIO CONSTRUNIDADES contra el MUNICIPIO DE NATAGAIMA dado que no ha operado el fenómeno de caducidad conforme a lo expuesto en esta Acción de Tutela». 1.3 Hechos.

La parte accionante relató que, el 25 de enero de 2018, suscribió el contrato de obra No. 084 de 2018 con el Municipio de Natagaima, cuyo objeto era la construcción de 100 unidades sanitarias para vivienda urbana y rural. Inicialmente, el plazo se fijó en 180 días hábiles; sin embargo, fue ampliado a un total de 251 días mediante otrosíes.

Posteriormente, en una reunión de comité celebrada el 16 de julio de 2020, el municipio expresó su decisión de no continuar con la ejecución contractual; por tanto, ambas partes acordaron su liquidación bilateral, sujeta a la realización previa de una revisión técnica. Finalmente, el 29 de junio de 2021, el interventor certificó que el contrato había sido ejecutado en un 90.06 %; no obstante, el municipio no adelantó el proceso de liquidación del contrato.

Como consecuencia de lo anterior, el 14 de junio de 2023, el Consorcio Construnidades acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el Municipio de Natagaima, radicado con el número 73001-33-33-008-2023-00261-00/01 ante el Juzgado Octavo Oral Administrativo de Ibagué. Las pretensiones de la demanda, incluían declarar la existencia y ejecución del Contrato de Obra No. 084 de 2018 en un 90,06%, el incumplimiento contractual del Municipio de Natagaima y ordenar la liquidación judicial del contrato y el pago del saldo adeudado de $174.336.225 más intereses e indexación desde el 29 de junio de 2021.

El juzgado inadmitió la demanda por haber incumplido unos requisitos formales. El 16 de agosto de 2023, el consorcio subsanó dentro del término legal, sin embargo, el 28 de noviembre de 2023, el juzgado la rechazó por haberse configurado el fenómeno de la caducidad, conforme a la siguiente contabilización: El Consorcio apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 15 de octubre de 2024, confirmó el rechazo, reiterando que la caducidad operó al no haberse presentado a tiempo la solicitud de conciliación prejudicial ni la demanda. 1.4 Argumentos de la tutela.

La parte accionante manifestó su inconformidad, debido a que, la autoridad accionada rechazó la demanda al considerar que ésta había sido presentada por fuera del término establecido en la ley, sin tener en cuenta que el contrato objeto de controversia se encontraba suspendido y que su liquidación había sido condicionada a la certificación técnica del porcentaje de ejecución. Según el consorcio, el acto definitivo que motivó la acción judicial fue el incumplimiento del acuerdo para liquidar bilateralmente el contrato, pactado el 16 de julio de 2020 en el Acta de Comité No. 010.

Este incumplimiento se materializó el 29 de junio de 2021, cuando el Municipio recibió el informe de interventoría sin responder. A juicio del accionante, desde el 29 de junio de 2021, y no desde 2020, debía contarse el término de 2 meses para liquidar unilateralmente, y luego los 2 años para interponer la demanda; por lo que, considera que se interpuso oportunamente, teniendo en cuenta que, fue presentada el 14 de junio de 2023, antes de vencerse el término -29 de agosto de 2023-, frente a ello añadió: «[…] 2.

Dentro del contrato No. 084 de 2018, se encuentra que el día 28 de diciembre de 2019, se suscribió por el MUNICIPIO DE NATAGAIMA Y EL CONSORCIO CONTRUNIDADES: Acta de Suspensión No. 2 del CONTRATO DE OBRA No. 084 DE 2018. El estado del contrato referido es: SUPENDIDO y así lo constata el INFORME DE INTERVENTORIA DE OBRA que se presentó en la respectiva demanda de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. […] 5.

En efecto, el INFORME DE INTERVENTORIA del Contrato de Obra No. 084 de 2018, en donde se determina que el CONTRATO DE OBRA Nro. 084 de 2018 se ejecutó parcialmente con un porcentaje del 90.06%, fue presentado ante el MUNICIPIO DE NATAGAIMA el 29 de junio de 2021, para que se procedieran a realizar las actividades de liquidación bilateral conforme lo que se había pactado entre las partes el 16 de julio de 2020, atendiendo a la convicción legítima y aplicación constitucional del Pacta sunt servanda».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B admitió la presente acción de tutela el 7 de marzo del 2025 y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué como accionados, así como, vincular al Municipio de Natagaima como tercero con interés. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Ibagué se limitó a remitir el expediente con radicado 73001-33-33-008-2023-00261-00, pero no se pronunció respecto a los hechos y pretensiones de la tutela. 2.1.2 El Tribunal Administrativo del Tolima se limitó a remitir el expediente con radicado 73001-33-33-008-2023-00261-00, pero no rindió informe. 2.2 Sentencia de primera instancia. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 31 de marzo del 2025 declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, al considerar que: «7) La autoridad judicial determinó que, aun si se tuviera como válida la suspensión del contrato pactada por las partes en acta no. 010 de 28 de diciembre de 2019, la misma no podría prolongarse sino hasta el 16 de julio de 2020 cuando el Municipio de Natagaima le expresó al consorcio su intención de no continuar con el desarrollo del negocio y llevar a cabo la liquidación bilateral; a partir de allí se reiniciaría el término faltante de ejecución del contrato, correspondiente a 41 días, que vencerían el 25 de agosto de 2020, por lo que desde el día siguiente iniciaría el término de cuatro (4) meses para lograr la liquidación bilateral, y dos (2) meses más para la unilateral, que se vencería el 25 de febrero de 2021; de esa manera, el término de caducidad de los dos (2) años vencería el 25 de febrero de 2023, y la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 3 de abril de 2023 y la demanda el 14 de junio de la misma anualidad, se concluiría que la demanda tampoco fue presentada en tiempo. 8) A partir de lo expuesto, para la Sala es claro que los fundamentos que soportaron la interposición de la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir los argumentos que fueron debidamente debatidos en el trámite del proceso ordinario, con miras a que se revocara el auto impugnado y, en su lugar, se admitiera la demanda. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01270-00 Demandante: Consorcio Construnidades Acción de tutela. 9) Lo expuesto permite concluir que la parte actora pretendió emplear la acción de tutela como una instancia adicional y buscó obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada, e insistir en que el término de caducidad debía contarse a partir del 29 de junio de 2021. 10) Ante ese panorama la Sala reitera que el proceso de acción de tutela no está instituido como una instancia adicional a aquellas establecidas en el ordenamiento jurídico cuyo análisis radica en el juez natural de la causa para decidir sobre las controversias sometidas a su consideración.» 2.3 Impugnación. La parte accionante, inconforme con la decisión, la impugnó y en ella manifestó que la relevancia constitucional de este asunto radica en que no se hizo la contabilización adecuada del término de caducidad en el proceso ordinario; al respecto indicó que: «Lo anterior para expresar de forma clara que en el origen del presente asunto, esta la razón de ser de esta acción de tutela, porque no se está viendo el Juez Constitucional de Tutela, que precisamente es desde el momento en que se cumplieron las condiciones acordadas por las partes, que realmente debe empezar a contarse los términos para determinar la caducidad, porque de otra forma o desde la manera en que lo interpreta el Fallador de 1ª Instancia, se desconoce plenamente la BUENA FE Y LEALTAD CONTRACTUAL que se deben las partes, LA CONFIANZA LEGITIMA y la posibilidad de acudir a la JUSTICIA cuando falla la regla de los pactos son para cumplirse».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 Problema jurídico. Se debe determinar si esta acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser procedente, se analizará si, el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte accionante, al rechazar por caducidad del medio de control de controversias contractuales con radicado 73001-33-33-008-2023-00261-00, sin considerar el contexto particular de la ejecución, suspensión y falta de liquidación del contrato suscrito. 3.3 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, fue establecida como un mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales.

Dicha acción de amparo permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, teniendo en cuenta que, el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales, están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra providencia judicial y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales; sin embargo, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, en la medida en que recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, por cuanto la providencia atacada quedó ejecutoriada el 18 de octubre de 2024 y la solicitud de amparo se presentó el 5 de marzo de 2025, es decir, dentro de los 6 meses y, (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que, se colman los anteriores presupuestos, la Sala estudiará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, comoquiera que, pese a que el actor no la alegó, sus argumentos están relacionados con la interpretación del numeral 2 literal j) del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, en cuanto a la caducidad del medio de control de controversias contractuales; por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 3.5.1 Defecto sustantivo.

Sea lo primero precisar que, el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: «Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales». 3.5.2 Solución al caso concreto.

El Municipio de Natagaima y el Consorcio Construnidades celebraron el contrato de obra No. 084 del 25 de enero de 2018, cuyo objeto era la construcción de 100 unidades sanitarias para vivienda urbana y rural en dicha entidad territorial; en el negocio jurídico, las partes pactaron en la cláusula vigésima tercera, conforme a lo establecido en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, y demás normas, que una vez terminado el plazo de ejecución, se debía liquidar el contrato dentro de los 4 meses siguientes a su terminación. Y que, si el contratista no se presentaba a liquidación previa notificación del supervisor o las partes no llegaban a un acuerdo sobre el contenido de la misma dentro del plazo establecido en la cláusula vigésima tercera, sería practicada directa y unilateralmente por la entidad dentro de los 2 meses siguientes, a través de acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición. El acta de inicio se suscribió el 25 de abril de 2018 y el plazo inicial del contrato fue modificado mediante Otrosí No. 002 del 29 de agosto del 2019, y Otrosí No. 003 del 05 de diciembre de 2019, por 26 y 45 días calendario, para un total de 251 días.

El contrato fue suspendido el 24 de julio de 2018, mediante acta No. 001 y hasta el 27 de agosto de 2019, cuando se suscribió el reinicio y posteriormente por acta No. 002 del 28 de diciembre de 2019, sin acta. Pues bien, en el presente caso, la parte accionante sostiene que, «el Contrato de Obra No. 084 de 2018 suscrito entre el CONSORCIO CONSTRUNIDADES y el MUNICIPIO DE NATAGAIMA, es de aquellos que requiere liquidación y al vencer el termino dispuesto por las partes para realizar la liquidación bilateral, el cual debe tomarse a partir del momento en que se cumple la condición establecida en el Acta No. 010 del 16 de julio de 2020, es decir desde el 29 de junio de 2021, a partir de esta última fecha contamos dos (2) meses y luego dos (2) anos para poder presentar oportunamente la demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa».

Y que, «no ha operado la caducidad como se observa y se prueba, la demanda fue presentada dentro de la oportunidad legal como se puede advertir, pues se tenía hasta el 29 de agosto de 2023 para presentarla y esta acción fue realizada el 14 de junio de 2023, por lo que afirmar lo contrario como lo hacen los accionados, daría lugar a entender que las partes en su autonomía de la voluntad dentro de un contrato no pueden entre las dos, a determinar condiciones y o establecer de acuerdo a las necesidades y realidades propias del contrato acciones que contribuyan a determinados objetivos propios de la actividad contractual.

Igualmente seria entender que los principios de lealtad y buena fe contractual no operan en nuestro ordenamiento jurídico o no son válidos en el momento de exigir su operatividad en sede judicial». En efecto, tal y como se pudo evidenciar en el escrito de tutela y la impugnación, la inconformidad de la parte actora, no es otra que la contabilización del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales con radicado 73001-33-33-008-2023-00261-00; la discusión no se centra en la interpretación o aplicación de la figura, porque se acepta que es de dos (2) años, el punto de discusión, es el momento a partir del cual, se debe realizar su conteo, en los términos del numeral 2, literal J del artículo 164 de la ley 1437 del 2011, al derivarse la controversia respecto a un contrato que requiere de liquidación y que fue suspendido por las partes.

Ahora bien, se tiene que, el tribunal accionado en la providencia cuestionada y sobre la inconformidad planteada, indicó lo siguiente, luego de realizar un análisis sobre las actuaciones desarrolladas en la relación contractual: «En este sentido debe indicar la Colegiatura que, en términos del H. Consejo de Estado, la finalidad de la suspensión del contrato estatal, como medida excepcional, está encaminada a reconocer la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor, caso fortuito (entendidos como imprevistos que no es posible resistir) o de interés público que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, y es precisamente por ese motivo que la misma no puede ser indefinida, sino que debe estar sujeta al vencimiento de un plazo o al cumplimiento de una condición, tal y como quedó estipulado por las partes en la citada cláusula contractual. […] Ahora bien, revisado el documento con el cual las partes decidieron suspender la ejecución del contrato de obra No. 084 de 2018, advierte la Sala que el mismo no determinó el plazo o condición que daría lugar a la reanudación de las labores contractuales, es decir, quedó indefinido en el tiempo, es más, aún a la fecha, si se considerara válido tal acto, el contrato estaría suspendido, por cuanto no se presentó una actuación posterior que lo reactivara, desconociéndose completamente la finalidad de dicha figura jurídica.

En este escenario, resulta viable aplicar el criterio decantado por el Honorable Consejo de Estado, en virtud del cual, tal acto no tiene la capacidad de generar los efectos jurídicos pretendidos por las partes, en la medida en que desconoció los presupuestos propios de la figura de la suspensión. En otros términos, corresponde al juez acudir a sus potestades interpretativas en procura del interés general, el cual se vería gravemente afectado de aceptar una indefinición eterna del vínculo contractual, como lo pretende la parte demandante, en patente contravía de los principios propios de la contratación estatal16 y del mismo negocio jurídico.

A raíz de la forma en que las partes acordaron el cese de actividades – que no suspensión de la obra-, se concluye que el contrato de obra 084 de 2018 expiró por vencimiento del plazo de ejecución (251 días) el 9 de febrero de 2020, de acuerdo con el siguiente conteo: En consecuencia, desde el 10 de febrero de 2020 las partes contaban con cuatro meses (4) para intentar la liquidación bilateral y la administración pública tenía dos (2) meses más para hacerlo de forma unilateral; sin embargo, como es de conocimiento público, uno de los estragos generados por la pandemia ocurrida a nivel mundial a causa del Covid-19, fue la suspensión de términos administrativos que se presentó entre mediados de marzo y junio de 2020.

De manera que los 6 meses fenecieron en noviembre de 2020; y por ende, los dos (2) años que tenían las partes para iniciar el medio de control de controversias contractuales se prolongaron hasta noviembre de 2022, no obstante, la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 3 de abril de 2023, y la demanda el 14 de junio de 2023, esto es, cuando ya había fenecido el plazo legal conferido para el efecto.

De otra parte, y aun si en gracia de discusión se tuviera como válida la suspensión del contrato pactada por las partes el 28 de diciembre de 2019, como lo consideró el a quo, la misma no podría prolongarse sino hasta el 16 de julio de 2020 cuando la entidad le expresó de manera diáfana al Consorcio Construnidades su intención de no continuar con el desarrollo del negocio y llevar a cabo la liquidación bilateral, lo cual se plasmó en acta No. 010 de la fecha.

A partir de allí, se reiniciaría el término faltante de ejecución del contrato, correspondiente a 41 días, que vencerían el 25 de agosto de 2020. Así, el día siguiente 26 de agosto de 2020, iniciaría el término de cuatro (4) meses para lograr la liquidación bilateral, y dos (2) meses más para la unilateral, venciendo el 25 de febrero de 2021.

De esta manera, los dos (2) años para iniciar el medio de control de controversias contractuales en este escenario vencieron el 25 de febrero de 2023, y como quiera que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 3 de abril de 2023 y la demanda el 14 de junio de la misma anualidad, evidentemente fue extemporáneo. No resulta de recibo para la Sala el argumento presentado por el extremo demandante en el recurso de alzada, según el cual, la manifestación plasmada por las partes en el acta 010 del 16 de julio de 2020 en la que se consideró viable la posibilidad de llevar a cabo la liquidación bilateral del contrato una vez se definiera el grado de ejecución de las obras, modifique los términos convencionales y legales pactados para el efecto, prolongando así mismo el periodo legal para presentar la respectiva demanda de controversias contractuales. […] No desconoce la Colegiatura que una vez vencido el plazo que contemplan las partes para adelantar la liquidación bilateral, la misma se pueda llevar a cabo válidamente; sin embargo, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 se encargó de aclarar que tal acuerdo debe lograrse dentro del término de dos (2) años contados a partir del vencimiento del término concedido para la liquidación unilateral, esto es, dentro del término de caducidad del medio de control, para garantizar la seguridad jurídica; periodo que, por ser de orden público, no puede ser desconocido por capricho de las partes. […] Así las cosas, es claro que la parte demandante, durante el bienio posterior al vencimiento del término de liquidación unilateral, estaba habilitada para solicitar ante la jurisdicción contenciosa administrativa que ese trabajo lo practicara el juez, permitiéndose así una tercera vía para conseguir la liquidación del contrato, ante el fracaso de la liquidación de mutuo acuerdo y el desgreño administrativo expresado en no haberla adoptado unilateralmente, y no esperar de manera indefinida como si el ordenamiento legal no se hubiera encargado de definir esta situación».

Como se observa, el Tribunal Administrativo del Tolima indicó en su providencia que, la suspensión de un contrato estatal, es una medida excepcional, encaminada a reconocer la ocurrencia de situaciones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público que impiden la ejecución temporal del negocio jurídico, por lo que, la misma no podía ser indefinida, sino que debía estar sujeta al vencimiento de un plazo o al cumplimiento de una condición. Que, teniendo en cuenta que, en el documento con el cual las partes decidieron suspender la ejecución del contrato de obra No. 084 de 2018, no se determinó el plazo o condición que daría lugar a la reanudación del contrato, la autoridad judicial accionada, aplicó el criterio de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual, tal acto no tiene la capacidad de generar los efectos jurídicos pretendidos.

En virtud de lo anterior, adujó que, el contrato de obra 084 de 2018 expiró por vencimiento del plazo de ejecución (251 días) el 9 de febrero de 2020, por lo que, las partes contaban desde el día siguiente -10 de febrero de 2020- con 4 meses para intentar la liquidación bilateral y la administración pública con 2 para hacerlo unilateralmente, en los términos del artículo 11 de la ley 1150 de 2007, que establece: «Artículo 11.

Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo».

Que, en virtud de la pandemia ocurrida a nivel mundial a causa del Covid-19, se suspendieron lo términos entre marzo y junio de 2020, por lo que, los 6 meses se cumplieron en noviembre de 2020, y las partes tenían hasta noviembre de 2022, para instaurar el medio de control de controversias contractuales; que, sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 3 de abril del 2023 y la demanda el 14 de junio de 2023, cuando ya había caducado.

Para la Sala, la providencia cuestionada expuso claramente las razones por las cuales operó la caducidad en el medio de control de controversias contractuales, y porque, no era posible tener como válida la suspensión del contrato pactada por las partes; y que aun así, teniéndola en cuenta «la misma no podría prolongarse sino hasta el 16 de julio de 2020 cuando la entidad le expresó de manera diáfana al Consorcio Construnidades su intención de no continuar con el desarrollo del negocio y llevar a cabo la liquidación bilateral, lo cual se plasmó en acta No. 010 de la fecha.

Como se indicó precedentemente, las partes definieron de manera clara en la cláusula vigésima tercera los términos en que se llevaría a cabo la liquidación (en concordancia con lo dispuesto en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007) y ello está supeditado a la finalización del plazo de ejecución, y no a otro tipo de consideraciones particulares.

Si bien las partes tenían la posibilidad de realizar modificaciones, prorrogas y adiciones al contrato durante su vigencia, las mismas están sujetas a unas formalidades que evidentemente no cumple el documento que trae a colación el extremo demandante, pues se trata de una mera acta, y no de un otro sí modificatorio del contrato o documento similar (adición-prórroga), que sería el único que tendría la capacidad de surtir esos efectos, conforme al principio de dogmática jurídica según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen».

En ese orden de ideas, para la Sala, la providencia censurada no incurrió en el defecto sustantivo alegado, teniendo en cuenta que aplicó los artículos 60 de la ley 80 de 1993, en concordancia con el 11 de la ley 1150 de 2007, que establecen los plazos para la liquidación de los contratos estatales, y el cómputo de la caducidad de los dos años contemplados en el numeral 1 literal j) (v) del artículo 164 de la ley 1437 del 2011, así como, los pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado, respecto a la suspensión y liquidación del contrato estatal.

Así las cosas, se concluye que, el proveído reprochado no incurre en el defecto sustantivo alegado. III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar, negar el amparo; debido a que, los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia de 31 de marzo de 2025, emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el entendido que, se negarán las pretensiones En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo del 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO