Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 76001-23-33-000-2019-00015-01 Nº Interno: 2591-2023 Demandante: Jhon Jairo Cardona Grajales Demandada: Departamento del Valle del Cauca Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Apelación fallida La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Jhon Jairo Cardona Grajales, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y solicitó lo siguiente: i) La nulidad de la Resolución 00616 del 9 de marzo de 2016, por la que la demandada autorizó el retiro de unas cesantías parciales, en cuanto descontó la suma de $12.606.944, ii) Que se anule el acto ficto por el que el departamento del Valle del Cauca negó el recurso de reposición y en subsidio apelación interpuestos contra la resolución 00616 del 9 de marzo de 2016. iii) Que es nulo el acto ficto o presiento por que el demandado negó al demandante el pago de las cesantías parciales solicitadas el 12 de junio de 2015 y la sanción moratoria a la que tiene derecho por el pago tardío de las la prestación deprecada, A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la demandada a: (i) reconocer y pagar las cesantías adeudadas, por la suma de $52.861.334, (ii) pagar la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006 y (iii) en costas, agencias en derecho e interés corrientes y moratorios.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes: El 12 de junio de 2015, el demandante solicitó a la entidad demandada el pago de las cesantías parciales. Por Resolución 00616 del 9 de marzo de 2016 la gobernación del Valle del Cauca autorizó el retiro de la prestación deprecada en cuantía de $46.493.150.
Contra el anterior acto administrativo el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación porque, según dijo, le descontaron (por concepto de retiros anteriores) la suma de 12.606.944, cuando en realidad debieron descontar $6.238.761, equivalentes al único anticipo realizado y que le fuera reconocido por resolución 1908 del 25 de agosto de 2005 El 24 de enero de 2018, el actor reiteró la solicitud de pago de las cesantías del 12 de junio de 2015, así como de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de la prestación. Expuso que la demandada guardó silencio, y por tanto, se configuró el silencio administrativo negativo.
Indicó que, hasta la fecha de presentación de la demanda (3 de agosto de 2018), la demandada no había pagado las cesantías y que, por ello, había lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retardo. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 53 y 209.
De la Ley 6 de 1945, artículo 17. De la Ley 1436 de 2011, el artículo 44 La ley 1071 de 2006 El Decreto 1045 de 1978 El actor, en resumen, expuso que la demandada ignoró lo dispuesto en la Ley 6 de 1945, el Decreto 1045 de 1978 y las leyes 33 de 1985 y 1071 de 2006, que fijan el marco normativo para el reconocimiento y pago de las cesantías y que, en su calidad de empleador, debe pagarlas; especialmente en este caso en el que está acreditado que la prestación deprecada fue reconocida, pero no pagada, situación que, además, conlleva a pagar una sanción por mora. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la gobernación del Valle del Cauca promovió acuerdo de reestructuración de pasivos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el marco de la Ley 550 de 1999; con el fin de conciliar con sus acreedores el pago de las obligaciones incumplidas.
Por ello, realizó varias publicaciones en periódicos de circulación masiva y en la página Web de la gobernación. Indicó que el accionante no cumplió con lo pactado en el acuerdo y omitió asistir a las reuniones que se programaron para negociar las acreencias, como la que hoy reclama. Que, de acuerdo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, la sanción moratoria no opera de forma automática, sino que el juzgador debe evaluar cada caso en concreto y observar la conducta del empleador que omite o retarda estos pagos y que, en este caso, no hubo intención de defraudar los intereses del servidor público.
Por ello, no habría lugar al pago de la sanción solicitada. Como excepción propuso la de prescripción y la innominada. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda (con condena en costas). Consideró que el actor solicitó el pago de las cesantías parciales el 12 de junio de 2015, reconocidas por Resolución 00616 del 9 de marzo de 2016 y el pago se realizó el 24 de diciembre de 2020, por consiguiente, el ente demandado incurrió en una mora injustificada por lo que es pertinente el reconocimiento de una sanción moratoria a favor del demandante desde el 26 de septiembre de 2015 al 23 de diciembre de 2020. 4.
El recurso de apelación. La demandada sustentó la impugnación con los siguientes argumentos: “… Sea lo primero manifestar que, no compartimos la decisión acatada en primera instancia, y por lo tanto, solicito de manera respetuosa, se revoque la decisión adoptada y en consecuencia no acceder a las pretensiones incoadas por la parte actora.
En el caso bajo examen se pudo evidenciar y como lo manifiesta el Tribunal Administrativo del Valle del cauca en primera instancia el pago de las cesantías del demandante está a cargo de los recursos del Sistema General de Participación, que por mandato legal los cubre la Nación, por transferencias con destinación especifica. De lo anterior cabe mencionar que el señor JHON JAIRO CARDONA GRAJALES, pertenecía a la planta de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como se puede observar en la certificación emitida por la secretaria de Educación Departamental: Así las cosas, para concluir se ruega a los Honorables Consejeros Ponentes dispongan la REVOCATORIA de la sentencia S/N de fecha 30 de noviembre de dos mil veintidós (2.022), en el sentido de que es la Nación – Ministerio de Educación Nacional el llamado quien está legitimado para responder.
(…)” 5. Trámite del recurso de apelación Mediante auto del 31 de agosto de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y en los términos de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, precisó que las partes y el Ministerio Publico podrían pronunciarse sobre el mismo hasta la ejecutoria de dicha providencia. Según constancia secretarial del 20 de octubre de 2023, vencido el término de ejecutoria, el Ministerio Público y las partes guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Ahora bien, encontrándose el proceso para decidir sobre el recurso de apelación advierte la Sala que no existe sustentación de la alzada, situación que impide un pronunciamiento de fondo. 2.
Apelación de sentencias Sobre el recurso de apelación, precisa la Sala que encuentra su fundamento en el artículo 31 de la Constitución Política que consagró la regla de la doble instancia, este medio de impugnación sirve para remediar los errores judiciales, porque lo resuelve otro funcionario de mayor categoría, que supone mayor experiencia y versación en la ciencia jurídica.
Sobre el particular la Corte Constitucional sostuvo: “… El principio de la doble instancia, se encuentra su consagración expresa en los arts.29, 30 y 86 de la Constitución. En el artículo 31 superior se establece que “toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.” Este principio tiene gran relevancia en nuestro ordenamiento jurídico dada su relación con los derechos al debido proceso y a la defensa, ya que su protección garantiza una recta administración de justicia, con un debate mayor y menores posibilidades de error judicial al permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría. Así lo sostuvo recientemente al señalar lo siguiente: “Su finalidad es permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía –lo que en principio es indicativo de mayor especialidad en la materia– con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección.” Como lo dice Hernán Fabio López Blanco, parafraseando a Podetti el recurso de apelación ordinaria es, sin discusión, el más importante y usado en todos los recursos en diversas legislaciones.
Es como lo he indicado en la visión histórica, raíz y origen de todos los demás recursos Así pues, el artículo 247 del CPACA previó el recurso de apelación con el fin de que el recurrente exprese los motivos de inconformidad con la decisión; de ahí que la manifestación de estos motivos es necesaria y fundamental porque enmarca el pronunciamiento del juez de segunda instancia: Sobre el particular, el artículo 328 del Código General del Proceso, consagra la competencia del superior en los siguientes términos:
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia Por tanto; el propósito del recurso de apelación es que el superior revise la decisión, confirme, revoque o modifique lo resuelto por el a quo; para lo que es obligatorio que el recurrente lo sustente, expresando las razones de su inconformidad, además de señalar los que le son desfavorables o sobre los que considera que el juez de primera instancia no se pronunció. Sobre este tópico esta Sala sostuvo: “… Por manera tal, que la sustentación de la apelación deberá ser el resultado de una cadena argumentativa coherente, apoyada en referentes normativos e incluso en precedentes jurisprudenciales a través de los cuales se fundamenten argumentos serios y sólidos, con aptitud para evidenciar la confrontación respecto de la providencia apelada y, llevar al convencimiento del superior, bien para acogerlos a bien para desestimarlos. …” 3.
Sobre la apelación fallida Como lo ha sostenido esta Sección en distintos pronunciamientos, esta figura no se encuentra regulada en ninguna norma procesal, se ha utilizado jurisprudencialmente cuando los argumentos de reparo que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo esbozado por el juez, es decir las razones que se exponen como reproche frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema debatido o no se presentan argumentos en el que se exprese la razón de la inconformidad con la decisión. Como se vio, sustentar el recurso de apelación con argumentos claros, precisos, congruentes; con referentes normativos y jurisprudenciales que resulten sólidos y que permitan la confrontación la providencia que se cuestiona.
En el caso sub examine la Sala echa de menos esta sustentación, de la revisión detallada del escrito presentado como recurso de apelación, se concluye que i) trae un alegato que no guarda relación con las consideraciones expresadas en la sentencia de primera instancia y ii) no expone, en los términos ya señalados, las razones de su inconformidad; por esta razón y dado que la competencia del superior está limitada al estudio de los argumentos expuestos por el apelante; no es posible que en la segunda instancia se realice pronunciamiento alguno; en consecuencia, la apelación es fallida.
Ahora bien, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pedida por el actor; al estimar que es claro que los servidores públicos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo Sin embargo, la demandada en el escueto escrito de apelación presentó como reparo que el demandante no pertenecía a la planta del departamento, sino al Ministerio de Educación Nacional, sin desarrollar esta tesis, que resulta nueva frente a los argumentos expresados en la contestación de la demanda que estuvo fundamentada en que la reclamación estaba enmarcada dentro del acuerdo de reestructuración que la gobernación del Valle del Cauca suscribió con sus acreedores, de acuerdo con la Ley 550 de 1999.
Entonces, como quiera que la postura de la demandada en la impugnación es incongruente con la sentencia cuestionada y, además, carece de la carga argumentativa que exige la alzada. se debe declarar fallida la apelación y, en consecuencia, se confirmará la decisión recurrida. Condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal séptimo de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas impuesta a la parte demandada, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar fallido el recurso de apelación presentado por la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia del 30 de noviembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS