CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá de Cundinamarca, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de devolución o traslado de aportes elevada por la AFP Porvenir SA. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10. °, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1.
El 26 de marzo de 2021, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 2021038906800250006400114, de la señora Clarivel Morales Calentura. En dicha certificación se indicó que ella estuvo vinculada al Hospital San Rafael 1Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3Los hechos que a continuación se narran, responden a lo consignado en el expediente SAMAI de la referencia, y en particular, en la solicitud de resolución del conflicto, que puede consultarse en: Samai, Expediente digital 11001030600020250012800. 4 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00002, documento 3_DemandaWeb__ANEXOS(.pdf) Nro Actua 2.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 de Fusagasugá (Cundinamarca) entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, que durante dicho periodo se le efectuaron los descuentos para pensión y que la entidad que recibió los aportes fue la Caja de Previsión Social de Cundinamarca (CAPRECUNDI). 2. El 13 de julio de 20225, la señora Clarivel Morales Calentura solicitó a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) la devolución de aportes por concepto de pensión de vejez por los períodos laborados en la referida institución entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, con fundamento en los siguientes hechos: […] 3.
El día viernes 08 de julio de 2022, me presento a la Oficina Jurídico pensional de la Gobernación de Cundinamarca, donde solicito el bono pensional el cual fue negado por no tener 150 semanas cotizadas en esa fecha. Allí me manifiestan que la E.S.E Hospital San Rafael de Fusagasugá me debe dar respuesta o devolver mis aportes al régimen pensional en el cual estoy afiliada. 4.
El mismo día 08 de julio de 2022, me acerque a PORVENIR, donde comente lo que me respondió la Oficina Jurídico pensional de la Gobernación, ellos me manifestaron que hasta que no devuelvan los aportes realizados en ese periodo ellos no definen mi situación porque esto hace parte del tiempo cotizado (completar semanas). […] [Subraya la Sala]. 3.
Porvenir SA (documento sin fecha)6, en representación de su afiliada, con fundamento en lo establecido en el artículo 11 del Decreto 3995 de 20087, solicitó al departamento de Cundinamarca el traslado de los aportes de la señora Clarivel Morales Calentura, en razón a que ella no cumplía con el requisito establecido en el parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 19938, 5 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 26_MemorialWeb_Respuesta-SOLICITUDELEVADAPO(.pdf) NroActua 15. 6 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00025, documento 36_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTAREQUERIMIE(.pdf) NroActua 25, p.85-86. 7 Artículo 11.
Bonos pensionales. (…) En concordancia con lo señalado en el artículo 15 del Decreto 1474 de 1997, en aquellos casos en que proceda el traslado del RPM al RAIS y no haya lugar a la emisión de bono pensional, la entidad respectiva deberá efectuar el traslado del valor equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del ISS, con la rentabilidad acumulada durante el respectivo período de las reservas para pensión de vejez del ISS, o en su defecto la informada por la Superintendencia Financiera para los períodos respectivos. 8 ARTÍCULO 115.
Bonos pensionales. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a las cajas o fondos de previsión del sector público (…)
PARÁGRAFO. Los afiliados de que trata el literal a) del presente artículo que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de 150 semanas no tendrán derecho a bono. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 para la emisión del bono pensional por el servicio prestado al Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), pues no alcanzó a completar las 150 semanas de cotización: […] De conformidad con lo establecido en el Artículo 11 del Decreto 3995 de 2008, esta Administradora solicita el traslado de los aportes cotizados a nombre de nuestra afiliada CLARIVEL MORALES CALENTURA, identificada con la cédula de ciudadanía 51.710.729, ante la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE CUNDINAMARCA - CAPRECUNDI para los periodos comprendidos entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985.
Lo anterior, toda vez que esos periodos no son válidos para la liquidación y el reconocimiento de un bono pensional tipo A, de acuerdo con los requisitos señalados en el literal a) y en el Parágrafo del Artículo 115 de la Ley 100 de 1993. A su vez, de acuerdo a lo establecido en el literal f) del Artículo 13 de la misma Ley, se requiere el traslado de esos aportes a esta Administradora para que sean tenidos en cuenta dentro del reconocimiento de la prestación económica a que tenga derecho la afiliada CLARIVEL MORALES CALENTURA en el Sistema General de Pensiones […] (Subraya la Sala) 4.
El 29 de diciembre de 20229, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) declaró su falta de competencia para resolver la solicitud elevada por Porvenir SA y la remitió a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca). 5. El 15 de mayo de 202310, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) señaló que la entidad competente para asumir la obligación sobre la devolución de aportes de la señora Clarivel Morales Calentura es la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, en adelante UAEPC, entre otras razones, porque: i) la mencionada señora se encuentra incluida dentro del certificado de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional, ii) el hospital sólo adquirió personería jurídica a partir de la ordenanza del 5 de noviembre de 1993, y, iii) la UAEPC debe reconocer, emitir y pagar las obligaciones pensionales de las personas que se encuentren o no dentro del pasivo pensional del sector salud. 6.
El 11 de diciembre de 202311, la UAEPC expresó que la competencia para resolver la solicitud de devolución de aportes en favor de la señora Clarivel 9 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00025, documento 36_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTAREQUERIMIE(.pdf) NroActua 25, p.87-88. 10 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00025, documento 36_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTAREQUERIMIE(.pdf) NroActua 25, p.59-84. 11 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 28_MemorialWeb_Respuesta-COMUNICACIONESEMITI(.pdf) NroActua 15, p.21-25.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Morales Calentura es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, toda vez que, según el documento del 12 de octubre de 2022, SDAF - 483, emitido por la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la citada señora no aparece dentro del cálculo actuarial Ministerio de Salud y por ende no es beneficiaria del pasivo prestacional. 7.
El 12 de diciembre de 202312, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) reiteró que la señora Clarivel Morales Calentura se encuentra certificada dentro de los beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional en la casilla 319 e inscrita en el Cálculo Actuarial Ministerio de Salud en el formulario 18, item 325. 8. El 8 de mayo de 202413, la UAEPC insistió, una vez más en que la entidad competente para reconocer la devolución de aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), ya que según el documento del 12 de octubre de 2022, SDAF - 483, emitido por la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca la mencionada señora no se encuentra registrada en el formulario 18 del Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud y, por lo tanto, no es beneficiaria de los contratos de concurrencia. 9.
El día 25 de febrero de 202514, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado posible conflicto de competencias administrativas entre esa entidad y la UAEPC, para que «se determine el responsable del reconocimiento y pago de la DEVOLUCION DE APORTES PENSIONALES» en favor de la señora Clarivel Morales Calentura por los periodos laborados en el citado hospital entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3. ° por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 155 del 13 de marzo de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados desde el 14 al 20 de marzo de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o 12 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 28_MemorialWeb_Respuesta-COMUNICACIONESEMITI(.pdf) NroActua 15, p.27-29. 13 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 27_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTASPENSIONES(.pdf) NroActua 15, p.1-3. 14 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00002, documento 1_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO(.pdf) NroActua 2.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 consideraciones en el trámite del conflicto15. Consta, en informe secretarial del 13 de marzo de 202516, que se comunicó el presente conflicto a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca – (Caprecundi), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías - Porvenir SA, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá y a la señora Clarivel Morales Calentura.
En informe secretarial del 26 de marzo de 202517, se precisó que la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca presentó consideraciones dentro del término de fijación del edicto. No obstante, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante auto para mejor proveer del 27 de mayo de 202518, el consejero ponente solicitó información relevante a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) y a Porvenir SA.
Según informe secretarial del 3 de julio de 202519, Porvenir SA presentó memoriales mientras que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) guardó silencio. Por Auto del 27 de agosto de 202520, el despacho sustanciador requirió al Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que aclarara información acerca de la señora Clarivel Morales Calentura.
De acuerdo con el informe secretarial del 4 de septiembre de 202521, se observa que, dentro del término concedido, el Ministerio de Salud y Protección Social aportó documentos al proceso. 15 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00002, documento 12POREDICTO_04Edictopdf(.pdf) NroActua 4. 16 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 9ED_06Informecomunicacio(.pdf) NroActua 3. 17 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 19INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 9. 18 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 20Autoparamejor_AutomejorproveerCCA2(.pdf) NroActua 11. 19 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 38INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 26. 20 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 39Autoparamejor_AutodemejorproveerCC(.pdf) NroActua 28. 21 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00003, documento 49INFORMESECRETA_202500128INFORMESECR(.doc) NroActua 32.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 20 de marzo de 202522, este ministerio presentó memoriales en los que indicó que la entidad competente para asumir la obligación en favor de la señora Clarivel Morales Calentura es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), toda vez que la Ley 715 de 2001 que suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y trasladó la responsabilidad financiera a este Ministerio solo aplica para el pasivo prestacional causado al 31 de diciembre de 1993.
Expuso, además, que el Ministerio ya giró dichos recursos en cumplimiento del contrato de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001, cuyo objeto es el de colaborar con la financiación del pasivo prestacional solo de los trabajadores y extrabajadores beneficiarios reportados como activos y jubilados, que para el caso de la señora Clarivel Morales Calentura no aplica, pues aparece como beneficiaria retirada.
Adicionalmente, indicó que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) no puede excusarse de la obligación bajo el argumento de que para la fecha por la cual se reclama una obligación pensional en favor de la señora Clarivel Morales Calentura el hospital no tenía vida jurídica. Por lo anterior precisó: es importante señalar que la Sentencia T 748 de 2013, debe ser tenida en cuenta y aplicada, respecto de la transformación de los Hospitales en ESE, en su responsabilidad financiera en asumir los pasivos dejados por los Hospitales, hoy ESE. 2.
Departamento de Cundinamarca El 25 de marzo de 202523, el departamento de Cundinamarca presentó alegatos en los que señaló que la competencia sobre la obligación pensional que se reclama en favor de la señora Clarivel Morales Calentura es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca). Argumentó que la señora Clarivel Morales Calentura aparece en el cálculo actuarial del Ministerio de Salud (CAMISA) como beneficiaria retirada, y, por lo tanto, su situación se regula por el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997 reglamentario de la 22 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00005, documento 11_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Pronunciamientoaco(.pdf) NroActua 5, actuacion 00006, documento 14RECIBEMEMORIAL_REGIST1PDF(.pdf) NroActua 6. 23 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00008, documento 15_MemorialWeb_Alegatos-ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 8.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Ley 60 de 1993, en concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, que para el caso de la señora en mención se configura un pasivo incierto para lo cual no se calculó una reserva pensional. Por lo anterior, señaló que para el caso de la señora Clarivel Morales Calentura la obligación de pagar el pasivo inmerso en los contratos de concurrencia suscritos por la Nación - Ministerio de Salud, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales no cobija a los retirados, por lo cual, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) debe seguir presupuestando y pagando las pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se realicen los convenios de concurrencia y porque además fue la entidad empleadora de la citada señora. 3.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca - UAEPC Durante el término para la presentación de alegatos esta entidad no se pronunció. Sin embargo, se tendrá en cuenta el escrito del 8 de mayo de 202424, en el que indicó que la entidad competente para reconocer la devolución de aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), ya que según el oficio SDAF - 483 del 12 de octubre de 2022, emitido por la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la mencionada señora no se encuentra registrada en el formulario 18 del Cálculo Actuarial Ministerio de Salud y, por lo tanto, no es beneficiaria de los contratos de concurrencia. 4.
ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) Esta entidad no presentó alegatos durante el término previsto; por lo tanto, se tomará la posición planteada en el presente conflicto de competencias y las consideraciones del 14 de noviembre de 202325, en las que señaló que la entidad competente para asumir la obligación sobre la devolución de aportes de la señora Clarivel Morales Calentura es la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, entre otras razones porque la mencionada señora se encuentra incluida dentro del certificado de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional y el hospital sólo adquirió personería jurídica a partir de la ordenanza del 5 de noviembre de 1993; en consecuencia, es la UAEPC la que debe reconocer, 24 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 27_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTASPENSIONES(.pdf) NroActua 15, p.1-3. 25 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 28_MemorialWeb_Respuesta-COMUNICACIONESEMITI(.pdf) NroActua 15, p.65-63.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 emitir y pagar las obligaciones pensionales de las personas que se encuentren o no dentro del pasivo pensional del sector salud. 5. Fondo de Pensiones y Cesantías – Porvenir SA El 3 de julio de 202526, esta entidad presentó sus consideraciones en las que indicó que la señora Clarivel Morales Calentura no tiene derecho a un bono pensional, sino a la devolución de aportes por cuanto el total de semanas cotizadas es de 93.43 por los períodos laborales comprendidos entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, siendo inferior a las 150 semanas exigidas por el artículo 115 de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior señaló que se debe resolver sobre la devolución de aportes, conforme lo establece el Decreto 3995 de 2008. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.2. La competencia de la Sala en el caso concreto De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el presente conflicto se configuró, efectivamente, entre una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y tres entidades del orden territorial: el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de devolución de aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura, por los servicios prestados en ese hospital entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985; y iii) las entidades en 26 Samai, expediente digital 11001030600020250012800, actuación 00015, documento 28_MemorialWeb_Respuesta-COMUNICACIONESEMITI(.pdf) NroActua 15, p.65-63.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 conflicto niegan tener competencia para resolver la solicitud de devolución de aportes solicitado. 2. Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva27. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA, en la cual solicita el traslado de aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura por los periodos laborados en el antiguo Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985.
Lo anterior, en consideración a que no cumple con el requisito exigido en la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de bono pensional (Parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993). El conflicto surge porque el departamento de Cundinamarca considera que el contrato de concurrencia 204 de 2001 suscrito entre esa entidad y el Ministerio de 27 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Hacienda y Crédito Público no aplica para personal retirado. Por ende, mientras no se suscriba un nuevo contrato es a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) a la que le corresponde responder por la devolución de los aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), por su parte, indicó que a la entidad hospitalaria le corresponde atender la devolución de los aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura, toda vez que su pasivo pensional no ha sido previsto en un contrato de concurrencia suscrito entre la Nación y la entidad territorial.
La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) precisó que no es competente para efectuar la devolución de aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura, pues la señora aparece como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional, y además, para la fecha que se reclama la «devolución de aportes» el hospital no tenía vida jurídica y por consiguiente la que debe responder es la UAEPC.
Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que el contrato de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 sólo cubre a los beneficiarios activos y jubilados, pero no al personal retirado como es el caso de la señora Clarivel Morales Calentura, por lo cual la responsabilidad es de la ESE. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Traslado de aportes v) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración28 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Decreto Ley 2470 de 196829 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos que tiene la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1.º). Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2. °).
Al definir los niveles del sistema30, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197331 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; 29 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 30 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 31 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197532 El artículo 1° del referido Decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial, y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los 32 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10). Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).
A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197533 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197534 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). 33 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 34 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaran servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
Asimismo, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas, la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197535 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles - creados por ley, ordenanza o acuerdo-y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración36 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad37, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199038 35 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 38 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Esta ley dispuso lo siguiente: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º). ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación. iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud». iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud. v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas, la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199339 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 39 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración40 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud41 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los servidores de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector, con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) las de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022- 00098-00 y del 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 41 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199342 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. 42 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto reglamentario 530 de 199443 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: Artículo 2o. Objeto del Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Subrayado por fuera del texto] De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8.º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1 y 2 del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron 43 «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». Derogado por el Decreto 306 de 2004, «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional.
Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional. Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199744 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales” [subrayado la por fuera del texto]. Por último, respecto al régimen de concurrencia, tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.
Ley 715 de 200145 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo. 44 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones». 45 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subrayado la por fuera del texto] Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200446 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de 46 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar. También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados.
Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993. Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados.
Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala] Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201047, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil48 señaló: 47 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subrayado la por fuera del texto] Ley 1438 de 201149 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que: Artículo 78.
Pasivo Prestacional de las Empresas Sociales del Estado e instituciones del Sector Salud. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno 49 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Nacional y el ente territorial departamental. El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto] El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201350 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: ● La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». ● Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las 50 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». ● La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201551 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201752 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago 51 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 52 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto.
Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala] En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento.
Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199353.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, el personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Traslado de Aportes El traslado de aportes constituye una figura establecida dentro del Sistema General 53 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017). En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 de Pensiones, concebida como un mecanismo complementario a la emisión de los bonos pensionales. Su finalidad es garantizar la adecuada financiación y continuidad del derecho a la pensión de los afiliados cuando deciden cambiar de régimen. Mediante este instrumento, los recursos que un trabajador haya cotizado en una entidad o caja del sector público o privado pueden ser transferidos al nuevo régimen pensional, conforme a las disposiciones legales vigentes.
De esta manera, se asegura la correspondencia entre los aportes realizados y las prestaciones que en el futuro sean reconocidas. A continuación, se presenta el marco normativo correspondiente: Inicialmente, se debe precisar que, frente a la financiación de las pensiones y el cómputo de las semanas cotizadas, la Ley 100 de 1993, en el artículo 13, literal f, señala: f) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio;
En ese marco, los bonos pensionales constituyen el mecanismo financiero para trasladar aportes de un régimen pensional a otro, sin embargo, aquellas personas que, al momento del traslado entre regímenes, no alcanzaron a cotizar 150 semanas, conforme al parágrafo del artículo 115 de la aludida ley general de seguridad social, no tienen derecho a bono pensional.
En tales eventos, para no afectar la financiación y construcción del derecho pensional de los afiliados, el Estado reconoce el traslado de aportes, conforme al artículo 11 del Decreto 3995 de 200854, que establece: [ ] en aquellos casos en que proceda el traslado del RPM al RAIS y no haya lugar a la emisión de bono pensional, la entidad respectiva deberá efectuar el traslado del valor equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del ISS, con la rentabilidad acumulada durante el respectivo período de las reservas para pensión de vejez del ISS, o en su defecto la informada por la Superintendencia Financiera para los 54 Decreto 3995 de 2008 por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 períodos respectivos.
En síntesis, cuando el afiliado no cumple el requisito del parágrafo del artículo 115 de la Ley 100 de 1993, al no ser procedente la emisión del bono pensional, debe procederse al traslado de los aportes, pues de lo contrario el afiliado vería afectado su derecho pensional al no poder trasladar al régimen de ahorro individual las semanas que acreditó en otra caja. 5.5.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración55 De acuerdo con el anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: Sistema Nacional de Salud a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968 con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)56. 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023.
Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 56 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 acuerdo con los convenios de concurrencia57, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del 57 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).
Traslado de aportes El traslado de aportes permite reconocer las semanas cotizadas por un afiliado al cambiar de régimen pensional. Según el artículo 13, literal f de la Ley 100 de 1993, deben sumarse todas las semanas cotizadas en diferentes entidades públicas o privadas. Los bonos pensionales son el medio financiero habitual para trasladar aportes entre regímenes, pero quienes no alcanzan 150 semanas cotizadas (parágrafo del art. 115) no tienen derecho a este bono. En esos casos, el Estado garantiza el traslado mediante el artículo 11 del Decreto 3995 de 2008, que ordena transferir el valor de las cotizaciones con su rentabilidad.
En conclusión, si no se cumple el requisito para el bono pensional, se debe realizar el traslado de aportes para no afectar el derecho del afiliado a su pensión. 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones, es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de traslado de aportes de la señora Clarivel Morales Calentura, por los servicios prestados entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca).
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: a. El Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) El Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) fue creado por Ordenanza núm. 43 del 15 de mayo de 1936 emanada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca y mediante Resolución núm. 6669 del 26 de julio de 1978 se Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 aprobaron sus estatutos.
Tal institución es una entidad pública, transformada en empresa social del Estado mediante Ordenanza de la Asamblea Departamental núm. 026 del 22 de marzo de 1996, prestadora de servicios de salud del nivel II de atención, constituida como categoría especial de entidad pública descentralizada del orden departamental, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Dirección Departamental de Seguridad Social en Salud del departamento, hoy Secretaría de Salud de Cundinamarca.
En 1975, cuando mediante el Decreto 056 de ese año se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema58.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca, conforme lo ha considerado la Sala en ocasiones anteriores59. En consecuencia, para el período respecto del cual se solicita el traslado de aportes de la señora Clarivel Morales Calentura, esto es, del 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) era una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Por tal razón, no podría afirmarse que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 199360, pues, para la fecha que se reclama el traslado de aportes de la 58 Artículo 2: «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala]. 59 Decisión del 7 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00125-00;
Decisión del 9 de abril de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-00587-00; Decisión del 11 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00177-00. 60 Artículo 242. Fondo prestacional del sector salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 señora Clarivel Morales Calentura por el tiempo laborado en el mencionado hospital, esa institución solo existía como una dependencia del departamento de Cundinamarca.
Es por lo que, en virtud de la previsión de la Ley 100 de 1993 referida a que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse que el departamento de Cundinamarca prestaba los servicios de salud a través de los hospitales. En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían […] Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […].
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala]. Esta norma es clara en indicar que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica o tenían la condición de adscritos al sistema, y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos y del Gobierno nacional.
En efecto, se reitera, que para la fecha que se analiza en este asunto, el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) no era una empresa social del Estado y hacía parte del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca administrado por el departamento. En suma, a la luz de lo dispuesto en el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, se debe entender que para la época frente a la cual se reclama la devolución de aportes, el departamento de Cundinamarca prestaba de manera directa los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones. b. La sustitución de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, CAPRECUNDI y las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca.
Reiteración61 De lo analizado en el anterior numeral, se concluye que es responsabilidad del departamento de Cundinamarca asumir el pasivo pensional de la señora Clarivel Morales Calentura, por el tiempo que trabajó en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985. No obstante, se debe tener en cuenta que, durante aquel periodo, según el Cetil de la señora Morales Calentura, se efectuaron aportes a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, CAPRECUNDI, y, por tanto, la responsabilidad del traslado de sus aportes recae en la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento 61 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del primero de noviembre de dos mil veintitrés (2023), Radicado 11001-03-06-000-2023-00401-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 de Cundinamarca, de conformidad con lo siguiente: CAPRECUNDI era la entidad encargada de la seguridad social de los empleados del departamento. Esto, en concordancia con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 434 de 197162. Posteriormente, el Decreto 1296 de 199463 ordenó que las cajas o fondos pensionales de las entidades territoriales serían sustituidos por los fondos de pensiones públicas que el mismo decreto autorizó crear como cuentas especiales sin personería jurídica.
En concordancia con lo anterior, el gobernador de Cundinamarca, mediante Decreto 1455 de 199564, declaró la insolvencia de CAPRECUNDI para administrar el Sistema General de Pensiones y previó que, a partir del 1° de enero de 1996 sería sustituida por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca65. En 201266, el Decreto Ordenanzal No. 0261 creó la Unidad Administrativa Especial 62ARTÍCULO 1.
La Caja Nacional de Previsión Social y demás entidades de previsión social creadas por la ley o autorizadas por ésta para la atención de las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, son Establecimientos Públicos, es decir, organismos dotados de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 63 Decreto 1296 de 1994 (junio 22), “Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas.” Artículo 1º.- “Objeto.
El presente Decreto tiene por objeto establecer el régimen general de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales.” / Artículo 2º.- “Creación. Autorízase la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, que se denominarán "Fondos de Pensiones Territoriales", a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993.” / Artículo 3º.- “Naturaleza.
Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, serán cuentas especiales, sin personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.” 64 Decreto 1455 de 1995 (28 de junio). Departamento de Cundinamarca “Por la cual se crea y reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca”. 65 En virtud del artículo tercero del Decreto 1455 de 1995, el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, tenía las siguientes funciones: 1.
Sustituir a la Caja de Previsión Social, a la Empresa de Licores y a la Beneficencia de Cundinamarca en el pago de pensiones de vejez, de jubilación, de invalidez, de sobrevivientes y de sustitución pensional, reconocidas por ellas, al momento de asumir el FONDO su pago. 2. […] 3. Liquidar y sustituir en los pagos de los bonos pensionales a la Caja de Previsión Social, la Empresa de licores y a la Beneficencia de Cundinamarca, los cuales estarán a cargo de las respectivas entidades a quienes sustituya, cuando el FONDO asuma las funciones en los términos del artículo 2o. del presente Decreto. 66 Decreto Ordenanzal 0261 de 2012 (3 de agosto) “Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, se determina su organización interna, se suprime la Dirección de Pensiones de la Secretaría de Hacienda y se dictan otras disposiciones”.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 de Pensiones del departamento de Cundinamarca como una entidad descentralizada del orden departamental, con personería jurídica de carácter técnico y especializado. En dicho decreto ordenanzal se determinó que la Unidad tiene la siguiente misión: ARTÍCULO 2°- Misión. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones tendrá como misión generar una cultura de atención oportuna a las obligaciones pensionales y prestaciones económicas que, de acuerdo con el ordenamiento legal, se reconozcan a favor de los pensionados y a cargo del Departamento y de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. [Se subraya].
La misma ordenanza señala que, en relación con los pasivos pensionales, la Unidad tiene la función de emitir y reconocer las obligaciones pensionales de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas, entre ellas, según se analizó, la antigua Caja de Previsión Social de Cundinamarca, CAPRECUNDI: ARTÍCULO 5° Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. [ ]. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes67. [Se subraya]. 67 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6.
En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12.Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 En consecuencia, la Sala concluye que la entidad competente para resolver la solicitud realizada por Porvenir SA para el traslado de aportes correspondiente a los tiempos laborados por la señora Clarivel Morales Calentura en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC). 7.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuya devolución de aportes se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca en el menor tiempo posible.
Esto, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud68 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia69. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Clarivel Morales Calentura es una persona adulta mayor y por ende, sujeto de especial protección constitucional70, y el asunto sobre el que versa el conflicto está relacionado con el derecho a la seguridad social, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada, de manera prioritaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 13. Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 68 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 69 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 70La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para resolver de fondo la solicitud de traslado de los aportes en favor de la señora Clarivel Morales Calentura, por los servicios prestados en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), hoy ESE, entre el 18 de abril de 1983 y el 30 de enero de 1985, elevada por Porvenir SA.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, respecto del traslado de aportes que se reclama en favor de la señora Clarivel Morales Calentura, la entregue a este, a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora Clarivel Morales Calentura es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. RECONOCER personería a la abogada Sandra Milena Clavijo Mican, como apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), a la abogada Luisa Fernanda Cuellar Cogollo como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al abogado Gustavo Enrique González Romero, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), y a la abogada Andrea del Toro Bocanegra, como apoderada de Porvenir SA, a todos ellos en los términos de los respectivos poderes.
SEXTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi, a Porvenir SA, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), a Colfondos y a la señora Clarivel Morales Calentura.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00128-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.