CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00621-00 Actor: JHON FREDY SEGURA PARRA Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho – Decreto 01 de 1984 Temas: Sanción de destitución de diez años a Patrullero de la Policía Nacional; declaración de oficio de la excepción de fondo de falta de agotamiento de la vía gubernativa que impide emitir pronunciamiento de fondo La Sala decide en única instancia sobre las pretensiones de la demanda interpuesta por el apoderado judicial del señor Jhon Fredy Segura Parra en contra de la sanción disciplinaria proferida por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jhon Fredy Segura Parra por conducto de apoderado judicial, solicitó fuera declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos1: 1 Folios 1-6 C.P. Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 2 1.1.
Acta de Audiencia Disciplinaria N° 017-06 del 13 de enero de 2006, expedida por el Coordinador Grupo Control Disciplinario Interno y por el Comandante del Departamento de Policía de Bolívar, mediante la cual le impuso al demandante y a otro disciplinado, el correctivo de destitución e inhabilidad funcional por el término de diez años.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la Dirección General de la Policía Nacional, reintegrar al demandante como patrullero de la institución con retroactividad a la fecha de su retiro o a otro grado de superior categoría dentro del escalafón de la entidad; que se condene al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde que fue retirado del servicio hasta el día de su reintegro; solicitó que los anteriores pagos fueran indexados, que se declare que no ha existido solución de continuidad y que se le reconozca al demandante, el equivalente a 100 s.m.l.m.v. por concepto de daños morales por la angustia y depresión psicológica a que fue sometido, así mismo pidió que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 CCA.
Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones y condenas son los siguientes: El día 12 de enero de 2006 el mayor Jimmy Puentes Mendez bajo la gravedad del juramento, presentó queja contra los patrulleros Jhon Fredy Segura Parra y Wilson Andrés Rodríguez Guillen, por presuntos hechos sucedidos el 10 del mismo mes y año, hechos que constituían presunta violación a la disciplina institucional.
Con fundamento en dicha queja, el 12 de enero de 2006 el Grupo de Control Disciplinario Interno profirió auto de apertura de investigación disciplinaria en el que se dijo que se había infringido en lo sustancial el Decreto 1798 de 2000 pero que el procedimiento se adelantaría por los lineamientos del trámite ordinario de la Ley 734 de 2002, decisión que fue notificada el mismo día. En el auto de apertura de investigación disciplinaria se dispuso la práctica de las siguientes pruebas: escuchar en versión libre y espontánea a los patrulleros Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3 investigados; escuchar en diligencia de declaración jurada a los ST Gil Rojas Bernardo Rafael, Nieves Gustavo Antonio y Montes Castañeda Jorge, “sin embargo primero se recepcionaron los testimonios, sin previa notificación a los testigos y como para darles visos de legalidad (…) a fin de que contrainterrogara a los intervinientes.
Situación ésta ilegal y anómala que vulnera el DEBIDO PROCESO, en virtud de que el patrullero RODRÍGUEZ GUILLEN todavía no estaba vinculado al proceso…después que se recepcionaron los testimonios en su contra”. Señala que el día 12 de enero de 2006 se recibieron los testimonios y las versiones libres de los disciplinados, sin que se les notificara previamente, hecho que contraría el artículo 156 (sic) de la Ley 734 de 2002 que consagra un término de seis meses para adelantar la investigación disciplinaria, por lo que al no haberse agotado este término se les vulneró el derecho de defensa tanto al demandante como al otro patrullero investigado.
Indicó que el Coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno del Comando de Policía de Bolívar, notificó al profesional del derecho para que asistiera al otro uniformado investigado Rodríguez Guillen en la diligencia de audiencia verbal, por lo que “le dio un viraje de 180 grados al proceso y de la noche a la mañana convirtió un proceso disciplinario ordinario en un procedimiento especial, violando ostensiblemente el DEBIDO PROCESO de los disciplinados WILSON ANDRÉS RODRÍGUEZ GUILLEN y JHON FREDY SEGURA PARRA”.
El 13 de enero de 2006 a pesar de que en el acta de la audiencia disciplinaria N° 017-06, se anuncia que se agota bajo la ritualidad del procedimiento verbal del artículo 175 y siguientes del CDU, “no establece la oficina de Control Disciplinario Interno, qué circunstancias los llevaron a cambiar el procedimiento ordinario por el procedimiento especial con el cual culminó la investigación disciplinaria 017-06, todo lo cual constituye una flagrante violación al debido proceso.” Afirmó el apoderado de la parte activa que “con la audiencia verbal se contraría el auto de apertura de investigación, incurriéndose en un claro prevaricato.
Así Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 4 mismo el artículo 175 de la Ley 734 de 2000 (sic) señala que el procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta, o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve, es decir, cuando exista flagrancia, cuasiflagrancia, confesión o falta leve, y en el caso que se investigaba no existe ninguna de las circunstancias anteriores, aún peor se llevó a cabo para sancionar por una supuesta falta gravísima.” Indicó que en la relación de pruebas de la audiencia verbal se tuvo presente la declaración del señor Arnold León Puerta, la cual no se recepcionó en dicha audiencia y tampoco se encuentra ordenada en el auto de apertura de investigación ni en ninguna otra actuación del proceso, hecho que evidencia la vulneración al derecho de defensa y debido proceso, máxime cuando dicha prueba fue considerada como la prueba reina para destituir al demandante.
El operador disciplinario le endilgó a los disciplinados una falta considerada como GRAVÍSIMA, la cual está consignada en el numeral 14 del artículo 37 del Decreto 1798 de 2000, sin que hubieran sido cuestionados los investigados por estos hechos en las versiones libres y, sin pruebas que acrediten dicha falta, en razón de que los patrulleros investigados para el día 10 de enero de 2006, no ejercían vigilancia de custodia de persona capturada, retenida, detenida o condenada, que de manera intencional, por negligencia o imprevisión se les hubiera fugado.
El día 17 de enero de 2006 presentó recurso de apelación contra la decisión adoptada en la audiencia disciplinaria del 13 de enero, escrito en el que solicitó la nulidad de lo actuado, sin que a la fecha –sin especificar alguna- se hayan pronunciado. Con fundamento en el proceso verbal adelantado en contra del patrullero Jhon Fredy Segura Parra la Dirección General de la Policía Nacional, profirió la Resolución N° 00718 del 9 de septiembre de 2006 mediante la cual lo retiró de la institución. Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 5 Normas y concepto de violación El apoderado de la parte actora citó como normas violadas las siguientes: los artículos 2°, 6°, 25, 29, 48, 218 y 222 de la Constitución Política; el artículo 62 del Decreto 1791 de 2000 y el artículo 4° parágrafo 1° de la Resolución N° 0053 del 19 de mayo de 2005 modificada por la Resolución N° 00956 del 16 de febrero de 2006.
El apoderado judicial no desarrolló como tal el concepto de la violación, como quiera que en la relación de los hechos al tiempo que los relacionó, pretendió sustentar la supuesta violación del acto acusado por transgresión del debido proceso en que dice, incurrió el operador disciplinario en contra del demandante Afirmó “ya que el acto administrativo complejo demandado transgredió los anteriores preceptos de orden supralegales y legales, ya que se le coartó al actor su derecho al debido proceso y al trabajo, bajo la protección del Estado.
Siempre se ha dicho que la actividad y el desarrollo de las potestades públicas deben ejercerse dentro de los parámetros establecidos en la Constitución y en la Ley y en uno de tales términos es justamente la protección que el Estado debe brindar al trabajo al debido proceso y el derecho de toda persona a permanecer en su cargo siempre que se (sic) competente y lleve a cabo un servicio eficaz a la administración”. 2.Trámite procesal La demanda se radicó ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena de Indias, el 19 de diciembre de 20062; el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante providencia del 8 de marzo de 2007, admitió la demanda3; con ocasión de la entrada en operación de los juzgados administrativos, el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 16 de abril de 2007, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente a la 2 Folio 6 3 Folio 44 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 6 Oficina de Apoyo y Servicios para los Juzgados Administrativos4, siendo asignado el asunto al Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena, despacho que mediante Auto del 4 de junio de 2008 aprehendió el conocimiento del proceso5, pero mediante auto del 3 de noviembre de 2010, este despacho judicial declaró la nulidad de lo actuado desde la notificación personal del auto admisorio de la demanda, por indebida notificación a la parte demandada6, siendo contestada la demanda dentro de esta oportunidad legal7.
Mediante providencia del 22 de agosto de 2011, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena en virtud de un acuerdo del Consejo Superior d ela Judicatura, entregó al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, el presente proceso para su impulso procesal y respectivo fallo8, despacho este último que avocó conocimiento el 1° de septiembre de 20119; reconoció personería a la apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa –Policía Nacional10; mediante auto del 18 de mayo de 2012, el Juzgado Segundo negó el interrogatorio de parte solicitado por la parte actora al Comandante de la Policía de Bolívar, en cambio solicitó que rindiera un informe bajo juramento de los hechos que dieron lugar a la destitución del demandante; igualmente negó el interrogatorio del Coordinador del Grupo de Control Disciplinario DEBOL, pero en su lugar decretó la recepción de su testimonio11.
Encontrándose el proceso en la etapa probatoria, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, mediante auto del 22 de octubre de 2012 declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda inclusive, y ordenó remitir el expediente por competencia a esta Corporación, al resolver el incidente de nulidad promovido por la apoderada de la entidad demandada.
En todo caso, declaró que las pruebas practicadas y 4 Folio 46 5 Folios 52-53 6 Folio 74 7 Folios 79-85 8 Folio 89 9 Folio 91 10 Folio 103 11 Folios 104-105 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 7 controvertidas, conservarían su validez y eficacia según el artículo 146 C.P.C.12 Mediante providencia del 30 de julio de 2014 en su momento este Despacho, avocó el conocimiento en única instancia del presente asunto13; posteriormente mediante auto del 5 de mayo de 2016, dejó sin efectos la providencia por el mismo ponente proferida el 30 de julio de 2014, para nuevamente avocar conocimiento del proceso “en el estado en que se encontraba antes de la emisión de la providencia del 22 de octubre de 2012 del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, esto es, en desarrollo de la etapa probatoria” igualmente declaró la validez de las actuaciones surtidas con anterioridad al 22 de octubre de 201214; el 17 de septiembre de 2020 se dispuso la apertura de la etapa de pruebas analizando respecto de las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente, que se recocía validez a las allegadas con la demanda, al tiempo que rechazó la práctica de las declaraciones pedidas por la parte demandante, por cuanto no sustentó las razones que ameritaban dichos testimonios.
El expediente subió al Despacho para fallo el 24 de noviembre de 202115. 3. Contestación de la demanda Mediante escrito del 25 de julio de 2011 reiterado en idénticos términos el 26 de septiembre de dicha anualidad, la apoderada del Ministerio de Defensa –Policía Nacional, solicitó en su oportunidad al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena negara las súplicas de nulidad deprecadas por el actor, con fundamento en los siguientes argumentos16.
Indicó que el proceso disciplinario se inició, con fundamento en la queja instaurada en contra del uniformado sancionado según el artículo 69 de la Ley 734 de 2002, que si bien es cierto en un comienzo se inició la actuación en virtud del artículo 152 ídem, no existía impedimento legal para que se pudiera tramitar por el 12 Folios 123-125 13 Folios 129-132 14 Folios 140-145 15 Folios 147-148 16 Folios 79-85 y 93-99 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 8 procedimiento especial del artículo 175 íbidem, por cuanto al momento de valorar la apertura de la investigación disciplinaria se reunieron los requisitos para proferir pliego de cargos razón por la cual citó a audiencia verbal.
Señaló que, al investigado al finalizar la audiencia verbal, se le dio la oportunidad para que interpusiera recurso de apelación, sin embargo, la parte demandante no lo ejercitó durante la audiencia verbal según lo prescribe el artículo 180 del CDU y apenas radicó el escrito el día 17 de enero de 2006, es decir, por fuera del término procesal legal.
Según la apoderada de la entidad demandada, el acto acusado fue el fallo disciplinario consignado en la audiencia 017 del 13 de enero de 2006 proferido por el Jefe del Grupo de Control Interno DEBOL y, que si el actor pretendía la nulidad de la actuación disciplinaria, también debió demandar la Resolución N° 00718 del 9 de septiembre de 2006 proferida por el Director General de la Policía Nacional por tratarse de un acto administrativo “compuesto”, mediante la cual retiró del servicio al patrullero Jhon Fredy Segura Parra, por lo que propuso la excepción de inepta demanda por falta de individualización de las pretensiones de la demanda.
Solicitó no se accediera a las súplicas de la acción, por cuanto la actuación disciplinaria se inició con ocasión de la conducta desplegada por el actor que defraudó la misión institucional, al haberse acreditado la comisión de las faltas disciplinarias endilgadas17; que en todo caso durante la investigación se le otorgó la posibilidad del acompañamiento de un abogado, sin embargo renunció a tal derecho; igualmente se le concedió la oportunidad para que interpusiera recurso de apelación, no obstante manifestó no hacer uso de este derecho, aunado a que se cumplían las exigencias para que se adelantara el procedimiento verbal. 4.
Alegatos de conclusión 17 Artículo 37 numeral 14 permitir o dar lugar intencionalmente a la fuga de persona capturada y la del artículo 38 numeral 2. Apropiarse de pertenencias de particulares; numeral 4. Dar lugar a justificadas quejas por parte de los superiores por su comportamiento arbitrario dentro del servicio y, numeral 27. No informar los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del servicio.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 9 Según certificación secretarial del 24 de noviembre de 2021, no obstante haberse envidado mensajes de datos a la parte demandante y demandada, así como a la Procuraduría Segunda Delegada ante esta Corporación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, visible a índice 24 de la plataforma SAMAI, con el fin de que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el respectivo concepto, ninguno de los representantes de las mencionadas entidades se pronunció18.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde conocer en única instancia al Consejo de Estado19 del presente proceso que se tramitó por el Decreto 01 de 1984, por controvertirse una sanción disciplinaria consistente en destitución del servicio e inhabilidad funcional por el término de diez años, expedida por una autoridad nacional como lo es la Policía Nacional. 2.
Problema jurídico De acuerdo con las pretensiones de la demanda interpuesta por la parte demandante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 CCA, se observa que se circunscribió a solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo consignado en la Audiencia Disciplinaria verbal N° 017 del 13 de enero de 2006, en la cual le impuso el correctivo de destitución e inhabilidad en el ejercicio de sus funciones como patrullero de la Policía Nacional por el término de diez años, decisión que fue adoptada según dice, con violación al debido proceso disciplinario y al derecho al trabajo.
Ningún otro acto administrativo fue objeto de nulidad. 18 Folio 151 19 Por auto de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, número interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1203-2010, esta Corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 10 Así las cosas, la Sala considera que el problema jurídico a resolver es determinar si previa la interposición de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se agotó el requisito de procedibilidad, o de lo contrario, si hay lugar a declarar de oficio probada la excepción de fondo de falta de agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo caso estaría inhibida la Sala para emitir pronunciamiento de fondo.
La Sala con el fin de resolver el anterior problema jurídico seguirá el siguiente esquema: 2.1. Resolución de la excepción propuesta por la parte demandada; 2.2. Marco normativo del requisito de procedibilidad de la acción contenciosa en el CCA; 2.3. Caso concreto a la luz de los hechos probados y de la normatividad vigente para la fecha de expedición del acto administrativo demandado. 2.1.
Resolución de la excepción propuesta por la parte demandada La apoderada del Ministerio de Defensa – Policía Nacional al contestar la demanda, propuso la excepción que denominó inepta demanda por falta de individualización de las pretensiones, al considerar que en vista de que se estaba ante un acto “compuesto”, se requería obligatoriamente que el actor hubiera solicitado la nulidad de los dos actos administrativos, esto es, del Acta N° 017-06 del 13 de enero de 2006 de la Audiencia Disciplinaria dentro del proceso verbal disciplinario adelantado en contra de Jhon Fredy Segura Parra y, de la Resolución N° 00718 del 9 de octubre de 2006 “Por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a dos patrulleros de la Policía Nacional”, expedida por el Director General de la Policía Nacional.
Estima la Sala que no le asiste la razón a la proponente, como quiera que no obstante haber mencionado que se estaba ante un acto compuesto que se ha de interpretar como un acto administrativo complejo20, en el presente caso se observa que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho recae en contra de un fallo disciplinario de primera instancia, determinación ésta que al margen de haber sido o 20 Los actos administrativos complejos son aquellos que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único.
Sentencia 14 de febrero de 2012 Radicación número: 11001-03-26-000- 2010-0036-01(IJ) M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 11 no apelada -asunto del cual se ocupará la Sala en el siguiente acápite-, es una determinación autónoma e independiente respecto de la resolución que ejecutó tal providencia. Es así como, la Resolución N° 00718 del 10 de febrero de 2006 “Por la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a dos Patrulleros de la Policía Nacional”, expedida por el entonces Director General de la Policía Nacional, en su parte resolutiva consignó: “Artículo 2°.
Retirar del servicio activo de la Policía Nacional por destitución al señor Patrullero JHON FREDY SEGURA PARRA, identificado con la cédula de ciudadanía N° 80.148.226, de conformidad con lo resuelto en la parte considerativa de la presente resolución”. No cabe duda que la naturaleza jurídica de la Resolución N°00718 de 2006, es la de un acto administrativo de ejecución que según postura unánime de la jurisprudencia, se limita a dar cumplimiento a una providencia judicial o a una decisión administrativa, por lo que no se puede predicar que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado, motivo por el cual está exonerado de control de legalidad.
Al respecto resulta ilustrativo el siguiente aparte jurisprudencial21: “La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, modificando o creando situaciones jurídicas particulares; mientras que los actos administrativos de mera ejecución, se constituyen como actuaciones a través de la cual la Administración da cumplimiento a una orden o fallo judicial.
Esta Corporación ha concluido que no serán susceptibles de control jurisdiccional los actos administrativos de ejecución, pues el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue concebido para impugnar aquellas decisiones que definen el fondo de una situación jurídica particular y concreta. (subrayas fuera de texto) 21Consejo de Estado, Sección Segunda.
Auto de 6 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Auto de 16 de noviembre de 2016, Exp., 19673, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 12 En vista de que el Director General de la Policía, fungía como nominador del Patrullero Jhon Fredy Segura Parra, en virtud del fallo disciplinario expedido por el Grupo de Control Disciplinario Interno y por el Comandante de la Policía del Departamento de Bolívar DEBOL, tenía la obligación de hacer efectiva dicha sanción disciplinaria de acuerdo con el mandato legal previsto en el numeral 3° del artículo 172 de la Ley 734 de 200222, por lo cual no tenía opción distinta que la de expedir la Resolución N° 00718 del 10 de febrero de 2006, que como se dijo no es pasible del presente control de legalidad, por tanto, este acto no debía haber sido demandado.
Por su parte, se debe tener presente el inciso final del artículo 50 CCA, vigente para la época de interposición de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el cual los actos definitivos son los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, presupuesto que no se predica de los actos de ejecución. De acuerdo con lo anterior, no se declarará probada la excepción de inepta demanda propuesta en su momento, por la apoderada de la Policía Nacional. 2.2.
Marco normativo del requisito de procedibilidad de la acción contenciosa en el CCA Decreto 01 de 1984 Sea lo primero señalar que la legislación vigente para el momento de la interposición de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho23, es la consignada en el Decreto 01 de 1984, que establece: “ARTÍCULO 135. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. 22 Artículo 172.
Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción impuesta se hará efectiva por: (…) 3. El nominador, respecto de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción o de carrera. 23 El 19 de diciembre de 2006 según sello de recibido folio 6 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 13 El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.
Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.” (subrayas y negritas fuera de texto) Como se observa del tenor literal transcrito, el agotamiento de la vía gubernativa es un requisito previo y obligatorio para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El agotamiento de la vía gubernativa supone la finalización de toda actuación frente a la entidad, evento en el que se abre camino para recurrir a la jurisdicción contencioso administrativa, a fin de que ésta ejerza el control de legalidad frente a una cuestionada decisión administrativa. En otras palabras, el agotamiento de la vía gubernativa es un presupuesto procesal insaneable para demandar ante esta jurisdicción, los actos administrativos definitivos.
Por su parte, el artículo 138 CCA prescribe: “ARTÍCULO 138. Modificado por el art. 24, Decreto Nacional 2304 de 1989. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.
Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” De acuerdo con el inciso normativo subrayado, el legislador previó que si el acto definitivo que se pretende demandar fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán haber sido demandadas las decisiones que lo modificaron o confirmaron.
Por su parte, respecto de los recursos que proceden en la vía gubernativa, el artículo 50 de la legislación en estudio dispone: Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 14 “Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1.
El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica. 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. (subrayas nuestras) Según la preceptiva transcrita, el recurso de apelación es procedente contra las decisiones proferidas por el operador administrativo, para ante el inmediato superior de dicho funcionario, con el propósito de que aclare, modifique o revoque tal decisión por encontrarla contraria a sus intereses.
Así mismo define que los actos definitivos con los que ponen fin a una actuación administrativa, o los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. A renglón seguido el artículo 51 CCA, regula lo relativo al término y oportunidad para la interposición de los recursos en sede gubernativa, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 51.
Modificado por el art. 3, Decreto Nacional 2304 de 1989 De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 15 Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitación e imponga las sanciones correspondientes.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición. Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. Los recursos de reposición y de queja no son obligatorios.” (subrayas y negritas fuera de texto) De acuerdo con los apartes transcritos, los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito, bien al momento de la diligencia de notificación personal o dentro de los cinco días siguientes a la misma, o a la desfijación del edicto o la publicación, pero en todo caso, luego de transcurrido este término sin que se hubieran interpuesto, la decisión quedará en firme.
Igualmente, la Sala llama la atención en el sentido de que tal y como fue redactado el supuesto fáctico del último inciso del artículo 51 CCA, la interposición del recurso de apelación es obligatoria para el agotamiento de la vía gubernativa, mientras que la de los recursos de reposición y de queja no lo es. Respecto de la manera como concluye la actuación administrativa supuesto que da lugar a la firmeza de los actos administrativos, el Decreto 01 de 1984 prescribe: “ARTÍCULO 62.
Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA ARTÍCULO 63.
Modificado por el art. 8, Decreto Nacional 2304 de 1989 El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 16 numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja.” De las normas transcritas se puede concluir sin mayores disquisiciones, que un acto administrativo adquiere firmeza, entre otros, cuando no procede ningún recurso, cuando se hubieren decidido los interpuestos o se hubiere renunciado expresamente a ellos y, es entonces cuando se está en presencia de un acto administrativo definitivo que será susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del CCA, por haberse agotado la vía gubernativa.
A su vez, un acto administrativo que adquirió firmeza porque contra el mismo, tal y como aconteció en el presente caso se renunció expresamente a la interposición del recurso de apelación por voluntad del administrado, siendo procedente su interposición, es un acto administrativo que estando en firme, es un acto ejecutoriado y por ende ejecutable de inmediato, en los términos del artículo 64 CCA24. 2.3.
Caso concreto a la luz de los hechos probados y de la normatividad vigente Observa la Sala, que en el presente caso el apoderado del demandante se limitó a demandar la decisión contenida en el Acta N° 017-06 del 13 de enero de 2006, proferida por el Comandante del Departamento de Policía Bolívar DEBOL, la cual viene a constituir el fallo disciplinario de primera instancia en contra del señor Jhon Fredy Segura Parra, mediante el cual le impuso la sanción de destitución e inhabilidad funcional por el término de diez (10) años.
De acuerdo con los antecedentes administrativos de la actuación disciplinaria adelantada contra el ex patrullero Segura Parra y otro investigado dentro de la misma cuerda procesal, la Sala encontró acreditado que el demandante renunció 24ARTÍCULO 64. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados. (subrayas y negritas nuestras) Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 17 expresamente a la interposición del recurso de apelación contra el fallo disciplinario proferido el 13 de enero de 2006 por el Grupo de Control Disciplinario Interno y el Comandante del Departamento de Policía de Bolívar, requisito de procedibilidad para la interposición de la acción contenciosa, omisión que no fue verificada por el despacho judicial que admitió la demanda25.
Por tanto, deberá verificarse en el sub judice, si la decisión adoptada por el operador disciplinario consignada en el Acta 017-16 del 13 de enero de 2006, constituye o no un acto administrativo definitivo y, si este acto tenía o no que haber sido apelado por el disciplinado en su oportunidad procesal, como presupuesto necesario previo para el ejercicio de la presente acción contenciosa, por tratarse de un requisito que no es saneable.
Así las cosas, lo primero que se debe destacar es que la sanción disciplinaria objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la profirió la Administración - Policía Nacional en contra del ahora demandante, en aplicación de los lineamientos trazados a nivel sustancial por el Decreto 1798 de 200026 y en lo procesal por la Ley 734 de 200227, que de acuerdo con el artículo 21 en el adelantamiento de la actuación disciplinaria se deberá dar aplicación a los principios y a la integración normativa, por lo que se dará aplicación también a las normas del Código Contencioso Administrativo, siendo ellas las referidas en el acápite anterior28.
Según la prueba documental arrimada al expediente, la investigación disciplinaria se adelantó por el procedimiento verbal regulado en los artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002, que estableció que este proceso se desarrollará en 25 Folio 4 Auto del 8 de marzo de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar 26 Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional 27 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único 28 ARTÍCULO
21. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS E INTEGRACIÓN NORMATIVA. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 18 audiencia, la cual estará orientada por los principios de celeridad, oralidad y publicidad. El artículo 175 previó los supuestos fácticos en los que se aplicará el procedimiento verbal, al disponer: “ARTÍCULO 175.
Aplicación del procedimiento verbal. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.” (subrayas fuera de texto) Según se lee del tenor literal normativo transcrito, el legislador previó la posibilidad de que la actuación disciplinaria así se hubiera iniciado por el procedimiento ordinario, cuando estén dados los requisitos para proferir pliego de cargos, se podrá citar a audiencia es decir que se continuará por el procedimiento verbal, disposición legal que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-242-10 del 7 de abril de 2010, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo.
El artículo 177 del Código Disciplinario Único dispone: “Procedimiento verbal. Calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas anteriores, el funcionario competente, mediante auto que debe notificarse personalmente, ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia al posible responsable. En el auto que ordena adelantar proceso verbal, debe consignarse la identificación del funcionario cuestionado, el cargo o empleo desempeñado, una relación sucinta de los hechos reputados irregulares y de las normas que los tipifican, la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar, lo mismo que la responsabilidad que se estima puede caber al funcionario cuestionado.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 19 La audiencia debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena. Contra esta decisión no procede recurso alguno. Al inicio de la audiencia, a la que el investigado puede asistir solo o asistido de abogado, podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días.
Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. Las pruebas se practicarán conforme se regulan para el proceso ordinario, haciéndolas compatibles con las formas propias del proceso verbal. Podrá ordenarse la práctica de pruebas por comisionado, cuando sea necesario y procedente.
La negativa a decretar y practicar pruebas, por inconducentes, impertinentes o superfluas, debe ser motivada. El director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida.
Contra esta decisión no cabe ningún recurso. De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella. Todas las decisiones se notifican en estrados.” (subrayas fuera de texto) Según los apartes transcritos, a la audiencia verbal podrán asistir tanto el disciplinado como su abogado y las decisiones que en el diligenciamiento de dicha audiencia se adopten, deberán ser notificadas por estrado, tal y como así lo consigna el inciso final del artículo 177 y en forma general por el procedimiento ordinario disciplinario, en los términos del artículo 106 del Código Disciplinario Único al disponer: “Las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal se consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes”.
La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1193 del 3 de diciembre de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería, analizó el tema de la notificación por estrados en el proceso disciplinario al tiempo que se pronunció sobre las consecuencias adversas para los sujetos procesales que no asisten a la audiencia, en todo caso advirtió que dicha normativa no vulnera el debido proceso.
Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 20 Los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 734 de 2002 prevén: “Artículo 178. Adopción de la decisión. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. La diligencia se podrá suspender, para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes.
Los términos señalados en el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se reducirán a la mitad. Artículo 179. Ejecutoria de la decisión. La decisión final se entenderá notificada en estrados y quedará ejecutoriada a la terminación de la misma, si no fuere recurrida. Artículo 180. Recursos. El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el recurso.
El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. (…).” (subrayas nuestras) Es taxativo el artículo 180 transcrito de la Ley 734 de 2002 en señalar, que contra el fallo de primera instancia procede el recurso de apelación que deberá sustentarse verbalmente en la misma audiencia, conocida como notificación por estrados, disposición normativa que resulta armónica con el artículo 115 ídem que dispone la apelación en el procedimiento disciplinario: “ARTÍCULO 115.
RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la decisión de archivo y el fallo de primera instancia. […] (Subrayado nuestro) Revisado el acervo probatorio que obra en el expediente, según los antecedentes administrativos allegados por la entidad demandada mediante oficio 005349 del 14 de agosto de 201229 remitido en su oportunidad al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, el acontecer fáctico da cuenta de los siguientes hechos: 29 Obran en un cuaderno de Pruebas folios 1-306 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 21 En contra del demandante y otro investigado, en virtud de la queja interpuesta30 según la cual habrían infringido el Decreto 1798 de 200031 en lo sustantivo y en lo procedimental la Ley 734 de 200232; se abrió la investigación disciplinaria N° 017- 06 el 12 de enero de 2006 en los términos del artículo 152 ídem33, decisión que fue notificada de manera personal al investigado señor Jhon Fredy Segura Parra34 en la que se le informó los derechos que le asistían entre ellos, el de impugnar y sustentar las decisiones cuando hubiere lugar a ello; el mismo día 12 de enero el patrullero investigado rindió diligencia de versión libre y espontánea y fue designado un profesional del derecho para que los asistiera35, igualmente en esa misma fecha se tomaron declaraciones juramentadas de tres testigos36.
El mismo día 12 de enero de 2006 luego de valorar el operador disciplinario la prueba testimonial, profirió Auto mediante el cual37 decidió tramitar la presente actuación disciplinaria por el procedimiento verbal artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002, citó a audiencia pública a llevarse a cabo al día siguiente 13 de enero de 2006 con el fin de que el investigado respondiera por las conductas que le fueron atribuidas en dicho auto y ordenó la práctica de pruebas.
De la anterior determinación obra prueba de la notificación al abogado defensor y al propio investigado38, a quien se le advirtió nuevamente que podía asistir a dicha Audiencia, designar un abogado, solicitar pruebas y controvertir las que existían, rendir descargos e impugnar y sustentar las decisiones cuando hubiere lugar a ellas. El día 13 de enero de 2006 se llevó a cabo Audiencia Disciplinaria dentro del radicado N° 017-16, en la que se le impuso al patrullero Jhon Fredy Segura Parra el correctivo de destitución e inhabilidad funcional por el término de diez años, por encontrarlo responsable de las siguientes las faltas disciplinarias consignadas en 30 El 12 de enero de 2006 por el Mayor señor Jimmy Puentes Mendez folios 5-7 31 “Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional” 32 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único 33 Folios 1-123 34 Folio 8 35 Folios 10-16 36 Folios 23-41 37 Folios 42-72 38 Folios 74-75 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 22 el artículo 37 numeral 1439 y 38 numerales 240, 441 y 2742 del Decreto 1798 de 200043.
En la parte resolutiva del Acta de la Audiencia Verbal dispuso: “ARTÍCULO TERCERO: La decisión se notifica en estrado y se hace saber a los disciplinados Patrullero WILSON ANDRÉS RODRÍGUEZ GULLEN y Patrullero JHON FREDY SEGURA PARRA, que contra esta decisión procede el Recurso de Apelación en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los (2) días siguientes ante el señor Director General Policía Nacional, conforme lo dispone el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, siendo su manifestación de no hacer uso del derecho que les asiste para controvertirla.
ARTÍCULO CUARTO: Si en la presente decisión no se interpuso recurso alguno, se declara ejecutoriada. En consecuencia se da por concluida la audiencia y se dispone el envío de los antecedentes a la Hoja de Vida de los encartados para que obre como antecedente”. (subrayas nuestras negritas originales del texto) Según la anterior transcripción, la Administración – Policía Nacional al otorgarle al disciplinado la posibilidad de que activara la revisión de la decisión adoptada en la audiencia verbal, al advertirle y concederle la oportunidad para que interpusiera el recurso de apelación contra dicha decisión, evidenció la obligatoriedad de interponer la alzada por disposición del artículo 51 del CCA aplicable al procedimiento verbal disciplinario y, al no proceder así el disciplinado por su propia decisión y cuenta, lo que hizo fue cerrar la posibilidad para acudir a la vía judicial en vista de que al ser obligatoria la apelación y no interponerla, el acto quedó en firme por lo que era ejecutable por la Administración, al tiempo que no se concluyó la vía gubernativa.
De acuerdo con el acontecer fáctico relatado, en el presente asunto la decisión sancionatoria se dictó oralmente en la audiencia llevada a cabo el día 13 de enero de 2006, que en las voces del artículo 180 de la Ley 734 de 2002, las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de 39 Permitir o dar lugar intencionalmente a la fuga de persona capturada 40 Apropiarse de pertenencias de particulares 41 Dar lugar a justificadas quejas por parte de los superiores por su comportamiento arbitrario dentro del servicio 42 No informar los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del servicio 43 Folios 76-112 Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 23 carácter verbal se consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, incluso estando o no presentes, por lo que era en ese momento procesal en el que debería haber interpuesto el recurso de apelación el señor Jhon Fredy Segura Parra o su defensor.
En vista de que según se lee del contenido del Acta de la Audiencia Verbal, no obstante habérsele dado la oportunidad a los investigados para que interpusieran recurso de apelación en contra de la decisión que se les estaba poniendo de presente, en forma expresa y voluntaria consignaron enfáticamente -tanto el directo sancionado señor Jhon Fredy Segura Parra como su abogado de confianza- que no interponían recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia44, el cual era obligatorio para que se entendiera concluido el procedimiento disciplinario sancionatorio.
Obra constancia fechada 17 de enero de 2006 expedida por el Coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno, en la que dice que los sancionados Segura Parra y Rodríguez Guillén, al momento de suscribir en estrado el acta de audiencia, renunciaron expresamente a interponer recurso de apelación contra el fallo proferido, por lo que dicha decisión se encuentra debidamente ejecutoriada y por ende en firme45.
También figura escrito radicado el 17 de enero de 2006 por el abogado del señor Segura Parra, mediante el cual interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia46, el cual fue rechazado por extemporáneo por el Grupo de Control Disciplinario mediante auto del 2 de marzo de 2006, decisión contra la cual se interpuso recurso de queja que fue resuelto por el Director General de la Policía Nacional mediante decisión del 18 de agosto de 2006, que declaró la no prosperidad de dicho recurso47.
De acuerdo con el anterior acontecer fáctico observa la Sala que al no haber sido objeto de apelación el fallo de primera instancia, dentro de la oportunidad procesal 44 Folio 112 45 Folio 113 C. de pruebas 46 Folios 122-127 C.P. 47 Folios 297-300 C. de pruebas Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 24 en la audiencia verbal por voluntad del propio interesado, mal puede pretender que dicha decisión administrativa sea cuestionada por la judicatura, cuando lo cierto es que la omisión en apelar evidencia la pérdida de la oportunidad para que dicha decisión fuera rectificada y corregida por la propia Administración, actitud que evidencia incoherencia por parte del demandante.
Y es que no puede perderse de presente, la naturaleza del procedimiento disciplinario en el que se impone una sanción al servidor público al haber infringido sus deberes funcionales, por lo que el legislador en el inciso 2° del artículo 180 CDU, previó la posibilidad de que el fallo disciplinario de primera instancia fuera objeto de apelación por la segunda instancia, presupuesto que es expresión de la garantía constitucional de la doble instancia48, cuya finalidad es la de permitir que la decisión adoptada, sea revisada por la propia Administración pero por otro funcionario de la misma naturaleza y de superior jerarquía, con el fin de enmendar algún tipo de error que se hubiera podido presentar.
Siendo ello así, al pretenderse la nulidad de un acto administrativo particular entre ellos el proferido en el marco de una actuación disciplinaria, se encuentra consagrado como requisito de procedibilidad para el ejercicio de la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho según el artículo 135 CCA, que se hayan ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley son obligatorios, es decir, se debió interponer el recurso de apelación contra la decisión disciplinaria de primera instancia. En este sentido, el agotamiento de la vía gubernativa consiste en términos generales, en la utilización de los recursos previstos en la ley para impugnar los actos administrativos.
Con dicha exigencia se persigue que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones a fin de que pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, esto es, que las autoridades administrativas puedan rectificar sus propios errores, antes de que sean objeto de proceso judicial. 48 El artículo 31 de la Constitución Política señala: Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 25 La filosofía de la interposición de los recursos en sede administrativa, se constituye en una prerrogativa de la Administración cuando el cumplimiento de tal ejercicio, es una exigencia para poder acudir en sede judicial, de tal manera que ante dicho incumplimiento por parte del directo interesado como en el presente caso ocurrió con el propio disciplinado, quien optó por no impugnar el fallo disciplinario de primera instancia igual que omitió haberlo su apoderado judicial, lo que en últimas estaban haciendo era cerrando las puertas para la interposición de la acción vía judicial ante el contencioso administrativo.
Súmese a lo anterior, que el fallo disciplinario adquirió firmeza y era ejecutable por la Policía Nacional. Lo anterior, por cuanto si bien es cierto el administrado goza de derechos frente al poder de la Administración, igualmente lo es que a la Administración también se le debe reconocer una especie de “debido proceso”, el cual se evidencia porque al demandante se le impone preservar en caso de acudir a la jurisdicción contenciosa, la misma línea de crítica que orientó la revisión del acto administrativo al interponer la apelación en sede gubernativa, razón de más para considerar que dicho agotamiento gubernativo esté concebido como requisito de procedibilidad de la acción contenciosa.
De igual manera se podría decir que en el presente caso, el fallo de primera instancia si bien es cierto es un acto administrativo, al no haber sido apelado por el demandante se está ante un acto no definitivo por estar pendiente de la decisión de la segunda instancia. Incluso, se debe tener presente que, para el agotamiento de la vía gubernativa el legislador no exigió de la intervención de un profesional del derecho que represente al investigado, pero en todo caso se le obliga al interesado a que interponga la respectiva impugnación que será determinante para la futura estrategia contenciosa ante el juez administrativo, en caso de no prosperar la rectificación de su inconformidad.
En suma, para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Jhon Fredy Segura Parra no se cumplió el Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 26 agotamiento del requisito de procedibilidad, al acreditarse que, contra el acto administrativo fallo disciplinario de primera instancia, no se ejercitó el recurso de apelación que de acuerdo con la ley era obligatorio.
Así las cosas, la Sala encontró acreditado que el señor Jhon Fredy Segura Parra no cumplió el requisito de procedibilidad, al no agotar la vía gubernativa como lo exigen los artículos 63 y 135 del Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual esta Sala declarará probada de oficio la excepción de fondo del indebido agotamiento de la vía gubernativa, al no haberse cumplido el requisito de interposición del recurso administrativo de apelación procedente contra el fallo sancionatorio de primera instancia, como consecuencia de la anterior declaración, se inhibirá la Sala para resolver el fondo del asunto.
Se insiste al no haber sido agotada la vía gubernativa, está impedida esta jurisdicción para proferir pronunciamiento de fondo sobre el asunto, toda vez que no se dio la oportunidad a la Administración- Policía Nacional, para que reconsiderara la decisión adoptada en la Audiencia Verbal disciplinaria N° 017 del 13 de enero de 2006, fallo disciplinario mediante el cual sancionó al ahora demandante con destitución e inhabilidad por el término de diez años.
Sobre la condena en costas En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Número interno:1214-2013 Demandante: Jhon Fredy Segura Parra Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 27 FALLA ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar no probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada, de acuerdo con las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta providencia.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Declárase probada de oficio la excepción de fondo del indebido agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedibilidad de la acción contenciosa administrativa, según lo analizado en precedencia.
ARTÍCULO TERCERO. - Como consecuencia de la anterior declaración, INHÍBESE la Sala para resolver el fondo del asunto.
ARTÍCULO CUARTO: No condenar en costas a la parte demandante, según se advirtió en precedencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER