1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 050012333000 202101066 01 (72089) Demandante: Municipio de Nariño (Antioquia) Demandado: Departamento de Antioquia Medio de control: Controversias contractuales Referencia: Aclaración de voto Concuerdo con la Sala en cuanto a que el departamento no estaba facultado para adoptar unilateralmente la liquidación del convenio interadministrativo 4600009054 y en cuanto a que no estaban acreditados los elementos probatorios necesarios para realizar el balance final de cuentas por vía judicial.

Sin embargo, estimo necesario precisar mi posición en punto a la naturaleza de ese acto en el marco de convenios interadministrativos en los que no se ha pactado esa facultad en cabeza de ninguna de las entidades públicas vinculadas. Empiezo por señalar que, si bien en otras oportunidades acompañé la postura que señala que el acto de liquidación unilateral que se expide en el marco de convenios interadministrativos no tiene la connotación de administrativo, lo cierto es que, ante el innegable hecho de que la identificación del régimen que gobierna esta clase de acuerdos es aún un tema inacabado, he continuado reflexionando sobre la materia y he arribado a la conclusión de que sí pertenecen a esa clase de manifestaciones de la administración, postura que estimo más adecuada y ajustada de cara a la especial naturaleza y los rasgos definitorios de esos negocios jurídicos.

La razón que me llevó a reconsiderar mi posición parte de reafirmar que los convenios interadministrativos no están sometidos en su integridad al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública ―EGCAP― pero, paralelamente, de reflexionar que de esto no se sigue que estén regidos por el derecho privado, sino que por su especialidad, la función que están llamados a cumplir los sujetos que lo celebran1 y el objeto que con ellos se persigue, lo que se impone es seguir la regla general que enseña que sus actuaciones se enmarcan en el campo del derecho público, el cual no se agota en las previsiones de dicho estatuto.

Esta reflexión me conduce a colegir que los actos unilaterales que con voluntad definitoria, unilateral y de mando se emiten en el contexto de estos negocios jurídicos, deben ser analizados de conformidad con la especialidad y autonomía que les confiere ese régimen como actos administrativos2. Lo anterior se explica en la especialidad del derecho administrativo como rama autónoma del derecho, cuya singularidad reside en la conjunción de un conglomerado de principios y normas que rigen el quehacer de la administración pública de manera diferencial frente a 1 La motivación que justifica la celebración de estos convenios explicita la aplicación de los principios de coordinación y colaboración propios de la función administrativa; su finalidad está destinada al cumplimiento de funciones administrativas o a la prestación conjunta de servicios que se hallen a cargo de las entidades públicas contrayentes con el objeto de lograr un fin público común, lo que explica que solo puedan ser celebrados entre esa clase de personas jurídicas, pues “se trata de mecanismos que facilitan la gestión conjunta de competencias administrativas con el objetivo de lograr la realización de fines comunes a todas las entidades públicas intervinientes, en el que cada una de ellas se obliga en relación con las funciones que le son propias, pero que unidas, contribuyen a la realización de un fin común, que es lo que las motiva a converger en un mismo acuerdo de voluntades” Sobre la caracterización de los convenios interadministrativos se puede consultar, entre otras, la sentencia proferida por esta Subsección el 21 de febrero de 2025, Exp. 68280. 2 En un contexto más amplio que el de este tipo de convenios, lo anterior no indica que todas las manifestaciones de voluntad de la administración tengan la condición de actos administrativos.

Habrá hipótesis en las que la administración no actúe prevalida de función administrativa dotada de prerrogativas de poder público, caso en el cual sus expresiones no estarán cobijadas por la presunción de legalidad y, por tanto, respecto de ellas no hay lugar a desarrollar un juicio de invalidez como vía necesaria e ineludible para su retiro del ordenamiento jurídico.

Expediente: 050012333000 20210106601 (72089) Demandante: Municipio de Nariño (Antioquia) Demandada: Departamento de Antioquia Referencia: Controversias contractuales Asunto: Aclaración de voto 2 aquellos principios y normas que están dirigidos a regular la conducta de los particulares. Es en este marco en el que en los convenios interadministrativos se gestan sus manifestaciones de voluntad.

Estimo necesario también precisar que las reflexiones que en esta oportunidad expongo no se oponen a la posibilidad que tienen las entidades públicas vinculadas a través de un convenio interadministrativo para que acuerden que una de ellas pueda liquidar unilateralmente el negocio jurídico, bajo el entendido de que un pacto como este no entraña ni confiere el ejercicio de una prerrogativa pública, ni una potestad excepcional al derecho común. Igualmente, la idea que expreso no desdice de que existen otros eventos en los que la ley habilita a la administración pública a obrar en el contexto de relaciones regidas primordialmente por el derecho privado, en cuyo caso su actuar está sometido al régimen propio del derecho común, escenario en el cual sus manifestaciones de voluntad están desprovistas de una connotación administrativa, salvo en los eventos en los que la ley la habilite para obrar con sujeción a prerrogativas de mando o imposición, propias del derecho público.

Finalmente, preciso que no me aparté de la decisión final porque, aun cuando considero que el acto demandado debió analizarse como uno de naturaleza administrativa y, por tanto, bajo la pretensión de nulidad que fue formulada y la que corresponde a la medida diseñada por el legislador para excluirlo del ordenamiento jurídico, lo cierto es que coincido con la ratio decidendi del fallo, en tanto parte de un presupuesto que comparto plenamente: el departamento carecía de habilitación legal y de facultad convencional para expedir la liquidación unilateral.

Con lo anterior, no desconozco las diferencias que existen entre la ineficacia —como categoría general dentro de la cual pueden ubicarse los efectos de la nulidad3— y la nulidad propiamente dicha. Sin embargo, destaco que, en lo medular, coincido con la conclusión de la Sala en cuanto a que el demandado no podía, ni por disposición normativa ni por estipulación contractual, adoptar sin el consenso del municipio el balance final de cuentas del convenio interadministrativo.

Así, aun cuando, en mi criterio, la consecuencia jurídica adecuada habría sido la declaratoria de nulidad por falta de competencia, acompañé el fallo porque converjo con él en lo sustancial: la inexistencia de facultad para emitir el acto administrativo cuestionado. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 3 La ineficacia es una consecuencia de la nulidad, pero no es exclusiva de ella.