Radicado: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá DC, once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) Demandado: Municipio de Pereira Tema: Actos susceptibles de control judicial en el proceso de cobro coactivo Decide recurso de apelación contra auto que rechazó la demanda La sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad (en adelante OPAM) contra la providencia del 18 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazó la demanda1.

ANTECEDENTES 1. La Tesorería Municipal de Pereira inició trámite de proceso de cobro coactivo E- 20180001, invocando como títulos ejecutivos las Resoluciones 526 y 527 del 31 de mayo de 2018, y las Resoluciones 1145 y 1146 del 5 de octubre de 2018, mediante las cuales se liquidaron las estampillas pro-cultura y pro-adulto mayor a cargo de la actora.

Estos actos administrativos fueron anulados por esta Sección2. 2. Con fundamento en los anteriores títulos ejecutivos, mediante Resoluciones 65947 y 65948 del 13 de noviembre de 2018, el municipio ordenó el embargo de los derechos fiduciarios y cuentas bancarias en contra de OPAM, en el límite de $ 23.093.776.000. 3. El 5 de diciembre de 2018 OPAM solicitó el levantamiento de las medidas cautelares de embargo decretadas con ocasión de que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Mediante auto 66864 del 26 de diciembre de 2018, se negó el levantamiento de la medida cautelar de embargo, en “razón a que el contribuyente allegó el Acta Individual de Reparto sin información específica de los actos administrativos demandados”. 1 El expediente fue remitido por la Sección Primera del Consejo de Estado, por auto del 2 de septiembre de 2022 e ingresó al despacho sustanciador el 25 de noviembre de 2022. 2 OPAM inició demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las anteriores resoluciones.

Por sentencia del 31 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Risaralda anuló parcialmente los actos demandados, únicamente para reconocer que la demandante no está obligada a pagar intereses de mora por concepto de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por sentencia del 26 de mayo de 2022, revocó la sentencia de primera instancia y declaró la nulidad de los actos demandados.

El 7 de diciembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia complementaria, en el sentido de adicionar el restablecimiento del derecho en el entendido de que la demandante no está obligada al pago de los valores determinados en los actos administrativos demandados. Finalmente, por auto del 19 de julio de 2023, se resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

El 22 de enero de 2019 la sociedad pidió nuevamente el levantamiento de la medida cautelar y allegó certificación expedida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el que consta la existencia de una demanda de nulidad y restablecimiento de derecho interpuesta contra los actos de determinación de las estampillas pro-cultura y pro-adulto mayor.

Por Auto 4593 del 12 de febrero de 2019 el municipio negó el levantamiento de la medida cautelar al no haberse acreditado que la demanda había sido admitida. 5. El 14 de marzo de 2019, la sociedad insistió en el levantamiento de la medida cautelar e informó que el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho referida.

Por auto del 67742 del 1 de abril de 2019, el municipio de Pereira suspendió el proceso de cobro coactivo E-20180001 y negó el levantamiento de la medida cautelar por cuanto: “el deudor no ha tenido, ni tiene voluntad de cancelar los tributos, así mismo la sociedad OPAM no tiene otros bienes con los cuales se garantice a futuro el pago de los tributos ante una eventual sentencia desfavorable a sus intereses, y además, teniendo en cuenta que en la actualidad los únicos ingresos del deudor son los percibidos en el patrimonio autónomo, no existe garantía alguna para la Entidad acreedora de que existan recursos económicos del deudor dentro del Patrimonio Autónomo a la fecha en que se profiera sentencia definitiva dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Liquidaciones Oficiales de las Estampillas Pro-Cultura y Pro-Bienestar del Adulto Mayor.

Así las cosas, y con el propósito de asegurar los recursos necesarios para el pago de las liquidaciones oficiales de las Estampillas Pro-Cultura y Pro-Bienestar del Adulto Mayor originadas en el Contrato de Concesión N° 092 del 17 de Abril de 2017 suscrito entre AEROPUERTO INTERNACIONAL MATECAÑA y OPERADORA PORTUARIA AEROPUERTO MATECAÑA S.A.S., así como a la par, buscando evitar que, los, deudores se insolvente (…)”.

La anterior decisión fue reiterada por Auto 68048 del 20 de mayo de 2019, que dispuso estarse a lo resuelto en autos 4593 del 12 de febrero de 2019 y 67742 del 1 de abril de 2019 y aclaró el último de dichos autos, en lo concerniente a las cuentas bancarias embargadas 6. El 30 de julio de 2019, OPAM interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que (i) decretaron el embargo de derechos fiduciarios y cuentas bancarias y (ii) negaron las solicitudes de levantamiento de dichos embargos. 7.

Por auto del 18 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda, pues, según los artículos 101 del CPACA y 835 del Estatuto Tributario y el precedente fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los actos cuestionados no son objeto de control judicial. Explicó que en el trámite de cobro coactivo solo son demandables las resoluciones que resuelven las excepciones, que ordenan seguir adelante con la ejecución o que liquidan el crédito o las costas. 8.

La parte actora apeló la decisión, pues, a su juicio, los actos demandados sí son objeto de control judicial por modificar una situación jurídica concreta y por haber sido expedidos con manifiesto desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política y 837 del ET. Agregó que el precedente fijado por el Consejo de Estado ha aceptado la procedencia del control judicial frente a actos que deciden embargos en procedimientos de cobro coactivo. 9.

Estando el proceso para resolver la apelación del auto, en memorial del 11 de abril de 2023 la parte demandante informó que mediante providencias del 26 de mayo y 7 de diciembre de 2022, dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente 25322) fueron anulados los actos que eran el fundamento del procedimiento de cobro coactivo, esto es, las resoluciones 526 y 527 del 31 de mayo de 2018 y 546 y 547 del 6 de junio de 2018, proferidas por el municipio de Pereira, que liquidaron el pago por estampillas pro cultura y pro adulto mayor.

Radicado: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También informó que como consecuencia de la nulidad de las Resoluciones 526 y 527 del 31 de mayo de 2018; 546 y 547 del 6 de junio de 2018; y 1145 y 1146 del 5 de octubre de 2018, la Tesorera del municipio de Pereira profirió Auto de Terminación del Proceso de Cobro Coactivo 324 del 18 de noviembre de 2022 y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares.

Finalmente, manifestó que, si bien el municipio de Pereira cumplió la orden judicial, en el sentido de levantar los embargos y dar por terminado el procedimiento de cobro coactivo, lo cierto es que el proceso judicial de la referencia debe continuar en razón a que la demanda no ha perdido el objeto, ya que se debe resolver sobre los perjuicios que, según el demandante, se causaron durante el tiempo que estuvieron vigentes las órdenes de embargo y que de probarse deben ser reparados a OPAM.

CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 146 [1] y 150 del CPACA, la sala es competente para decidir los recursos de apelación formulados contra providencias que rechazan demandas. 2. Para resolver la apelación, la sala precisa que, grosso modo, el acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos.

Son actos administrativos definitivos los que decidan directa o indirectamente la cuestión de fondo o los que siendo de trámite hacen imposible continuar la actuación (artículo 43 del CPACA). En oposición, son actos de trámite los que no definen la situación sustancial, sino que se expiden para simplemente impulsar la actuación y llevarla a estado de ser definida por la administración. 3.

En el caso concreto, corresponde a la sala decidir si el tribunal de primera instancia acertó al concluir que los actos cuestionados por OPAM no son objeto de control judicial. En el sub lite, la sociedad actora cuestiona los siguientes actos: • Resolución 65947 del 13 de noviembre de 2018, que decreta el embargo de los derechos fiduciarios que la sociedad actora tiene en el patrimonio autónomo Aeropuerto Internacional Matecaña. • Resolución 65948 del 13 de noviembre de 2018, que dispuso el embargo de cuentas bancarias. • Auto 66864 del 26 de diciembre de 2018, que negó la solicitud de levantamiento de los embargos decretados sobre cuentas bancarias de la sociedad actora. • Auto 4593 del 12 de febrero de 2019, que negó solicitud de levantamiento de las medidas de embargo decretadas sobre cuentas bancarias y derechos fiduciarios de la sociedad demandante. • Auto 67742 del 1° de abril de 2019, que negó la solicitud de levantamiento de las medidas de embargo y suspendió el procedimiento de cobro coactivo, por razón del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra los actos que sirvieron de título ejecutivo (resoluciones 526 y 527 del 31 de mayo de 2018 y 546 y 547 del 6 de junio de 2018). • Auto 68048 del 20 de mayo de 2019, que dispuso estarse a lo resuelto en autos 4593 del 12 de febrero de 2019 y 67742 del 1° de abril de 2019 y aclaró el último de dichos autos, en lo concerniente a las cuentas bancarias embargadas.

Radicado: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Conforme con los artículos 101 del CPACA y 835 del ET, dentro del proceso de cobro coactivo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo: (i) el que decide las excepciones;

(ii) el que ordena seguir adelante la ejecución y (iii) el que liquida el crédito. Los demás actos del proceso de cobro son de trámite (artículo 833-1 del ET) y, por ende, no son enjuiciables ante esta jurisdicción. Sin embargo, por excepción, son demandables otros actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo, cuando los mismos crean una situación jurídica particular y concreta y producen efectos, cuya controversia no sea posible hacerla, accionando contra uno de los actos señalados en precedencia; esto, en privilegio del principio constitucional del debido proceso y el derecho a la defensa. 5.

Atendidas las particularidades del asunto bajo análisis, advierte la Sala que se configura la excepcionalidad que se comenta, en tanto, el embargo de las cuentas de la demandante fue decretado como una medida cautelar preventiva (artículo 837 ET) pero nunca se libró mandamiento de pago, ni se inició el proceso de cobro coactivo en el que Opam tuviera la oportunidad de oponerse a través de la formulación de excepciones, o controvirtiendo alguna otra actuación. De hecho, la Sala advierte que las medidas cautelares preventivas fueron decretadas en noviembre de 2018 y, solo hasta enero de 2023, con ocasión a la declaratoria de nulidad de los actos de determinación -que constituían los títulos ejecutivos-, la entidad territorial dio por terminado el proceso de cobro coactivo y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, sin haber proferido mandamiento de pago, ni adelantar ninguna otra actuación del proceso de cobro coactivo.

Bajo esas circunstancias, la sala considera que las Resoluciones 65947 y 65948 del 13 de noviembre de 2018, que decretaron el embargo de los derechos fiduciarios y cuentas bancarias de Opam, así como los autos 4593 del 12 de febrero de 2019, 67742 del 1° de abril de 2019 y 68048 del 20 de mayo de 2019, que denegaron el levantamiento de las medidas cautelares, son objeto de control judicial, por cuanto en este específico caso, crearon una situación jurídica particular y concreta y produjeron efectos para Opam, que no pudieron ser discutidos en el proceso de cobro, en tanto, se reitera, nunca se libró mandamiento de pago. 6.

Por último, la sala advierte que el memorial del 11 de abril de 2023, presentado por Opam, es simplemente informativo, pues como se dijo en el acápite de antecedentes, se dirigió a comunicar al despacho, las decisiones de la Administración Municipal respecto al levantamiento de las medidas cautelares. 7. En definitiva, el despacho revocará el auto del 18 de octubre de 2019.

En su lugar, se ordenará al tribunal de primera instancia proveer sobre la admisión de la demanda, para lo cual deberá verificar, en especial, el medio de control procedente y la caducidad respecto de cada uno de los actos administrativos demandados. Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado RESUELVE 1. Revocar el auto del 18 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, conformidad con las consideraciones expuestas en precedencia. Radicado: 66001-23-33-000-2019-00486-01 (27176) Demandante: Operadora Portuaria Aeropuerto Matecaña SAS (OPAM) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda proveer sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. 3. Devolver el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN