Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticinco (2025). Número único: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá y Departamento de Cundinamarca – Oficina de Control Disciplinario Interno Vinculados: Personería Municipal de Anolaima y Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Interno Disciplinario Asunto: autoridad competente para continuar con una actuación disciplinaria en contra de un funcionario público y un interventor La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a resolver el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 11 de diciembre de 20192, el señor Cristiam Leonardo Ramos Sarmiento, en su calidad de presidente del Concejo Municipal de Anolaima (Cundinamarca), puso en conocimiento de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, presuntas anomalías en la ejecución del contrato de obra núm. 125 de 2019 y de su correspondiente contrato de interventoría. 2.

Mediante Auto del 31 de julio de 20203, la Procuraduría Provincial de Facatativá ordenó la apertura de indagación preliminar en averiguación de responsables a efectos de verificar la ocurrencia de la conducta puesta en conocimiento por el presidente del Concejo Municipal de Anolaima (Cundinamarca). 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, documento 224224076, pág. 10. 3 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, documento 224224076, pág. 242.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 3. Mediante Auto núm. 100 del 2 de febrero de 20244, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá ordenó la apertura de la investigación disciplinaria contra Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y contra Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., COOPNAL, en calidad de interventor del contrato de obra núm. 125-2019, expediente IUS E-2019-753511 IUC D-2020-1514784. 4.

Con Auto núm. 641 del 1° de octubre de 20245, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, remitió por competencia el proceso radicado con el núm. E- 2019-753511 / D-2020-1514784, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, sin consideraciones jurídicas adicionales. 5. El 20 de noviembre de 20246, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, resolvió remitir las diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y promover un conflicto de competencias con la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, pues afirmó no tener competencia ni legal, ni reglamentaria para investigar a los sujetos procesales vinculados a la investigación disciplinaria descrita, en atención a que no ostentan ninguna vinculación con el departamento de Cundinamarca.

De este modo, afirmó que la competencia residía de manera exclusiva en la Procuraduría General de la Nación, más exactamente, en la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá. 6. Por decisión de 14 de febrero de 20257, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en atención a que no era posible aplicar la norma especial prevista en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, debido a que las autoridades en conflicto carecen de un superior común. Por lo que en este asunto resultan aplicables las disposiciones de la Ley 1437 de 2011.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 082 del 25 de febrero de 20258, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el 28 de febrero y hasta el 6 de marzo del 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto. 4 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, documento 224224076, pág. 262. 5 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, documento 224224076, pág. 348. 6 Expediente digital SAMAI, documento: 11recibememorial_consideracionesexp20 7 Expediente digital SAMAI, documento: 3ed_03250002341000202402 8 Expediente digital SAMAI, documento: 9poredicto_06edictopdf Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Según informe secretarial de 24 de febrero de 20259, consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, al departamento de Cundinamarca y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Obra constancia de la Secretaría de la Sala del 7 de marzo del 202510, en la que se indica que, dentro del término de fijación del edicto, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, presentaron sus consideraciones.

Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. La consejera ponente, a través de auto para mejor proveer del 21 de marzo de 202511, solicitó a la Alcaldía Municipal de Anolaima remitir documentos relacionados con la calidad de servidor público del señor Diego Anatolio Rodríguez Rairán, Secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima, y otros ligados con la representación legal y la naturaleza jurídica de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., que funge como interventor del contrato, así como algunos datos relacionados con la Oficina de Control Interno Disciplinario de esa administración municipal.

A su vez, se le solicitó a la Superintendencia de la Economía Solidaria Información sobre la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. y a la Gobernación de Cundinamarca, se le pidió remitir, con destino al expediente, algunos decretos puntuales. También se le solicitó a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, informar sobre la notificación o no del auto de apertura de la investigación disciplinaria IUS E-2019-753511 IUC D-2020-1514784, a los presuntos disciplinados.

Por último, en dicha providencia se vinculó a la Personería Municipal de Anolaima y a la Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Interno Disciplinario, al conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. Según informe secretarial del 2 de abril de 202512, la Oficina de Control Disciplinario Interno del departamento de Cundinamarca, la Personería Municipal de Anolaima (Cundinamarca), la Alcaldía Municipal de Anolaima (Cundinamarca) y la Superintendencia de la Economía Solidaria, presentaron respuestas a las inquietudes del despacho, mientras que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, guardó silencio. 9 Expediente digital SAMAI, documento: 7ed_08informedecomunicac 10 Expediente digital SAMAI, documento: 14aldespachopor_informesecretarial20 11 Expediente digital SAMAI, documento: 15autoparamejor_autodepruebascca2025 12 Expediente digital SAMAI, documento: 28informesecreta_20250088informesecre Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Mediante auto del 4 de abril de 202513, se requirió a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá y a la Alcaldía Municipal de Anolaima, a fin de que remitieran la información y los documentos solicitados en la providencia anterior, ya que se pudo verificar que, si bien la Alcaldía dio respuesta inicial a las inquietudes, no remitió los documentos solicitados.

Consta en informe secretarial del 21 de abril de 202514, que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá contestó la solicitud del despacho, mientras que la Alcaldía Municipal de Anolaima guardó silencio. Mediante auto del 9 de mayo de 202515, el despacho ordenó comunicar la existencia del presente conflicto de competencias, a Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de ex - Secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019 y a Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, interventor del mismo, ambos en calidad de disciplinados, de conformidad con la información obrante en el expediente IUS E-2019-753511 IUC D-2020-1514784 de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá. Consta, sin embargo, de acuerdo con el informe secretarial del 20 de mayo de 202516, que Diego Anatolio Rodríguez Rairán y Sandro Wvalter Carrillo Torres, guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá La Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá presentó sus alegatos, a través de escrito del 6 de marzo de 202517, en el que concluye, que la competencia para adelantar los procedimientos disciplinarios de la referencia, le corresponde a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca.

En opinión de la Procuraduría, es a esa oficina a la que le corresponde el control disciplinario sobre los servidores públicos vinculados al nivel central de la administración pública de Cundinamarca, y como en el desarrollo del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría, se pudo evidenciar que la interventoría fue nombrada por la Gobernación de Cundinamarca, considera que le corresponde a esa oficina departamental, la competencia disciplinaria descrita. 13 Expediente digital SAMAI, documento: 030Autoparamejor_AutoRequiereCCA20250 14 Expediente digital SAMAI, documento: 34informesecreta_20250088informesecre 15 Expediente digital SAMAI, documento: 35autoparamejor_cca202500088samaiaut 16 Expediente digital SAMAI, documento: 37informesecreta_20250088informesecre 17 Expediente digital SAMAI, documento: 12_memorialweb_alegatos-alegatosconflicton Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 La entidad precisó, que, de acuerdo con las funciones asignadas a las Procuradurías Provinciales y Distritales de Instrucción, establecidas en el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, no están facultadas para asumir la competencia en procedimientos disciplinarios de funcionarios de una entidad territorial como la Gobernación de Cundinamarca.

En consecuencia, solicitó declarar que la Gobernación de Cundinamarca es la entidad competente para adelantar los procedimientos disciplinarios contra los funcionarios públicos del orden territorial. 2. Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca mediante escrito del 5 de marzo de 202518, presentó a la Sala sus alegatos, en los que destaca diversas razones por las que considera no ser competente para conocer del asunto disciplinario de la referencia. Así las cosas, indicó que de acuerdo con el artículo 33 del Decreto Ordenanzal 510 de 202219, la misión de la Oficina de Control Disciplinario Interno es adelantar la etapa de instrucción dentro de las acciones disciplinarias de los servidores públicos del nivel central, planta docente y administrativa de las instituciones educativas de la Gobernación de Cundinamarca, la cual fue modificada por el artículo 10 del Decreto Ordenanzal 406 de 202420, señalando que dicha misión se fijó para adelantar la etapa de instrucción dentro de las acciones disciplinarias de los servidores y ex servidores públicos del nivel central, planta docente y administrativa de las instituciones educativas no certificadas del departamento de Cundinamarca.

En ese orden, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca no tiene competencia para disciplinar funcionarios del orden municipal, como lo era el entonces secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima, ni para disciplinar al representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, bajo el entendido que se trata de un particular que ejercía funciones públicas, precisando que ninguno de los dos hacía parte del sector central de la administración pública departamental. 18 Expediente digital SAMAI, documento: 11recibememorial_consideracionesexp20 19 Por el cual se establece la estructura de la administración pública departamental, se define la organización interna y las funciones de las dependencias del Sector Central de la administración pública de Cundinamarca. 20 Por el cual se establece la estructura de la administración pública departamental, se define la organización interna y las funciones de las dependencias del Sector Central de la administración pública de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Por otra parte, señaló que de conformidad con el artículo 92 del Código General Disciplinario, la competencia para ejercer la acción disciplinaria depende de la calidad del sujeto disciplinable, por lo que la competencia para conocer de faltas disciplinarias conexas en las que se encuentran involucrados servidores públicos y particulares disciplinables, como ocurre en este caso, radica de manera exclusiva en la Procuraduría General de la Nación, especialmente en la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, a tenor de lo dispuesto en los literales a y j del numeral 1° del artículo 76 del Decreto 262 de 2000, que refieren su competencia para conocer las actuaciones disciplinarias contra los servidores públicos del orden distrital o municipal y las de los particulares que desempeñen función pública a nivel distrital o municipal.

Finalmente esa dependencia trae a colación los contratos de obra núm. 125 de 2019, y de consultoría núm. 124 de 2019, en los que aparece como contratante el Municipio de Anolaima, representado legalmente por el alcalde municipal, señor Pompillo Enrique Torres Orjuela, y como contratistas, el Consorcio Redes Anolaima y la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., estableciendo que ninguno de los suscribientes tienen relación legal, reglamentaria, ni contractual con la administración departamental de Cundinamarca.

Por lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, pronunciarse sobre la autoridad competente para conocer, tramitar y decidir de fondo el conflicto negativo de competencias presentado. 3. Personería Municipal de Anolaima, Cundinamarca La Personería Municipal de Anolaima, Cundinamarca, presentó sus alegatos a través de escrito del 27 de marzo de 202521, en el que pone de presente que las oficinas de control interno disciplinario son las competentes para conocer de los hechos disciplinarios referentes a la conducta de funcionarios públicos de su entidad.

No obstante, al investigarse la presunta comisión de faltas entre particulares que ejercen función pública, como es el caso de COOPNAL Ltda., y servidores públicos, como ocurre con el secretario de planeación municipal de la localidad, considera esa entidad que a la luz del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, inciso 4.°, la competencia para conocer del asunto disciplinario le corresponde exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación, conforme las reglas de competencia fijadas en el Decreto 1851 de 2021.

En ese orden, afirma que la Personería Municipal no podría investigar sino únicamente la actuación de Diego Anatolio Rodríguez Rairán en su condición de exsecretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos de Anolaima, Cundinamarca, siempre y cuando se cumplan dos presupuestos, que, sin embargo, en esta oportunidad no se dan, y que están relacionados con: i) que la investigación de la falta disciplinaria no incluya la 21 Expediente digital SAMAI, documento: 21_memorialweb_respuesta-oficio071de2025c Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 participación de particulares que ejerzan función pública de forma conjunta con el funcionario público de la administración municipal de Anolaima, y, ii) que esa investigación se dé como consecuencia, de relevar las funciones de la oficina de control interno disciplinario de la Alcaldía de Anolaima (Secretaria de Gobierno), mediante el ejercicio del poder preferente.

Circunstancias que por las razones descritas no se cumplen en esta oportunidad y evidencian que la competencia le corresponde a la Procuraduría General de la Nación. 4. Alcaldía Municipal de Anolaima, Cundinamarca La Alcaldía Municipal de Anolaima, Cundinamarca, presentó sus alegatos a través de escrito recibido el 28 de marzo de 202522, en el que pone de presente que las oficinas de control interno disciplinario son las competentes para conocer de los hechos disciplinarios referentes a la conducta de funcionarios públicos de su entidad.

No obstante, destaca que de acuerdo con lo establecido en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, inciso 4.°, la competencia en este caso le corresponde exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación, conforme las reglas de competencia fijadas en el Decreto 1851 de 2021, en la medida en que la investigación involucra a particulares que ejercen funciones públicas.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone lo siguiente: Artículo 99.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. 22 Expediente digital SAMAI, documento: 22_memorialweb_alegatos-respuestaoficio110 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente.

No obstante, en el presente caso no se aplica la citada disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, la personería Municipal de Anolaima y la Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Interno Disciplinario, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial enunciada, lo pertinente es acudir, como sigue, a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2 La competencia del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el presente conflicto de competencias se ha configurado, efectivamente, entre una autoridad del orden nacional, como es el caso de la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, y autoridades del orden territorial, como son la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, así como la personería Municipal de Anolaima y la Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Interno Disciplinario. ii) Está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que consiste en determinar quién debe continuar la investigación disciplinaria contra los señores Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de exsecretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, como interventor del contrato de obra núm. 125-2019; y iii) Tanto la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá como la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, así como la personería Municipal de Anolaima y la Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Disciplinario Interno, niegan tener competencia para conocer de la queja disciplinaria presentada por el señor Cristiam Leonardo Ramos Sarmiento, en su calidad de presidente del Concejo Municipal de Anolaima (Cundinamarca), por presuntas anomalías en la ejecución del contrato de obra núm. 125 de 2019 y de su correspondiente contrato de interventoría. Tales entidades consideran, que son las demás, las competentes para continuar con el proceso disciplinario que corresponda.

Conforme con lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva23. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria contra el señor Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de exsecretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y contra el señor Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, como interventor del contrato de obra núm. 125-2019, suscritos por el municipio de Anolaima (Cundinamarca). 23 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 La Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, sostiene que la competencia para adelantar el proceso disciplinario es de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, teniendo en cuenta que es quien ejerce el control disciplinario sobre servidores públicos vinculados al nivel central de la administración pública de Cundinamarca y en atención a que en el desarrollo del proceso disciplinario adelantado, pudo evidenciar que la interventoría fue nombrada por la Gobernación de Cundinamarca, por lo que en su concepto, se trata de un servidor público del sector central de la administración pública departamental.

Por su parte, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca considera no ser competente para conocer del asunto disciplinario de la referencia, teniendo en cuenta que no tiene competencia para disciplinar funcionarios del orden municipal, como lo era el entonces secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima, ni para disciplinar al representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, bajo el entendido que es un particular que ejerció funciones públicas, por lo que, dada la calidad del sujeto disciplinable y de conformidad con el artículo 92 del Código General Disciplinario, la competencia para conocer de faltas disciplinarias conexas en las que se encuentran involucrados servidores públicos y particulares disciplinables, radica de manera exclusiva, en la Procuraduría General de la Nación, en particular, de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá. La Alcaldía Municipal de Anolaima – Oficina o Unidad de Control Interno Disciplinario, por su parte, sostiene que de acuerdo con lo establecido en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, inciso 4.°, la competencia en este caso es exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación, conforme las reglas de competencia fijadas en el Decreto 1851 de 2021.

Finalmente, la Personería Municipal de Anolaima indica que la competencia para adelantar la investigación disciplinaria ante la presunta comisión de faltas entre particulares que ejercen función pública, como es el caso de COOPNAL Ltda., y servidores públicos, como lo es, el secretario de planeación municipal, a la luz del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, inciso 4.°, le corresponde exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación, conforme a las reglas de competencia fijadas en el Decreto 1851 de 2021.

Por esa razón, dicha Personería Municipal no podría asumir el conocimiento de la investigación ya que presuntamente en las faltas disciplinarias que se denuncian, existe la participación de particulares que ejercen o ejercieron una función pública de forma conjunta con un funcionario público de la administración municipal de Anolaima, por lo que la competencia en tales casos le corresponde exclusivamente, a la Procuraduría General de la Nación. Así, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala revisará los siguientes temas: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 i) La potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración. ii) La vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, y su aplicación al conflicto planteado. Reiteración. iii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal y el factor territorial. Reiteración. iv) Competencia por razón de conexidad en materia disciplinaria. v) El régimen disciplinario de los particulares disciplinables.

Reiteración. vi) Sujetos disciplinables por presuntas faltas de las personas jurídicas. vii) La función de las oficinas de control disciplinario interno. Reiteración. viii) La competencia disciplinaria de las personerías. Reiteración. ix) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración24 El ius puniendi del Estado implica ejercer, con fundamento en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley, la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. La Sala ha expresado, reiteradamente, que la potestad disciplinaria del Estado está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus empleos, cargos o funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa25.

Cuando los servidores públicos o los particulares que ejercen funciones públicas quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 25 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000- 2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública26, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o del interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades27.

Es así como la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria28. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales.29 5.2.

La vigencia de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, y su aplicación al conflicto planteado. Reiteración30 Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el «Código General Disciplinario», que derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único. El artículo 263 original de la Ley 1952 de 2019, relativo a la transitoriedad de las normas incluidas en dicho código, dispuso: Artículo 263.

Transitoriedad. Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Las indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código Por su parte, la versión originaria del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 estableció, entre otros aspectos: 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 28 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 29 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de mayo de 2023, radicación 11001- 03-06-000-2023-00025-00, decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00070-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, concernientes al procedimiento reflejado en el mencionado código, entrarán en vigencia dieciocho meses después de su promulgación. Sin embargo, inicialmente, el artículo 140 de la Ley 1955 de 201931 prorrogó, hasta el 1 de julio de 2021, la entrada en vigencia del Código General Disciplinario.

Y, más adelante, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209432, cuyo artículo 73 prorrogó de nuevo la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 201933, al modificar su artículo 265, de la siguiente forma: Artículo 73. Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual dejó de tener vigencia la Ley 734 de 2002, salvo el artículo 30 de dicha normativa, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (que aún está vigente).

Ahora bien, la propia Ley 2094 de 2021 (artículo 71), al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció la siguiente regla de transición, así: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.

En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. [Se destaca]. Como en el caso que nos ocupa, no se ha surtido la notificación del pliego de cargos, ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, únicamente se ha proferido el auto de 31 Por el [sic] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 «[p]acto por Colombia, Pacto por la Equidad». 32 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 33 Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021, el plazo para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario había sido prorrogado, hasta el 1 de julio de 2021, por el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, «[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 apertura de la investigación disciplinaria34, se deberá observar y aplicar, en su integridad, el procedimiento previsto en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, y no el de la Ley 734 de 2002, aunque la queja se haya presentado en vigencia de esta última, conforme lo dispuesto en el precitado artículo 263 de la Ley 1952 de 2019. 5.3.

Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal y el factor territorial. Reiteración35 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

La aplicación de los mencionados criterios debe estar a cargo de la autoridad disciplinaria que conozca de la actuación, para definir la continuidad o no de su competencia frente a una investigación disciplinaria, que proseguirá si los resultados de la indagación así lo determinan. Para los efectos de este conflicto, la Sala considera necesario referirse a dos de los factores a los que alude el artículo 91 ibidem, el subjetivo y el territorial.

En relación con el sujeto disciplinable, y en consecuencia, al factor subjetivo, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. 34 Auto núm. 100 del 2 de febrero de 2024, con el que la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y contra Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, como interventor del contrato de obra núm. 125-2019, expediente IUS E-2019-753511 IUC D-2020-1514784. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de marzo de 2025 radicación 11001- 03-06-000-2024-000704-00, decisión de 14 de junio de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024- 00157-00, decisión de 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00, decisión de 14 de junio de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.

Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Se destaca].

Como se aprecia, los criterios que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular36.

En relación con el factor territorial, el artículo 97 de la referida ley prescribe: Artículo 97. El factor territorial. Es competente en materia disciplinaria el funcionario del territorio donde se realizó la conducta. Cuando no puedan ser adelantados por las correspondientes oficinas de control disciplinario interno, las faltas cometidas por los servidores públicos en el exterior y en el ejercicio de sus funciones, corresponderán a la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el factor objetivo y subjetivo, fueren competentes en el Distrito Capital.

Cuando la falta o faltas fueren cometidas en diversos lugares del territorio nacional, conocerá el funcionario competente que primero hubiere iniciado la investigación. [Negrillas fuera del texto original]. 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 El factor territorial parte de una premisa fundamental para el desarrollo del debido proceso y de la garantía de los investigados, consistente en la proximidad entre la autoridad disciplinaria y el lugar de ocurrencia de los hechos, o su cercanía con el lugar donde se desarrolla la controversia.

De esta forma, la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria, salvo aquellos casos en los que la ley señale una regla de competencia diferente, debe ser la «del territorio donde se realizó la conducta». La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si esa autoridad cuenta efectivamente con la competencia para continuar conociendo del proceso, o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.

En general, es necesario recordar, además, lo indicado por la Sala en anteriores oportunidades37, en el sentido de que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria ya no esté vinculado a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo.

En ese sentido, a los exservidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente, por regla general, en principio, la misma entidad, órgano u organismo al que pertenecen o pertenecieron. Así puede apreciarse en el artículo 89 de la citada Ley 1952: Artículo 89. Acción contra servidor público retirado del servicio.

La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público.

Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia. Se concluye, en ese orden, que la calidad de los sujetos disciplinables, sumada a la ubicación territorial y consecuente proximidad o cercanía entre la autoridad competente para adelantar una actuación y el lugar de ocurrencia de la conducta reprochable, resultan determinantes, como factores para establecer la competencia en materia disciplinaria. 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 5.4. Competencia por razón de conexidad en materia disciplinaria La conexidad se refiere a la relación entre varias faltas o conductas que justifica que sean investigadas y juzgadas en un mismo proceso, a pesar de que podrían corresponder a diferentes autoridades competentes, si se analizaran de forma individual.

Este concepto es un factor importante en la determinación de la competencia para adelantar un proceso disciplinario y según la Sección Segunda del Consejo de Estado se trata de un concepto que da cuenta de la existencia de vínculos subjetivos o materiales, que permiten ligar varias faltas disciplinarias entre sí, con el fin de encausarlas dentro de un mismo trámite procesal.

En ese orden, ha afirmado que la conexidad «es uno de los factores que determinan la competencia de las autoridades disciplinarias para resolver los asuntos que lleguen a su conocimiento»38. Para el caso particular, es importante destacar, que de conformidad con el ya citado artículo 92 del Código General Disciplinario, cuando en la comisión de una o varias faltas conexas intervengan tanto servidores públicos como particulares disciplinables, la competencia será exclusiva de la Procuraduría General de la Nación. Dispone la norma:

ARTÍCULO 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. […] Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. […] Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha acudido a su vez, a la jurisprudencia penal como criterio auxiliar de interpretación, con el fin de analizar el principio de conexidad entre distintas faltas disciplinarias.

Lo anterior, en virtud de los principios de integración normativa, en su momento previstos en el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, y que fueron reproducidos en el artículo 22 de la Ley 1952 de 201939. Así, en consideración y análisis de distintos tipos de conexidad, ha sostenido lo siguiente: La jurisprudencia penal40, […] ha distinguido dos clases de conexidad: una sustancial y otra procesal.

La primera se refiere a una relación o nexo estrecho entre cada una de las 38 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 12 de septiembre de 2019, rad. 11001-03-25-000- 2011-00314-00 (1194-11). 39 ARTÍCULO 22. Prevalencia de los principios rectores e integración normativa. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en la Constitución Política y en esta Ley además de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia.

En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y de Procedimiento Penal en lo que no contravengan a la naturaleza del derecho disciplinario. 40 CSJ, Cas. Penal, Auto ago. 29/2012, Rad. 39105. «La jurisprudencia de la Sala acogió esta clasificación a partir de la sentencia del 4 de junio de 1982, Rad. núm. 26836».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 faltas disciplinarias que impone su investigación y decisión conjunta, bien sea porque fueron cometidas dentro de una misma cadena finalística en relación de medio a fin; por ejemplo, el funcionario que falsifica un documento público para apoderarse fraudulentamente de recursos del Estado; o dentro de dos cadenas finalísticas diversas, pero vinculadas entre sí, como cuando se comete una falta para asegurar el resultado de otra, o para ocultar la comisión de otro ilícito disciplinario.

La segunda, esto es, la conexidad procesal, [que] más que un vínculo sustancial entre las faltas disciplinarias investigadas, «es una relación práctica que aconseja y hace conveniente adelantar conjuntamente las investigaciones, dada la unidad de autor(es), la homogeneidad del modus operandi o la comunidad de prueba, entre otros factores, todo lo cual redunda en favor de la economía procesal»41.

Esta conexidad no se configura como un postulado absoluto porque en algunos eventos las mismas razones de orden práctico aconsejan unificar las investigaciones o no, como cuando el número de procesos puede hacer inmanejable la actuación en detrimento de la agilidad y buen trámite procesal. [Resalta la Sala]. Frente al factor de conexidad en materia disciplinaria esta Sala en otras oportunidades previas42, ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General de la Nación, que clasifica este factor competencial, en los siguientes términos: CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario.

La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en: Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin [ ] Consecuencial: se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre en otra [ ] Ocasional: cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra [ ] Cronológica: se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción, pero con la misma finalidad [ ] 41 CSJ, Op. cit. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 3 de agosto de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00048-00, decisión de 1° de agosto de 2017, radicación núm. 11001-03-06-000- 2017-00086-00, decisión de 6 de diciembre de 2016, radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00064-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal. La doctrina ha señalado las siguientes modalidades: Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas.

Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto. Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a varios sujetos. [ ] En ese orden de ideas, la conexidad procesal se advierte cuando se presentan vínculos determinantes entre las faltas investigadas, como puede ser la unidad de denuncia y la comunidad de medios probatorios, que hacen necesario y conveniente la investigación y decisión conjunta por parte de las autoridades disciplinarias correspondientes.

Esa conexidad procesal puede predicarse entonces, válidamente, del vínculo que existe entre el contrato de obra y su correspondiente contrato de interventoría, y de las acciones u omisiones derivadas de su ejecución paralela, pues, como lo ha mencionado la Sección Tercera del Consejo de Estado43: La doctrina44 bajo la figura de la coligación negocial ha explicado la interdependencia, que entre dos contratos se establece, la cual puede ser voluntaria, cuando específicamente se ha hecho depender un contrato del otro por la común intención expresa de las partes, o funcional, cuando resulta de la unidad de la función perseguida, es decir, cuando las diferentes relaciones contractuales tienden a realizar un fin práctico único, de acuerdo con el significado objetivo de la operación social y económica.

Los efectos que la coligación origina no obedecen a prescripciones legales específicas de los tipos contractuales, sino a la interpretación de la común intención de contratantes y de la función práctica del negocio. […] En tal sentido, la Sección Tercera ha caracterizado la interventoría como un contrato íntimamente relacionado en su objeto con el de obra respecto del cual ejerce su actividad el interventor, y como un contrato que a pesar de lo anterior, resulta independiente de éste en aspectos específicos como la prórroga y el incumplimiento, esto es, que la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor y que el incumplimiento del contrato de obra jamás significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría. [Énfasis de la Sala]. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, decisión de 28 de febrero de 2013, radicación núm. 25000-23-26-000-2000-00732-01. 44 M. BIANCA, Il Contrato, Giuffre, Milano, 1998, p. 454–458.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Así las cosas, la Sala evidencia, tal y como lo han mencionado las partes y los intervinientes, y como lo ha descrito la Sección Tercera del Consejo de Estado, una relación estrecha entre las presuntas faltas disciplinarias investigadas, derivadas de un contrato de obra y aquellas propias del contrato interventoría correspondiente.

Lo anterior, puesto que se trata de presuntas conductas ejecutadas en la supervisión e interventoría de un contrato de obra, supervisión a cargo de un funcionario público del orden municipal e interventoría a cargo de un particular que ejercía funciones públicas, sobre un mismo contrato de obra, por lo que resulta necesario o conveniente adelantar investigaciones conjuntas por las autoridades autorizadas, ya que la conexidad procesal que se destaca, podría ser incluso sustancial.

En consideración a lo expuesto, resulta aplicable lo, en principio, lo previsto en el inciso 4.° del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, según el cual, «Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación». 5.5.

Régimen disciplinario de los particulares disciplinables. Reiteración45 La Ley 1952 de 2019 establece el régimen disciplinario de los particulares, artículo 69, así: El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos. [Resalta la Sala].

En el artículo 70 de la misma ley, se prevé:

ARTÍCULO 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 5 de febrero de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00613-00, decisión de 21 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000- 2023-00743-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.

Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso. [Resalta la Sala]. Al respecto la Corte Constitucional46, en el análisis de constitucionalidad del artículo 5347 de la Ley 734 de 200248, relacionado con los sujetos disciplinables, -que fue parcialmente reproducido por el artículo 70 de la Ley 1952 de 201949-, frente al análisis de los cargos en contra de la expresión «que cumplen labores de interventoría en los contratos estatales», señaló: 4.1.2.3 El objeto del contrato de interventoría y la atribución al contratista de potestades que implican el ejercicio de funciones públicas. […] Ahora bien, para la Corte de los elementos que se desprenden de la ley resulta claro que al interventor le corresponde vigilar que el contrato se desarrolle de acuerdo con lo pactado en las condiciones técnicas y científicas que más se ajusten a su cabal desarrollo, de acuerdo con los conocimientos especializados que él posee, en razón de los cuales la administración precisamente acude a sus servicios. 46 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2003. 47 ARTÍCULO 53.

SUJETOS DISCIPLINABLES. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. […] 48 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único, derogada por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. 49 ARTÍCULO 22.

Prevalencia de los principios rectores e integración normativa. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en la Constitución Política y en esta Ley además de los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y de Procedimiento Penal en lo que no contravengan a la naturaleza del derecho disciplinario.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Dicha función de control, que las normas contractuales asignan a los servidores públicos, pero que excepcionalmente en virtud del contrato de interventoría puede ser ejercida por un particular, implica en realidad el ejercicio de una función pública. Téngase en cuenta que el interventor, como encargado de vigilar la buena marcha del contrato, podrá exigir al contratista la información que estime necesaria; efectuará a nombre de la administración las revisiones periódicas indispensables para verificar que las obras ejecutadas, los servicios prestados o los bienes suministrados cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas; podrá dar órdenes que se consignarán necesariamente por escrito; de su actuación dependerá que la administración responsable del contrato de que se trate adopte oportunamente las medidas necesarias para mantener durante su desarrollo y ejecución las condiciones técnicas, económicas y financiera que fueron previstas en él, es decir que tiene atribuidas prerrogativas de aquellas que en principio solo corresponden a la Administración, al tiempo que su función se convierte en determinante para el cumplimiento de los fines de la contratación estatal.

La Corte llama la atención además sobre el hecho de que el objeto sobre el cual recae la vigilancia, a saber el desarrollo del contrato estatal, supone la presencia de recursos públicos, y que en este sentido la labor de vigilancia que se le encarga para que el desarrollo del contrato se ajuste a los términos del contrato y a la realización de los fines estatales específicos que con él se persiguen, implica la protección de esos recursos.

Concluye la Corte entonces que en el cumplimiento de las labores de interventoría en los contratos estatales el particular contratista se ve atribuido el ejercicio de una función pública y que en este sentido resulta aplicable en su caso la ley disciplinaria. [Énfasis de la Sala]. Por su parte, el ya citado artículo 92 establece la competencia para conocer del asunto, según la calidad del sujeto disciplinable, así:

ARTÍCULO 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; […] El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la· Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. […] [Resalta la Sala].

De lo anterior se desprende que, los particulares que cumplen labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales, de acuerdo con la Ley 1952 de 2019, son Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 particulares que ejercen la función administrativa, por lo que son particulares disciplinables, y la competencia para adelantar actuaciones administrativas en contra de ellos se encuentra a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales, mientras que, cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias que sean conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia es exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación. 5.6.

Sujetos disciplinables por presuntas faltas de las personas jurídicas. El citado artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, que define a los particulares como sujetos disciplinables, entre ellos, quienes cumplen labores de interventoría o supervisión de contratos estatales, establece que, cuando se trate de personas jurídicas, la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso.

Esta disposición se encontraba prevista, de igual manera, en el inciso final del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, la cual fue declarada condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-084 del 20 de febrero de 2013. Dijo la Corte que el sentido normativo referente a la responsabilidad de las personas jurídicas en materia disciplinaria previsto en el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 era idéntico a la norma original del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, la cual también había sido objeto de declaratoria de exequibilidad condicionada, mediante la Sentencia C-1076 de 2002, «bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales». 5.7.

La función de las oficinas de control disciplinario interno. Reiteración50 Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. Como lo ha manifestado la Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige51, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: i) El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil decisión del 5 de marzo de 2025, rad. núm. 11001- 03-06-000-2024-00709-00; decisión del 5 de febrero de 2025, rad núm. 11001-03-06-000-2024-00613-00, decisión del 17 de abril de 2024, rad núm. 11001-03-06-000-2024-00068-00, decisión del 29 de junio de 2022, rad núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00. 51 Constitución Política, artículos 209 (control interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 ii) El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución y la ley conceden a dichos órganos, o bien de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, que la misma Carta reconoce a la Procuraduría. En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso 4.° del artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021, señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias, así: Artículo 2o.

Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […] [Resalta la Sala].

En concordancia con lo anterior, el artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia, en consideración al sujeto disciplinable, establece lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. […] [Resalta la Sala] Por su parte, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: Artículo 93.

Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.

La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. […]. [Resalta la Sala] De conformidad con estas disposiciones, las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen, en principio, la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte tales oficinas.

Lo anterior, sin embargo, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría y de las personerías, o, de la competencia específicamente atribuida por la ley a estas u otras autoridades, como ocurre, por ejemplo, con la comisión de una falta disciplinaria en la que intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad; caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo mencionado en los artículos 92 y 98 de la Ley 1952 de 2019. 5.8.

Competencia de las personerías municipales para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables. Reiteración52 Como ya se mencionó previamente, en cuanto a la calidad del sujeto disciplinable, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 señala que «El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías», con algunas excepciones.

Frente al ámbito de competencia de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, el artículo 95 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) indica además:

ARTÍCULO 95. Competencia de la Procuraduría General de la Nación y las Personerías. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitaran de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento 52 Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 23 de octubre de 2024. Radicación número 11001-03- 06-000-2024-00181-00. Decisión del 27 de abril de 2023. Radicación número 11001-03- 06-000-2023- 00062-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. [Resalta la Sala]. En ese sentido, con el fin de determinar el ámbito de competencia de las personerías para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de particulares disciplinables, es necesario interpretar el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, a la luz de las demás funciones que le asigna la Ley 136 de 1994, cuyo artículo 178 establece:

ARTÍCULO 178. FUNCIONES. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […] 3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales. 4.

Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones. […] 9.

Rendir anualmente informe de su gestión al Concejo. 10. Exigir a los funcionarios públicos municipales la información necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna, salvo la excepción prevista por la Constitución o la ley […]. [Resalta la Sala]. Obsérvese que las competencias de las personerías municipales están encaminadas a la vigilancia y control de quienes cumplen funciones públicas dentro del municipio o distrito, incluidos, los particulares cuando ocasionalmente lo hacen, en los términos descritos.

Una interpretación armónica entre los anteriores postulados y los contenidos en el Código General Disciplinario no permite concluir, sin embargo, que las personerías tienen competencia para investigar a cualquier particular que ejerza funciones públicas dentro del respectivo municipio o distrito. El poder disciplinario de las personerías contra particulares requiere, necesariamente, que las conductas del mencionado sujeto tengan una relación estrecha con el cumplimiento de la función pública que desempeña un municipio o distrito.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Como ya se mencionó cuando se revisó el tema de los sujetos disciplinables, el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 reconoce que son particulares que ejercen funciones públicas, quienes «cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales», en virtud del convenio, acto administrativo o contrato, que así lo determine.

De esta manera una interpretación armónica de los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019 y las funciones atribuidas por el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, a las personerías, permite concluir que estas son competentes para el control disciplinario de particulares cuando sus actuaciones se relacionan con el cumplimiento de funciones públicas por parte de la administración municipal o territorial, y en esa medida tienen competencia disciplinaria frente a los particulares que ejercen funciones de interventoría a través de la ejecución de contratos suscritos con los respectivos municipios. 6.

El caso concreto De acuerdo con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada con anterioridad, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, para continuar con las actuaciones disciplinarias que correspondan, en contra de los señores Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de exsecretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, en su calidad de interventor, por presuntas anomalías en la ejecución del contrato de obra núm. 125-2019 y del correspondiente contrato de interventoría. Las razones que llevan a la Sala a esta conclusión son las siguientes: i) El presente conflicto de competencias se origina en la queja con implicaciones disciplinarias presentada el 11 de diciembre de 2019 por el presidente del Concejo Municipal de Anolaima, por presuntas anomalías en la ejecución de los contratos de obra núm. 125 de 2019 y del contrato de interventoría núm. 124 de 2019 relacionados con el primero, suscritos respectivamente, por el municipio de Anolaima (Cundinamarca). ii) Mediante Auto núm. 100 del 2 de febrero de 2024 la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá identificó a los presuntos sujetos responsables y ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra los señores Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y contra Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL, como interventor del contrato de obra anterior.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 El contrato de obra núm. 125 de 201953 fue suscrito por el municipio de Anolaima con el Consorcio Redes Anolaima (Cundinamarca), y su objeto fue la «Rehabilitación de redes de acueducto y alcantarillado (agua residual y pluvial) en el centro poblado La Florida, centro poblado Reventones, centro poblado Corralejas y casco urbano del municipio de Anolaima, Cundinamarca».

Por su parte, el contrato de consultoría núm. 124 de 201954, relacionado con el primero, tuvo por objeto la «Interventoría técnica, administrativa, financiera, ambiental y jurídica al contrato de obra resultante del proceso de selección de contratistas núm. LP-002 de 2019, cuyo objeto es «Rehabilitación de redes de acueducto y alcantarillado (agua residual y pluvial) en el centro poblado La Florida, centro poblado Reventones, centro poblado Corralejas y casco urbano del municipio de Anolaima, Cundinamarca».

Ese contrato también fue suscrito por el mismo municipio, es decir, no fue un contrato celebrado ni por la Gobernación de Cundinamarca, ni por ninguna otra de sus entidades adscritas, sino exclusivamente por el municipio de Anolaima. De lo que se concluye que se trató de un contrato de carácter municipal y no departamental. Así las cosas, la competencia para conocer de los asuntos disciplinarios relacionados con la ejecución de los mencionados contratos no puede entenderse radicada en la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Gobernación de Cundinamarca, como en su momento lo manifestó la Procuraduría Provincial, pues, según lo enunciado previamente, en lo que respecta a la competencia territorial, la competencia sobre los asuntos disciplinarios ligados con servidores públicos de ese ámbito territorial municipal, corresponde en principio, a la oficina de control interno de la Alcaldía Municipal o a la Personería Municipal de Anolaima.

En el caso de esa personería, incluso podría investigar al particular que actúa como representante legal de la empresa de interventoría, que en virtud del contrato de consultoría núm. 124 de 2019 ejerció funciones públicas en dicho municipio. iv) En efecto, al analizar la calidad de los sujetos disciplinables como factor determinante para establecer la competencia disciplinaria, se tiene que, de un lado, frente al señor Diego Anatolio Rodríguez Rairán, por su calidad de ex secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima, y de servidor público del orden municipal, que actúo como supervisor de los contratos de obra núm. 125 de 2019 y de consultoría núm. 124 de 2019, la competencia disciplinaria debería estar, o en cabeza de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Anolaima, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, o de la personería municipal de Anolaima, en caso de que ella quisiera ejercer su poder preferente en el asunto, acorde con lo establecido en los artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 2019. 53 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, PRUEBAS 224224076, documento: CONTRATO 125-2019-5, pág. 122. 54 Expediente digital SAMAI, documento: 10ED_testigodocumentalpdf, expediente disciplinario, PRUEBAS 224224076, documento: CONTRATO DE INTERVENTORIA 124-2029-1, pág. 285.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Con todo, frente al señor Sandro Wvalter Carrillo Torres, en su calidad de representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL LTDA.55, que fungió como empresa interventora del contrato de obra núm.125-2019, la situación podría ser diferente, pues se trata de una entidad particular que ejerció funciones públicas. v) A este respecto, en el caso de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., COOPNAL LTDA, de acuerdo con los documentos allegados al expediente, la Sala precisa lo siguiente: a. La Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., es una administradora pública cooperativa56, constituida por documento privado entre los municipios de San Luis de Gaceno (Boyacá), Páez (Boyacá), Puerto López (Meta), Mapiripán (Meta) y San Carlos de Guaroa (Meta), como un organismo del sector cooperativo, sin ánimo de lucro, sometido al régimen legal y reglamentario previsto en la Ley 79 de 1988 y el Decreto Ley 79 de 1989, es decir, con autonomía administrativa, económica y financiera, sometida a la vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria, con régimen de responsabilidad limitada.

En lo que respecta a la naturaleza jurídica de las Administradoras Públicas Cooperativas, la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha señalado que57: Sobre las últimas, administraciones públicas cooperativas, se debe indicar que según el artículo 13058 de la Ley 79 de 1988, éstas son establecidas por la Nación, los departamentos y los municipios o distritos, a través de leyes, ordenanzas o acuerdos, respectivamente, con un mínimo de cinco integrantes.

En virtud de su naturaleza, se trata de asociaciones sin ánimo de lucro, pero compuestas por personas de derecho público conformadas para la satisfacción de las necesidades de sus miembros y de la comunidad. 37. Además de los requisitos para su constitución, la Ley 79 de 1988 estableció unas prohibiciones especiales aplicables a todo tipo de cooperativa, así: «Artículo 6º.

A ninguna cooperativa le será permitido: (…) 4. Desarrollar actividades distintas a las enumeradas en sus estatutos, (…)». 55 Expediente digital SAMAI, documento: 25recibememorial_419000503580pdf. 56 Expediente digital SAMAI, documento: 38recibememorial_20250328_83010573812, 20250328_8301057381, documento 20020816_20030825_COOPNAL, pág. 22. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, decisión del 31 de marzo de 2023, rad. núm. 76001-23-31-000-2006-03284-01 (58.623). 58 «Artículo 130.

Las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, establecidas por la Nación, los departamentos, intendencias y comisarías y los municipios o distritos municipales, mediante leyes, ordenanzas o acuerdos, serán consideradas como formas asociativas para los efectos de este título y podrán constituirse con un mínimo de cinco entidades».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 38. A su vez, el Decreto Ley 1482 de 1989 reiteró que son formas asociativas del sector cooperativo, cuyo número de asociados es ilimitado, pero en ningún caso inferior a cinco –precisando que debe existir compatibilidad entre los objetivos de sus integrantes y las finalidades de la cooperativa (art. 859)–.

Sus excedentes deben destinarse a la prestación de servicios de carácter social, no habrá repartición de las reservas sociales, y su objeto es la prestación de servicios a sus asociados, aunque «en razón del interés social o del bienestar colectivo, cuando la naturaleza de los servicios lo permita, podrán establecer en sus estatutos la extensión de éstos a otras entidades o al público en general» (art. 31).

Como proyección de la autonomía e iniciativa conferidas para su constitución, la creación de una administración cooperativa se hace mediante documento privado, aun tratándose de personas jurídicas de derecho público, dando paso al surgimiento de una persona jurídica diferente de las entidades que la integran. 39. Es claro que la regulación específica no determina directamente ni el objeto ni las funciones particulares a ejecutar por estas asociaciones, pues se trata de un parámetro normativo que debe llenarse de contenido a través de la expresión de voluntad de sus asociados y la confluencia de objetivos expresados específicamente en sus estatutos, siempre dentro de los límites que definen la naturaleza jurídica de estas formas de asociación y en línea con las finalidades legales que autorizan su nacimiento.

De modo que, al constituir una administración pública cooperativa, la legislación del sector exige, de forma detallada, que: «Los estatutos de toda administración cooperativa deberán contener: (…) 2. Objeto y enumeración de sus actividades» (se subraya), como lo dispone el artículo 6 de la norma en cita; precisión que determina las únicas actividades que se irán a desarrollar a través de tal instrumento. [Énfasis de la Sala]. b. De conformidad con los estatutos60 de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., sus actividades centrales son las encaminadas a desarrollar y/o ejecutar a través de convenios interadministrativos, contratos de índole privado, actos, operaciones, negocios y acuerdos que fueren necesarios y convenientes para el cumplimiento de su objeto social.

Se trata de una persona jurídica de derecho privado, que celebra para el desarrollo de sus actividades, contratos también de derecho privado; es decir, opera bajo normas civiles, comerciales o laborales, según el caso. Ahora bien, cuando se trata de relaciones con entes de derecho público, le son aplicables a su vez, las normas propias del Estatuto General de Contratación Pública. 59 «Parágrafo.

La asociación a las administraciones cooperativas estará condicionada a la compatibilidad de los objetivos de éstas con los objetivos o finalidades de las entidades que pretenden su vinculación». 60 Expediente digital SAMAI, documento: 38recibememorial_20250328_83010573812, 20250328_8301057381, documento 20020816_20030825_COOPNAL, pág. 27.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 c. Frente al régimen disciplinario aplicable a Sandro Wvalter Carrillo Torres, en su calidad de representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL LTDA., se tiene que en virtud del artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, se indica que serán sujetos disciplinables, los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales, y cuando se trate de personas jurídicas, la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, teniendo en cuenta que para el caso concreto de las Administraciones Públicas Cooperativas, de acuerdo con el artículo 22 de la Ley 222 de 199561 y el literal c del numeral 1.° del capítulo VII del Título IV de la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria, tienen el carácter de administradores entre otros, los miembros de los consejos de administración, de la junta directiva o del órgano equivalente en las demás organizaciones solidarias.

De lo que se desprende que, acorde con el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, la competencia para disciplinar a los particulares, en tales términos, le corresponde a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías municipales. vi) En ese orden de ideas, en consideración al factor subjetivo y territorial antes descritos en materia de competencia, se recuerda que el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 dispone que el particular disciplinable conforme a dicha ley, lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de la misma ley, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Sin embargo, el poder disciplinario de las personerías contra particulares requiere, necesariamente, que las conductas del mencionado sujeto tengan relación estrecha con el cumplimiento de la función pública que desempeña un municipio o distrito.

Dicho esto, en el caso del señor Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL LTDA., la competencia de manera preliminar le correspondería a la Personería municipal de Anolaima, pues se trata de conductas que tienen relación estrecha con el cumplimiento de la función pública, bajo el entendido que de acuerdo con lo establecido en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019, el régimen disciplinario le resulta aplicable a los particulares que ejercen funciones públicas de manera permanente o transitoria; entre ellos, quienes cumplen labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales.

En este caso, como la interventoría tenía que ver la verificación de las obligaciones de un contrato de obra, signado con el objetivo de propender por la rehabilitación de redes de acueducto y alcantarillado que incluían el casco urbano del municipio de Anolaima, Cundinamarca, evidentemente se trató de actuaciones relacionadas con el cumplimiento de funciones públicas, por parte de la administración municipal. 61 Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 Paralelamente, para el caso del señor Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en consideración a su calidad de exservidor público, la competencia disciplinaria en sus circunstancias, le correspondería en principio, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Anolaima o a la Personería municipal del mismo ente territorial, si ésta última ejerciera su poder preferente. vii) Con todo, es importante considerar que como en esta oportunidad se trata de un conflicto en el que se debe determinar la autoridad competente para continuar con la investigación disciplinaria sobre las presuntas anomalías en la ejecución del contrato de obra núm. 125 de 2019 y el de interventoría núm. 124 del mismo año, relacionado con el contrato inicial correspondiente, ambos suscritos por el municipio de Anolaima, en el que se involucra tanto a un ex servidor público del orden municipal, -al ex secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima-, en calidad de supervisor del contrato, como a un particular que ejerció funciones públicas y que fungió como interventor del mismo contrato, -el representante legal de la Cooperativa-, la Sala debe tener en cuenta entre los elementos a considerar para determinar la competencia, el factor de conexidad, tal y como fue previsto en el inciso 4.° del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, que de manera especial, indica lo siguiente: «Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros». [Énfasis de la Sala].

En efecto, advierte esta corporación que debe predicarse que existe conexidad procesal entre las presuntas faltas disciplinarias que se le atribuyen al ex secretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima, como supervisor de los contratos descritos, y al representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda., como interventor del contrato de obra, por cuanto: a. Existe unidad de denuncia frente a las posibles irregularidades en la ejecución de los contratos de obra núm. 125 de 2019, y de consultoría núm. 124 de 2019, suscritos por el municipio de Anolaima (Cundinamarca). b. Existe una relación o nexo estrecho entre la labor de supervisión contractual y la de interventoría, orientadas al mismo contrato de obra, por lo que cada una de las presuntas faltas disciplinarias ocurridas bajo la égida de esos contratos o en uno u otro caso, requiere de una investigación conjunta.

De hecho, tanto el contrato de obra como el de interventoría, comparten una relación de medio a fin orientada al cumplimiento de la misma obra, por lo que al existir una clara interdependencia Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 entre ambos contratos, en una especie de coligación negocial conforme a lo mencionado por el Consejo de Estado62, existe en su caso, conexidad. c. Finalmente, a su vez, comparten una comunidad de medios probatorios vinculados a la firma, ejecución y terminación del mismo contrato de obra enunciado, lo que hace necesaria la investigación y decisión conjunta de las actuaciones realizadas y de las presuntas irregularidades en el cumplimiento de las obligaciones contractuales En consideración a estos parámetros, estima la Sala que en consideración a lo mencionado, existe entre estos asuntos conexidad procesal, criterio, que en cualquier caso, debe ser verificado o desvirtuado por parte de la autoridad disciplinaria competente, en el desarrollo de la investigación que le corresponde. viii) En atención a lo expuesto, y al existir norma expresa sobre el particular, encuentra la Sala que la autoridad que debe continuar con las actuaciones disciplinarias en contra del mencionado ex funcionario público municipal y del contratista interventor, es la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en concordancia con el artículo 76 del Decreto Ley 262 del 2000, modificado por el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021; normativa que le asigna a las Procuradurías provinciales y distritales de instrucción, la competencia para conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, en aquellos asuntos en donde se cometan una o varias faltas disciplinarias conexas, en las que intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, incluso si se trata del nivel distrital o municipal.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá para continuar la investigación disciplinaria contra Diego Anatolio Rodríguez Rairán, en su condición de exsecretario de Planeación, Obras y Servicios Públicos del municipio de Anolaima y supervisor del contrato de obra núm. 125-2019, y contra Sandro Wvalter Carrillo Torres, representante legal de la Cooperativa Nacional de Municipios Ltda. COOPNAL LTDA., como interventor del contrato de obra núm. 125-2019.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, para los fines señalados en el numeral anterior. 62 Se recuerda: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, decisión de 28 de febrero de 2013, radicación núm. 25000-23-26-000-2000-00732-01 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00088-00 TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Facatativá, al Departamento de Cundinamarca – Oficina de Control Disciplinario Interno, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección I, Subsección C, a la Personería Municipal de Anolaima (Cundinamarca), a la Alcaldía Municipal de Anolaima (Cundinamarca)- Oficina de Control Interno Disciplinario y a los señores Diego Anatolio Rodríguez Rairán y Sandro Wvalter Carrillo Torres.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3.° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (E) Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.