Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021)1 Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones expedidas por la UGPP: i) RDP 003660 del 28 de enero del 2013, por la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; ii) RDP 013424 del 19 de marzo del 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso 1 Proceso digital 2 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez de reposición; y iii) RDP 015979 del 10 de abril del 2013, por la cual se resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión inicial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia a partir del día en que cumplió 20 años de servicios y 50 de edad, equivalente al 75 % de los salarios devengados en el último año, anterior a la adquisición del estatus pensional; ii) pagar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley, desde la fecha de la adquisición del derecho; iii) dar cumplimiento al fallo conforme a lo dispuesto en el párrafo 2° del artículo 192 y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011; iv) incorporar los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor, según lo estipulado en el último párrafo del artículo 187 de la Ley 1437 del 2011; v) reconocer y pagar los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el párrafo 3° del artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011; y vi) pagar las costas del proceso. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante narró los siguientes: i) El señor Mendoza Ramírez laboró al servicio del magisterio del departamento del Cesar durante 30 años,10 meses y 28 días, comprendidos entre el 23 de octubre de 1979 y el 20 de septiembre de 2012, y cumplió la edad de 50 años el 11 de abril del 2009, día en adquirió el estatus de pensionado. ii) Mediante escrito presentado el 20 de septiembre del 2012, solicito a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Sin embargo, la entidad negó la prestación con el argumento de que los certificados de tiempo de servicios aportados presentan inconsistencias, pues en algunos se señala que la vinculación fue departamental y en otros se menciona que el tipo de vinculación es nacional. 3 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez iii) El 15 de febrero del 2013 interpuso los recursos procedentes, los cuales fueron resueltos de manera desfavorable, en el sentido de confirmar la decisión. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 (artículos 15 y 30) de 1989 y 115 de 1994 (artículo 115); y el Decreto 081 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) La UGPP estaba en la obligación de reconocer la pensión gracia al señor Mendoza Ramírez, por cuanto demostró el cumplimiento de los requerimientos legales para tal efecto, pues acreditó 20 años de servicio y 50 de edad.

Sin embargo, la entidad, partiendo de una subjetiva interpretación normativa, transgredió la ley e hizo nugatorio su derecho, con lo cual incurrió en violación directa de la ley sustancial, como causal de nulidad de los actos impugnados. ii) La confusión o el error en que incurrió la UGPP determinó una falsa motivación de los actos demandados, que conllevan su nulidad, por cuanto el demandante reunió la totalidad de los requisitos y estuvo vinculado conforme a las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: i) El actor, con la finalidad de adquirir la pensión, aportó al expediente administrativo una certificación laboral que registra haber laborado como docente en el departamento del Cesar, con vinculación del orden nacional, la cual no puede ser computada para efectos de la pensión gracia, por cuanto esta fue creada con la 4 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez finalidad de equiparar los ingresos de los docentes provinciales con los que devengaban asignaciones de la Nación. ii) El tiempo prestado por el actor entre 1980 y 1981 está revestido como docente nacional, pues la primera certificación allegada especifica dicha vinculación. En virtud de ello dicho tiempo no puede computarse.

Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cesar, mediante sentencia del 6 de agosto de 2020, decidió: i) declarar la nulidad de las resoluciones acusadas; ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia al actor, en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2009, por prescripción trienal; actualizar las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA y cumplir la sentencia dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA; iv) no condenó en costas; y v) negó «las demás pretensiones de la demanda».

Después de hacer el recuento de normas que regulan la pensión gracia y citar jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, concluyó lo siguiente: i) El principal punto de discordia entre las partes radica en la naturaleza de la vinculación, toda vez que a juicio de la UGPP no existe certeza al respecto, pues en tres certificados salariales que se allegaron en sede administrativa se establece que tiene un carácter nacional.

No obstante, al constatar todo el material probatorio incorporado tanto en sede administrativa como judicial, no cabe duda de que la vinculación del señor Rodrigo Mendoza Ramírez es de tipo nacionalizado. 5 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez ii) En ese orden, se advierte que hubo errores por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar en el momento de expedir los certificados salariales del periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2009, ya que estableció que la vinculación del demandante era nacional, cuando en los demás documentos que produjo se dejó claro que tiene un carácter de nacionalizado. iii) También se encuentra satisfecho el presupuesto de haber sido vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, de conformidad a la Resolución 001550 del 29 de agosto de 1979, mediante la cual se nombró al señor Rodrigo Mendoza para ocupar el cargo de maestro de educación básica primaria, del cual tomó posesión el 23 de octubre de esta misma anualidad. iv) En el plenario se encuentra demostrado que el señor Rodrigo Mendoza Ramírez trabajó desde el 29 de agosto de 1979 hasta el 6 de mayo de 2013, por lo tanto, completó el tiempo de servicios exigidos para acceder a esta pensión desde el 29 de agosto de 1999. v) En cuanto a la prescripción de mesadas, se tendrá en cuenta la fecha de la reclamación del derecho (20 de septiembre de 2012), de modo que las mesadas causadas con anterioridad al 20 de septiembre de 2009 se encuentran prescritas.

Por su parte, la liquidación de la pensión debe hacerse sobre el 75% de la totalidad de factores salariales devengados por el educador al momento de adquirir el estatus pensional, esto es, el 11 de abril de 2009. vi) No se condenará en costas habida cuenta que no aparece de que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP76, aplicable en materia contencioso-administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA. 1.4.

El recurso de apelación 6 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez 1.4.1. La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia y pidió que se revoque y, en su lugar, se denieguen las pretensiones. Expuso que no comparte la valoración probatoria hecha por el despacho para ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto en el expediente administrativo obra certificación laboral donde consta que el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez fue docente de carácter nacional en el departamento del Cesar, tiempo que no debe ser tenido en cuenta para computar el mínimo que debe acreditar el interesado para obtener esta prestación, que fue creada para equiparar los ingresos de los docentes provinciales. 1.4.2.

La parte actora apeló parcialmente la sentencia, con el fin de que se acceda a las pretensiones indicadas en los numerales 6 y 8 de la demanda, orientadas a «ordenar a la entidad demandada a que dé cumplimiento al fallo conforme a lo dispuesto (…) y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011» y «condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas a mi mandante, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011».

Lo anterior, por cuanto el a quo en el numeral sexto de la sentencia resolvió negar las demás pretensiones sin hacer pronunciamiento alguno de las razones para su negativa. 1.5. Alegatos en segunda instancia En esta etapa procesal la parte demandada reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.2 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto. 2 Samai, índice 16 7 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19283 y 37 de 19334 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.5 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 3 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 4 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 5 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez o recompensa de carácter nacional».6 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».7 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de 6 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,8 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 8 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».9 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:10 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».11 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,12 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:13 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».14 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez nació el 11 de abril de 1959, tal como consta en su registro civil de nacimiento y en su cédula de ciudadanía.15 - El 29 de agosto de 1979, por Resolución 1580, por medio de la cual se causan unas novedades en Educación Básica Primaria, el gobernador del departamento del Cesar lo nombró para ocupar el cargo de Maestro de Educación Básica Primaria en la escuela rural mixta de la Estación Ferroviaria del Paso, municipio de Chiriguaná, zona número 6, en reemplazo de otra docente, quien fue trasladada.

En este cargo se posesiono el 23 de octubre siguiente.16 - El 31 de diciembre de 2004, por Resolución 2843, el gobernador del Cesar designó al señor Mendoza Ramírez en el cargo de coordinador de la institución educativa Eloy Quintero Araujo del municipio de Bosconia. Tomó posesión el 25 de febrero de 2005.17 - El 13 de septiembre de 2012, profesional universitario de archivo de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar hizo constar: 15 Folios 202 y 203 del cuaderno 2, expediente digital 16 Folio 13 del cuaderno 1, expediente digital 17 Folio 227 del cuaderno 2, expediente digital 14 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez - El 8 de abril de 2013, el profesional universitario de la Secretará de Educación del Cesar certificó:18 - El 6 de mayo de 2013, la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, en el formato único para expedición de certificado de historia laboral del señor Mendoza Ramírez, hizo constar que este ostenta una vinculación en propiedad, en básica 18 Folio 255 ibidema 15 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez primaria, con carácter nacionalizado, y que laboró desde el 29 de agosto de 1979 hasta el 6 de mayo de 2013.19 - El 17 de diciembre de 2013, la Procuraduría General de la Nación certificó que el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez no registra sanciones ni inhabilidades.20 - El 23 de octubre de 2018, el Ministerio de Educación Nacional, en respuesta al derecho de petición presentado por el actor, informó que dentro de los archivos que reposan en dicha entidad «no se ha encontrado registro a nombre que indique vinculación laboral alguna con el Ministerio de Educación Nacional.

Conforme a lo expuesto, no es viable expedir la certificación solicitada.21 ➢ Actuación administrativa - El 20 de septiembre de 2012,22 el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 28 de enero de 2013, mediante Resolución RDP 003660, la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó el reconocimiento solicitado, al considerar que los documentos aportados presentan inconsistencias respecto del tipo de vinculación del docente.23 - El 19 de marzo de 2013, por Resolución RDP 013424, se resolvió el recurso de reposición24 y el 10 de abril de 2013, por medio de la Resolución RDP 015979, se resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes el acto inicial.25 19 Folio 9 del cuaderno 1, expediente digital 20 Folio 19 ibidem. 21 Folio 174 ibidem 22 Información contenida en la Resolución RDP 3660 del 28 de enero de 2013. 23 Folios 293 al 295 del cuaderno 2, expediente digital 24 Folios 286 al 289 ibidem 25 Folios 290 al 292 ibidem 16 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Del reconocimiento de la pensión gracia Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones del demandante, al observar las siguientes circunstancias: Primero: El señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez fue nombrado para ocupar el cargo de Maestro de Educación Básica Primaria en la escuela rural mixta de la Estación Ferroviaria del Paso, municipio de Chiriguaná: […] 17 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Como se observa, la designación fue efectuada por el gobernador del departamento del Cesar, en uso de sus atribuciones legales, sin intervención de ninguna otra autoridad.

Por ende, se trata de una vinculación de carácter nacionalizado, por emanar de una autoridad del orden departamental, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, que contó con la aprobación del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER, lo que permite inferir que se trata de una plaza nacionalizada, Segundo: El 31 de diciembre de 2004, el gobernador del Cesar designó al señor Mendoza Ramírez en el cargo de coordinador de la institución educativa Eloy Quintero Araujo del municipio de Bosconia. […] 18 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Como se advierte, esta nominación provino del gobernador del Cesar y se fundamentó en el artículo 106 de la Ley 115 de 1993, que dispone que los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y administrativo de la educación estatal se harán por los gobernadores y por los alcaldes de los distritos o municipios que estén administrando la educación conforme a lo establecido en la Ley 60 de 1993.

Ello significa que la naturaleza nacionalizada de la vinculación del señor Mendoza Ramírez con el ente departamental permaneció invariable, como lo corrobora el formato único para expedición de certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, del cual se puede extraer que el nombramiento inicial del actor fue el único que ostentó, pues, con posterioridad solamente fue trasladado de plantel educativo, luego promovido al cargo de director y finalmente designado coordinador.

La anterior conclusión encuentra respaldo en las certificaciones de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, del 13 de septiembre de 2012 y del 8 de abril de 2013, en las cuales se dejó constancia de la prestación de los servicios docentes por parte del actor, a esta última fecha, por más de 33 años, con vinculación de carácter nacionalizado.

En conclusión, las designaciones de que fue objeto el demandante fueron dispuestas por el gobernador del Cesar y, por ende, son de carácter nacionalizado, por emanar de una autoridad del orden departamental, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, sin que se infiera de ninguna manera que las plazas docentes que ocupó sean nacionales.

En efecto, el nombramiento del actor por parte del gobernador del Cesar, con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER permite inferir que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6 de dicha norma, que establecen: 19 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Artículo 6.

Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional. Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.

Al respecto el Consejo de Estado21 ha precisado que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. De acuerdo con lo expuesto, todo el tiempo laborado en calidad de docente por parte del señor Mendoza Ramírez, en virtud de una vinculación de naturaleza nacionalizada es válido para el reconocimiento de la pensión gracia pretendida y, en consecuencia, la sentencia apelada que accedió a las súplicas de la demanda merece ser confirmada, incluido el análisis de la prescripción, pues en efecto, la fecha de exigibilidad establecida en primera instancia fue el 11 de abril de 2009, cuando el docente cumplió la edad de 50 años, fecha para la cual superaba con creces los 20 de servicio, comoquiera que ingresó al servicio el 29 de agosto de 1979.

Sin embargo, la reclamación se presentó el 20 de septiembre de 2012, es decir, por fuera de los tres años siguientes a la consolidación del derecho, de manera que el reconocimiento pensional tendrá efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2009, como lo determinó el a quo, toda vez que la demanda se radicó el 19 de diciembre de 2013.26 26 Folio 38 del expediente 20 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Ahora bien, la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión al considerar que los documentos aportados presentaban inconsistencias, en tanto que en algunas certificaciones se indicó que el vínculo era de carácter nacional.

Sobre este aspecto, la Sala advierte que la Secretaría de Educación Departamental del Cesar al expedir los certificados de salarios del periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 diciembre de 2009,27 señaló que el régimen de pensiones era nacional. Sin embargo, independientemente del régimen pensional o prestacional que se le aplique a un docente, este no determina de ninguna manera la naturaleza de la plaza ocupada por un maestro.

Además, al expediente se aportaron varios certificados de salarios y en todos se señaló un régimen de pensiones nacionalizado. Esta condición fue reafirmada por el Ministerio de Educación Nacional cuando, en respuesta al derecho de petición elevado por el señor Rodrigo Mendoza, certificó que «dentro de los archivos que reposan en el Ministerio de Educación Nacional, no se ha encontrado registro a nombre que indique vinculación laboral alguna con el Ministerio de Educación Nacional».

Así mismo, en ningún aparte de los actos administrativos de designación del docente se advierte que el cargo ejercido por este corresponda a una plaza creada por el Ministerio de Educación Nacional; por el contrario, el nombramiento fue dispuesto por la máxima autoridad administrativa del departamento, con intervención del delegado de la mencionada cartera ministerial, sin que ello signifique necesariamente que el docente sea del orden nacional, y la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976, cuando estuvo vigente el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975. 2.4.2.

De los motivos de inconformidad de la parte actora con la sentencia El demandante alega que el a quo en el numeral sexto de la sentencia resolvió negar 27 Folios 221 y 222 21 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez las demás pretensiones sin hacer pronunciamiento alguno de las razones para su negativa.

Al respecto, y conforme a lo planteado en el recurso de apelación, la Sala encuentra que en los numerales 6 y 8 de las pretensiones se pidió «dar cumplimiento al fallo conforme a lo dispuesto en el párrafo 2° del artículo 192 y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 de la Ley 1437 del 2011» y «condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, sobre las sumas adeudadas a mi mandante, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 192 y numeral 4 de del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011».

Si bien el a quo ordenó cumplir la sentencia dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA, el demandante echa de menos el pronunciamiento sobre los intereses moratorios a que se refiere este precepto, así como lo establecido en los citados numerales del artículo 195 ibidem. Las mencionadas normas disponen: Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas.

Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.

Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. (…) Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago. 22 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez 2.

El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior. 3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos.

De la lectura de las disposiciones trascritas, se concluye que el procedimiento allí señalado le corresponde adelantarlo de manera autónoma a la entidad obligada a pagar una condena, sin que sea imperativo que la autoridad judicial así lo ordene, pues, precisamente lo que hacen las normas es indicarle a la autoridad el trámite a seguir.

En caso de no cumplirse la sentencia dentro de los plazos previstos, tendrá como consecuencia el pago de intereses moratorios. Por lo tanto, no prosperan los motivos de apelación del demandante. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,28 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal. Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la no procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular del demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar en el proceso que promovió el señor Rodrigo Enrique 24 Radicado: 20001 23 33 000 201400121 02 (1836-2021) Demandante: Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez Mendoza Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Segundo. Sin costas en segunda instancia. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.