Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 3 CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, 3 de agosto de 2022 Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: nulidad originada en la sentencia (artículo 250-5 CPACA).

Reiteración de jurisprudencia. Improcedencia del recurso para reabrir discusiones sobre aspectos definidos en sede ordinaria PROVIDENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Aura Orozco Muñoz contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que, en segunda instancia, resolvió: Primero: Revocar los ordinales segundo y tercero de la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor de la demandante, esto en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Aura Orozco Muñoz contra dicha entidad y el Municipio de Manizales.

Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante apoderado judicial, la señora María Aura Orozco Muñoz presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con fundamento en el artículo 250-5 CPACA, esto es, por existir nulidad originada en la sentencia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (se transcribe literalmente, incluso con errores):

PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda, del 03 de diciembre de 2020, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se declare que el(a) señor(a) Maria Aura Orozco Muñoz le asiste derecho a que la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales / Secretaría de Educación, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (2003), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, mayo de 2014.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias. Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos La sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Aura Orozco Muñoz acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se pagaran las sumas adeudadas. 2.2. Mediante sentencia del 11 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, pero, por razones de equidad y justicia, condenó al Ministerio de Educación Nacional al pago de la indexación sobre las sumas pagadas por la nivelación salarial.

La sentencia resolvió (se transcribe literalmente, incluso con errores):

PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, formulada por el MUNICIPIO DE MANIZALES, en el proceso relacionado en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: DECLÁRANSE NO PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y genérica propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.

TERCERO: RECONOCER POR RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor una indexación teniendo como base la suma de $16.214.487., y como límites temporales para la liquidación el 1 de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 2.3. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la señora Orozco Muñoz (demandante) y del Ministerio de Educación Nacional (que integra la parte demandada), por providencia del 3 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revocó los ordinales segundo y tercero y, en lo demás, confirmó la sentencia de primera instancia. Las razones de esa decisión se resumen enseguida. 3.

Sentencia recurrida La sentencia objeto del recurso extraordinario resolvió los siguientes problemas jurídicos: En cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, por el no pago oportuno del retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales, la sentencia recurrida, de manera preliminar, se refirió (i) al proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos y (ii) al trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas para destacar que no existe norma que autorice el reconocimiento de intereses por moratorios.

Y, frente al caso concreto, encontró que el proceso de homologación y nivelación salarial del municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual se expidió la Resolución 650 del 11 de abril de 2014, que ordenó Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagar a la señora Orozco Muñoz la suma de $ 41.517.031, por valor de retroactivo1.

Según la sentencia del 3 de diciembre de 2020, a pesar de que el proceso de homologación se hizo entre el 2003 y el 2012 y que el pago del retroactivo se cumplió en el 2014, lo cierto es que ni el Ministerio de Educación Nacional ni el municipio de Manizales incurrieron en dilación injustificada, al paso que, finalmente, se pagó la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Que la sola tardanza en el pago de la obligación dineraria no implica el reconocimiento de indemnización por mora, más aún porque existió una justificación razonable para esa dilación, esto es, las diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso. Respecto de la indexación sobre las sumas ya pagadas, la sentencia objeto del presente recurso se pronunció sobre las facultades extra y ultra petita del juez administrativo y, al examinar la situación particular, concluyó que la demandante no pidió la indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la fecha del pago, sino que solo pidió el reconocimiento de los intereses moratorios respecto del capital abonado.

De modo que, según la sentencia recurrida, no resultaba procedente la condena impuesta, de oficio, al Ministerio de Educación Nacional, puesto que tal potestad del juez es excepcional. 4. Argumentos del recurso extraordinario de revisión En sede extraordinaria, la señora María Aura Orozco Muñoz invocó el artículo 250-5 CPACA, porque la sentencia de segunda instancia estaría viciada de nulidad, por las razones que pasan a resumirse.

Violación del principio de congruencia: según la recurrente, la parte considerativa de la sentencia cuestionada denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, “por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra petita”. Que, en efecto, en el proceso ordinario se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, causados por la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, que se generó a raíz de la descentralización de la educación, de acuerdo con la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001.

Que, sin embargo, el ad quem “entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 11 de abril de 2014, y hasta el año 2014 cuando se efectuó el pago”. La recurrente explicó literalmente: Y es incongruente la sentencia, en tanto que las pretensiones de la demanda no contienen ningún petitum respecto a la indexación que los togados reconocieron de oficio, confundiendo lamentablemente el significado de indexación y el postulado legal de los intereses moratorios, luego entonces la confusión de los jueces de instancia reina de principio a fin dentro del proceso, pues se atrevieron a decir en sus sentencias que los intereses de mora y el fenómeno de indexación son incompatibles; pues resulta obvio, por no decir más que lógico que estos dos son como el agua y el aceite, no se pueden confundir de manera subjetiva, pues la indexación como se sabe fue creada para salvaguardar el valor adquisitivo del dinero, que se va perdiendo con el paso del tiempo, en razón a la inflación que vive permanentemente nuestra patria, y que los intereses legales igualmente, como debe saberse en los ámbitos jurídicos, operan de pleno derecho por mandato legal, esta situación honorables magistrados de confundir estos dos aspectos de orden jurídico-económico, prueban de facto la incongruencia al momento de fallar, pues niegan de una parte el pedido de la demanda, que es más que justo y legal, y reconocen una indexación que por obvias razones no cabría dentro de la expectativa de éste pleito. 1 De esa suma, $ 31.647.271, por servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y $ 9.869.760, por concepto de indexación. Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en este punto de la discusión, queremos demostrar la incongruencia que contiene la sentencia impugnada, y que por obvias razones resultó viciada al momento de proferirse, cuando se afirma, de manera totalmente equivocada, que no se reconocían intereses de mora, por la supuesta incompatibilidad con la indexación; señalamiento que es a todas luces incoherente, porque la demanda es diáfana en indicar que, los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación, entonces por qué el despacho concluye, que la demandante, solicita el reconocimiento de ambos emolumentos, ¿y habla de una supuesta incompatibilidad? 5.

Trámite procesal Por auto del 21 de enero de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, ordenó notificar al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Manizales (parte demandada del proceso ordinario), al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Mediante providencia del 24 de febrero de 2022, el despacho sustanciador reconoció como pruebas las aportadas por las partes.

De las pruebas incorporadas, la secretaría general de la Corporación corrió el traslado de rigor. 6. Intervenciones 6.1. Mediante apoderada judicial, el municipio de Manizales se opuso al recurso extraordinario de revisión. En resumen, sostuvo que no se vulneró el principio de congruencia, dado que la sentencia de segunda instancia se profirió conforme con los elementos fácticos y probatorios y jurídicos del proceso ordinario, a partir de los cuales se concluyó que la señora Orozco Muñoz no tenía derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la homologación y nivelación salarial. 6.2.

El Ministerio de Educación intervino extemporáneamente2. Por ende, la sala se abstiene de referirse a los argumentos que propuso. 6.3. El ministerio público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, pese a que les notificaron el auto admisorio. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 107, 111 y 249 CPACA, 2 del Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, y 28 a 32 del Acuerdo 080 de 2019, la Sala Especial de Decisión 3 es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por María Aura Orozco Muñoz contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.

Oportunidad del recurso La sentencia recurrida se dictó el 3 de diciembre de 2020, se notificó el 22 de enero de 2021 y cobró ejecutoria el 27 de enero de 2021. Mientras tanto, el recurso extraordinario se presentó el 7 de diciembre de 2021, conforme lo exige el artículo 251 CPACA. 2 El 26 de enero de 2022, la secretaría general notificó al Ministerio de Educación Nacional.

El 31 de enero de 2022, se fijó en lista el asunto y el plazo para contestar venció el 14 de febrero siguiente. No obstante, la contestación se radicó, mediante mensaje electrónico, el 27 de abril de 2022. Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Planteamiento del problema jurídico Como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, la señora María Aura Orozco alegó, fundamentalmente, que la sentencia recurrida está viciada de nulidad, por vulneración del principio de congruencia. Corresponde, entonces, a la sala decidir el siguiente problema jurídico: ¿En los términos del artículo 250-5 CPACA, procede el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por existir nulidad originada en la sentencia, fundamentalmente, por violación del principio de congruencia? Para resolver dicho interrogante, la sala, de manera preliminar, se referirá a (1) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, enseguida, se ocupará de (2) la causal de revisión asociada a la nulidad originada en la sentencia y, al final, estudiará (3) el caso concreto. 4.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Reiteración de jurisprudencia3 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, cuyo propósito principal es restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material.

De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso.

Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial. No es un recurso que proceda por violación de la ley sustancial. 5. Del alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. Reiteración de jurisprudencia4 Según lo ha entendido la sala plena5, los hechos que configuran la causal denominada 3 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001031500020130199800, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 Cfr., entra muchas otras, la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001031500020180088800, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 5 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996-0132- 01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad originada en la sentencia son los que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)6, pero no son figuras procesales idénticas.

También se ha aceptado que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Verbigracia: la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, etcétera.

En principio, se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores. Es decir, la nulidad o vicio surge de la propia sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En sentencia del 2 de marzo de 20107, por ejemplo, la sala plena concluyó que esa causal de revisión exige que el vicio se configure al momento en que se profiera la sentencia y que, por ende, no es posible “alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe ‘antes de dictar sentencia’”.

Sin embargo, esta Corporación también ha aceptado que se pueden alegar como hechos constitutivos de esta causal los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó. Así se reconoció en la providencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.

El afectado, en todo caso, tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de alegar la nulidad o alegar el vicio oportunamente. De lo contrario, la causal de revisión en cuestión se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.

(antes 144 CPC). En definitiva: la causal de nulidad originada en la sentencia se configura por los mismos hechos previstos para las nulidades procesales y por las irregularidades que si bien no están previstas como causales de nulidad, sí pueden afectar la legalidad y la justicia de la decisión. En el marco de esta causal, pueden alegarse vicios ocurridos al momento de expedirse la sentencia o por vicios ocurridos con anterioridad, siempre que el afectado pruebe que no pudo alegarlos oportunamente porque los conoció a partir de la expedición de la sentencia. expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008- 00294-00. 6 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 7 Sentencia del 2 de marzo de 2010, radicación número: 11001-03-15-000-2001-0091-01.

Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sala plena de esta Corporación8 reiteró lo anterior y agregó que, en un momento dado, podría configurarse un caso de nulidad originada en la sentencia cuando injustificada o caprichosamente el juez restringe los derechos de acceso a la administración de justicia y, de paso, la garantía de tutela judicial efectiva, como cuando, sin razón, dicta un fallo inhibitorio: (…) es claro que toda persona tiene derecho al debido proceso y, por tal razón, a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo cuando el cumplimiento de los presupuestos procesales así lo permita, pues de lo contrario, se iría en detrimento no solo del derecho al debido proceso, sino del derecho de acceso a una real y efectiva administración de justicia, dado que la no resolución de las controversias judiciales, fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración al debido proceso.

Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia9, no son taxativos.

Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.

La subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso. Como se ve, la violación del debido proceso puede derivar en la causal de nulidad originada en la sentencia, pero únicamente para casos en los que existe denegación de justicia, esto es, cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria.

De todos modos, el juez administrativo deberá ser cauteloso y actuar con sindéresis para identificar si en el caso concreto la sentencia vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y particularmente la tutela judicial efectiva. 6. Caso concreto La sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, por las razones que pasan a explicarse.

Vistas las razones en que se funda el recurso extraordinario de revisión no se advierte la falta de congruencia de la sentencia del ad quem, sino que se denota la mera inconformidad de la señora María Aura Orozco Muñoz frente a la decisión de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, que se habrían causado por la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial.

En efecto, la sentencia del 3 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de la Corporación resolvió la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir de los argumentos expuestos por las partes en el recurso de apelación. Como ambas partes apelaron, el ad quem precisó que resolvería sin limitaciones, conforme lo autoriza el artículo 328 CGP, que determina la competencia del superior. 8 Sentencia del 8 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-1998-00153-01. 9 Cita del texto original: «Resumidos en la página 16 de esta providencia».

Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En concreto, la sentencia recurrida resolvió los siguientes problemas jurídicos: • ¿La señora María Aura Orozco Muñoz tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios, por el no pago oportuno del retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo del sector educativo del municipio de Manizales? • ¿Era procedente emitir una decisión extra petita, para que el Ministerio de Educación Nacional reconociera la indexación sobre las sumas pagadas a la señora Orozco Muñoz, por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación? Para resolver el primer problema jurídico, el ad quem se refirió, en detalle, al proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos; al trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas, y, después de destacar los hechos probados relevantes, resolvió el caso concreto de la siguiente manera10: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con el Decreto 388 del 12 de octubre de 2012 que determinó finalmente dicho proceso, al punto de ser materializado para el caso de la demandante en la Resolución 650 del 11 de abril de 2014.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello. 10 Se transcribe in extenso, porque resulta pertinente para decidir el recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.11 Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, en virtud del cual, se expidió con posterioridad la Resolución 650 del 11 de abril de 2014, por medio de la cual se ordenó cancelar a la demandante la suma total de $41.517.031 como valor del retroactivo correspondiente.

Este monto estaba comprendido por $31.647.271 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($9.869.760) por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 19 a 20, C1). Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 2003 hasta el 2012 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2014, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

Fundamentalmente, la sentencia recurrida desestimó el reclamo de la señora María Aura Orozco Muñoz y concluyó, de manera razonada, que no era procedente el reconocimiento de intereses por el no pago inmediato del valor de la homologación y nivelación salarial, por cuanto el reconocimiento de intereses moratorios (por su naturaleza sancionatoria) debe estar estipulado previamente en la norma que regule el asunto y tiene que obedecer a una causa injustificada en la dilación del pago.

Que, por ende, la sola mora en el pago de la obligación no genera automáticamente el reconocimiento de intereses, máxime si, en el caso particular, existió una justificación razonable para esa dilación, asociada al cumplimiento de las diferentes etapas de un proceso interadministrativo extenso y complejo, al paso que se demostró que la administración reconoció la indexación respectiva para justamente conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Para resolver el segundo problema jurídico, la sentencia objeto del presente recurso analizó las facultades extra y ultra petita para destacar que el juez administrativo no puede proferir decisiones, respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco son planteados en la demanda. Respecto del reconocimiento que, de oficio, hizo el Tribunal Administrativo de Caldas, el ad quem concluyó que no era procedente la condena impuesta al Ministerio de Educación Nacional, puesto que tal potestad del juez administrativo es excepcional y no se configuró en el caso estudiado: 11 Cita original: Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017).

Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en el caso concreto se observa que la demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha del acto que así lo ordenó hasta la data real de pago, sino solo los intereses moratorios respecto del capital abonado.

Por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales de la libelista que requirieran protección inmediata. Aunado a lo expuesto, debe destacarse el hecho de que en el sub iudice se encuentra debidamente probado que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas a la libelista a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial, lo cual conlleva que sí hubo compensación efectiva por el retraso en el pago de aquella obligación. Empero, la indexación ordenada por el a quo correspondía a la generada desde la data de expedición de la mentada decisión hasta el momento puntual del pago, lo cual en cualquier caso evidencia un análisis que supera los extremos propios del período deprecado con la demanda.

En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta de la señora Orozco Muñoz no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita.

De los apartes anteriormente transcritos, la sala considera que existe plena armonía entre lo propuesto por las partes apelantes y los problemas jurídicos resueltos por la sentencia del 3 de diciembre de 2020. Es decir, no se desconoció el principio de congruencia de la sentencia. La sala debe insistir en que, en sede del recurso extraordinario, es improcedente examinar el acierto de la decisión del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, pues las conclusiones a las que arribó están amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial.

El juez del recurso extraordinario de revisión, cuya competencia está limitada por las causales del artículo 250 CPACA, no es el encargado de examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, ni de revisar la valoración probatoria. El recurso extraordinario de revisión, como se vio, es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede por causales específicas, pero que lejos está de ser una instancia adicional del proceso ordinario.

Pues bien, en el sub lite, no se configura un caso de nulidad originada en la sentencia, por vulneración del principio de congruencia. 7. Costas Sin condena en costas, porque no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 3, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Aura Orozco Muñoz contra la sentencia del 3 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 11001031500020211146300 Recurrente: María Aura Orozco Muñoz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Reconocer al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría como apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional. 3. Devolver el expediente del proceso ordinario, enviado en calidad de préstamo a esta sala. 4. Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(firmada electrónicamente con aclaración de voto) Julio Roberto Piza Rodríguez Presidente de la sala (firmada electrónicamente con salvamento parcial) Oswaldo Giraldo López (firmada electrónicamente) Fredy Ibarra Martínez (firmada electrónicamente con aclaración de voto) Luis Alberto Álvarez Parra