Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) Demandante: UGPP Demandado: José Francisco Muñoz y Colpensiones Temas: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, instauró demanda en contra de José Francisco Muñoz Piscal y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 47143 del 9 de octubre de 2013, por medio de la cual la UGPP, reconoció una pensión de vejez al señor José Francisco Muñoz Piscal, según la Ley 32 de 1986 y de la Resolución RDP 047613 del 17 de noviembre de 2015 que reliquidó la pensión de vejez del demandado, con el promedio del 75% de los factores de salario devengado en el último año de servicios según la Ley 32 de 1986.

A título de restablecimiento del derecho, se condene al demandado, a devolver todos 1 Expediente digital índice 2 de SAMAI 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) los dineros recibidos e indexados por concepto del ilegal reconocimiento de la pensión vejez, con el respectivo retroactivo.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que a través de la Resolución RDP 047143 del 9 de octubre de 2013, la UGPP reconoció en favor del demandado, una pensión de vejez de conformidad con lo establecido en la Ley 32 de 1986; sin embargo, el requisito de 20 años de servicios en cargos de excepción allí establecido, lo completó con posterioridad al 28 de julio de 2003 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003) específicamente el 7 de mayo de 2004.

Que por Resolución 047613 del 17 de noviembre de 2015, se reliquidó la prestación. Que el demandado no contaba con 40 años de edad, ni con 15 años de servicios para el día 1° de abril de 1994, fecha límite para cumplir los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición. Que teniendo en cuenta la edad y el tiempo de servicios laborados, la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de vejez es Colpensiones, y no la UGPP.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 13, 29 y 128 de la Constitución Política, Ley 100 de 1993, Decreto 407 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005, Ley 32 de 1986, Decreto 2090 de 2003 y Decreto 1158 de 1994. Sostuvo que al demandado no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986, porque el requisito de los 20 años de servicios en cargos de excepción allí establecido lo completó con posterioridad al 28 de julio de 2003, por lo que debió efectuar aportes para pensión cuando menos 500 semanas de cotización especial, además, cumplir con el número mínimo de semanas exigidos por la Ley 797 de 2003.

Que de acuerdo con el certificado laboral del 24 de septiembre de 2014, se puede apreciar que el demandado a partir del 1 de julio de 2009 realiza aportes a pensión al ISS hoy Colpensiones y por lo tanto, en el evento que el interesado cumpla con los requisitos señalados en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, si a ello hubiere lugar, la entidad competente para el reconocimiento pensional sería Colpensiones. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 12 de julio de 2019 y notificada a los demandados.

El señor José Francisco Muñoz Piscal, a través de su apoderado, precisó que compartía parcialmente la primera y la segunda pretensión, habida cuenta que se trata de actos administrativos que adolecen de los requisitos esenciales para la legalidad, y especialmente porque gran parte de su contenido es falso, pues se refiere a una pensión mensual vitalicia por vejez, propia del régimen general de la Ley 100 de 1993 y no el que corresponde a la pensión especial de jubilación del régimen de la Ley 32 de 1986.

Que sumado a lo anterior, en el acto demandado se incluye entre sus fundamentos legales el contenido del Decreto 2090 de 2003, aplicable solo para quienes ingresen a este servicio después de la vigencia del mismo, por mandato del parágrafo 5° del Acto Legislativo 01 de 2005, y además no incluyó todas las prestaciones pagadas al empleado, según el régimen que lo ampara, que corresponde a un régimen especial de la Ley 32 de 1986 y las normas específicas, como el artículo 185 del Decreto 407 de 1994 y el Decreto 446 de 1994.

Colpensiones señaló que para acceder a la pensión de vejez especial por actividades de alto riesgo, el actor debía contar con 55 años para alcanzar los requisitos de la pensión, y una cotización de más de 700 semanas conforme el Decreto 2090 de 2003; requisitos que se cumplieron en cuanto a las semanas cotizadas contando con cotizaciones del régimen de prima media con prestación definida, por más de 30 años; es decir, un total cotizado de más de 1.300 semanas: y en cuanto a la edad se cumplió el requisito sólo hasta el 1° de octubre del año 2017.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Nariño, accedió parcialmente a las pretensiones argumentando que al demandado no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986, habida cuenta que el requisito de 20 años de servicios en cargos de excepción allí establecido se concretó con posterioridad al 28 de julio de 2003 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 200312) específicamente el 07 de mayo de 2004.

Que al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 6° ibídem, el interesado debió efectuar aportes para pensión cuando menos 500 semanas de cotización especial, además cumplir con el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo, y por lo menos uno de los dos requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para gozar del régimen de transición; requisitos que no cumple si se tiene en cuenta que al 1° de abril de 1994, 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) no tenía 40 años de edad o 15 años de servicio.

Que no había lugar a la devolución de mesadas. Para efectos del estudio del reconocimiento pensional a cargo de Colpensiones se ordenó a la UGPP, que en el término de un (1) mes siguiente a la notificación de la sentencia, procediera a adelantar los trámites administrativos para brindar su colaboración y apoyo, mediante el suministro oportuno de la información y documentación que se requiera, para realizar el estudio del reconocimiento pensional del demandado.

Igualmente, habrá de tenerse en cuenta cualquier gravamen o situación que implique una deducción del monto correspondiente. RECURSOS DE APELACIÓN Colpensiones interpuso recurso de apelación manifestando que el pensionado entró a trabajar en el INPEC desde el 7 de mayo de 1984, por lo tanto, le es aplicable el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 ya que su fecha de ingreso es anterior al 18 de enero de 2004, cuando entró en vigencia el Decreto 2090 de 2003.

Que a ese régimen no se llega en virtud de la transición contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino gracias a lo preceptuado en el parágrafo transitorio 5° del Acto Legislativo 01 de 2005, razón por la cual no es necesario verificar la edad o el tiempo de servicios acumulado al 1° de abril de 1994. La UGPP en su recurso señaló que el reconocimiento y pago de la prestación pensional, es un tema de alto interés para el pensionado y evidentemente es de conocimiento y comprensión del mismo, sin embargo, a pesar de conocer, comprender y tener claridad del hecho de que por sus circunstancias personales y laborales la entidad demandante no debía ser quien reconozca la pensión, el demandado, de mala fe, guardó silencio y aceptó convenientemente un concepto económico desacertado y desfasado de las normas de derecho.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 15 de noviembre de 2022 se admitieron los recursos. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:2 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.

Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20243 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008).

Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 3 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19974. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de 4 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada.

En este caso, la prestación se otorgó por Resolución RDP 47143 del 9 de octubre de 2013, es decir la administración tenía hasta el 10 de octubre de 2018 para presentar la demanda, y según la revisión del expediente de primera instancia fue radicado en oficina judicial el 9 de julio de 2019 fecha que coincide con el acta de reparto, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia. Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión de los recursos de apelación, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP5, y observando los fundamentos planteados por las partes tanto en primera instancia como en segunda, se concluye que no hay lugar a la condena en costas, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. 5 4.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00376-01 (5782-2022) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 19 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. Se reconoce personería a la abogada Angélica Margoth Cohen Mendoza con tarjeta profesional 102.786 del CS de la J, como representante legal de la Unión Temporal Abaco Paniagua & Cohen, para que represente los intereses de Colpensiones. Asimismo, se acepta la sustitución de poder hecha en el abogado Brandon Samir Vergara Jácome con tarjeta profesional 312.933 del CS de la J. Cuarto. Se reconoce personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina con tarjeta profesional 131.246 del CS de la J para que represente los intereses de la UGPP.

Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión