Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Demandante: Mayro Alberto Ceballos Mena Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 14 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que negó el decreto de la medida cautelar.
ANTECEDENTES El señor Mayro Alberto Ceballos Mena solicitó la suspensión provisional de los artículos 2 y 4 de la parte resolutiva de las decisiones disciplinarias del 31 de octubre de 2019 y del 30 de abril de 2020, expedidas por la Procuraduría Regional de La Guajira y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación, respectivamente, por medio de las cuales se sancionó con destitución e inhabilidad general por 11 años.
La medida cautelar se sustentó en que la sanción disciplinaria restringe su derecho político a acceder a cualquier empleo público, tanto de elección popular, como de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción. Que la sanción fue resultado del ejercicio de la función administrativa, no la impuso un juez competente en un proceso penal y que la Procuraduría no lo sancionó por cometer algún acto de corrupción. Que la autoridad disciplinaria que realizó la investigación y profirió el pliego de cargos fue la misma que agotó la etapa de juzgamiento en primera instancia. Que los actos cuya suspensión provisional solicita fueron expedidos con falta de competencia funcional y violación a la garantía convencional de la imparcialidad objetiva.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante auto del 14 de febrero de 2025, negó el decreto de la medida cautelar. Indicó que la solicitud se fundamentó en la falta de competencia del poder administrativo sancionador, argumento que no tiene Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 vocación de prosperidad porque, para la época de emisión de los actos acusados, la Corte Constitucional aceptó las competencias disciplinarias en casos como el presente, de conformidad con la adición constitucional hecha por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, cuya responsabilidad misional le corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Que el Consejo de Estado también ratificó la competencia de la Procuraduría en el tema sancionatorio, para efectos de los temas disciplinarios, por lo que en esta etapa procesal, donde no se habían verificado los demás elementos que rigen el principio de legalidad que les asiste a los actos administrativos, no podía suspenderse provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados.
Que como la Procuraduría General de la Nación tiene competencia para sancionar a los servidores públicos, no era de recibo el argumento expuesto en la solicitud provisional, razón por la cual se negaba el decreto de la medida cautelar solicitada. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación en el que expresó que hay una diferencia entre la protección judicial que tiene todo ciudadano frente a actos que lo agravien y la reserva judicial que existe ante la restricción de derechos humanos porque, sobre esta última, la Convención Americana de Derechos Humanos estableció que cuando se afecte el sufragio pasivo, dicha decisión solo puede proceder de un juez penal y no de un empleado de libre nombramiento y remoción. Que como la decisión disciplinaria fue tomada por una autoridad administrativa, era claro que esta actuó sin competencia, dado que la sanción afectó sus derechos políticos, en particular, el de ser elegido.
Que la investigación disciplinaria que se adelantó en su contra no fue por hechos de corrupción. Que los tratados internacionales que versan sobre derechos humanos tienen rango constitucional, razón por la que la medida cautelar es el instrumento idóneo para frenar la vulneración de sus derechos. Que se afectó la garantía a la imparcialidad objetiva en la medida que la misma persona que lo investigó y formuló pliego de cargos, fue la que lo sancionó en primera instancia. CONSIDERACIONES La Sala deberá determinar si no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, caso en el cual se confirmará la decisión impugnada; o si se reúnen y debe revocarse tal decisión. Marco normativo aplicable a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «ARTÍCULO 229.
PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
De ahí que dicha actividad esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto del alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias1.
Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»2.
Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»3, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 1 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 2 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060- 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 9 de febrero de 2012. Exp. 2038-09.
C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.
Teniendo en cuenta que el examen de legalidad de la actividad administrativa disciplinaria no es un juicio de corrección, sino de validez, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia se hará dentro del marco planteado en la sentencia a la que se hizo referencia. Resolución al caso concreto De las pruebas aportadas por las partes, se tiene que el señor Mayro Alberto Ceballos Mena fue sancionado, en su calidad de jefe de la oficina de planeación municipal del municipio de Dibulla, por la Procuraduría Regional de La Guajira y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación, con destitución e inhabilidad general por 11 años, mediante las decisiones disciplinarias del 31 de octubre de 2019 y del 30 de abril de 2020, dentro del proceso IUS 2014-358941 (IUC D 2014- 62-730756).
La Procuraduría General de la Nación fundamentó su decisión en lo establecido en la Ley 734 de 2002, la cual otorgaba facultades a este órgano para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos, así como para imponer sanciones como la destitución y la inhabilidad. El demandante considera que debe decretarse la suspensión provisional de las decisiones disciplinarias porque restringen su derecho político al sufragio pasivo, se tomaron con falta de competencia y vulneraron la garantía a la imparcialidad objetiva.
Expresa que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no solo se aplica a los servidores públicos de elección popular, sino que de forma integral y en condiciones de igualdad, cobija a todos los servidores ─empleados públicos o trabajadores oficiales─ que hubieren accedido a la función pública. La Sala considera, tal y como se expuso en sentencia del 20 de junio de 20244, que deben diferenciarse las interpretaciones del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha realizado la Corte Interamericana, a saber: i) La interpretación tendiente a regular los derechos de la persona como titular del proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos a través del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público.
Y ii) la interpretación tendiente a regular el acceso a las funciones públicas, la cual se refiere a una forma directa de participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones públicas5. 4 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 20 de junio de 2024. Rad. 11001-03- 25000-2014-00034-00 (0086-2014).
C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 5 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Reverón Trujillo vs Venezuela. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_197_esp.pdf Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Bajo esta interpretación, en el Caso Apitz Barbera y otros («Corte Primera de lo Contencioso Administrativo») vs Venezuela, la Corte Interamericana determinó que el artículo 23.1.c de la Convención: «[…] no establece el derecho a acceder a un cargo público, sino a hacerlo en ´condiciones generales de igualdad´.
Esto quiere decir que el respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando ´los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos´ y que “las personas no sean objeto de discriminación” en el ejercicio de este derecho»6. Entonces, teniendo en cuenta que el señor Mayro Alberto Ceballos Mena no era un servidor público elegido por voto popular y que el artículo 23.1.c de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere a una garantía de protección en el acceso y permanencia a las funciones públicas, no puede aceptarse la aplicación directa del artículo 23, dado que su alcance interpretativo se fijó por la Corte Interamericana y difiere del expuesto por el demandante.
Además, el proceso disciplinario fue adelantado bajo los postulados de la Ley 734 de 2002, norma que asigna la competencia para iniciar la investigación y tramitar el proceso hasta la etapa de juzgamiento a la autoridad disciplinaria, de la cual la Procuraduría General de la Nación tiene el poder disciplinario preferente, según lo dispuesto en el artículo 3 del Código Disciplinario Único.
Por lo tanto, no se encuentra afectada la garantía a la imparcialidad objetiva y subjetiva alegada por el demandante. Por ello, en esta fase del proceso no puede accederse a la solicitud de suspensión provisional de las decisiones disciplinarias, porque del análisis de los actos acusados, con las normas invocadas, no se desprende ilegalidad alguna que amerite ordenar la suspensión de sus efectos.
Esto por cuanto, preliminarmente, no se encuentra demostrada la violación de las disposiciones que rigen el trámite disciplinario, ni se evidencia la configuración de los cargos de nulidad alegados en la demanda. En ese orden, será en la sentencia que se profiera donde se analice y determine si existió ilegalidad o no en la actuación de la entidad demandada, teniendo en cuenta los principios que rigen la acción disciplinaria.
En consecuencia, aunque la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, razón por la que se confirmará el auto del 14 de febrero de 2025, se pone de presente que lo hace por los argumentos aquí expuestos, esto es, porque se advirtió que el sujeto disciplinado no era un servidor público elegido por voto popular, lo que supone que el marco normativo aplicable a este difiere del esbozado por el fallador de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 6 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Apitz Barbera y otros («Corte Primera de lo Contencioso Administrativo») vs Venezuela.
Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_182_esp.pdf Radicado: 44001-23-40-000-2024-00109-01 (0483-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 14 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que negó el decreto de la medida cautelar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente