Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
El requisito de relevancia constitucional sí se encuentra acreditado. La Sala debió conceder el amparo porque es evidente que la autoridad judicial incurrió en violación al debido proceso. El juez ordinario no podía anular los actos demandados por falta de competencia de la PGN porque, (i) ese cargo de nulidad no fue alegado por la parte demandante;
(ii) según la Constitución y la ley, la Procuraduría sí tiene competencia para investigar, y sancionar a servidores públicos de elección popular; (iii) varias decisiones de la Corte Constitucional en control abstracto que tienen efectos de cosa juzgada constitucional avalan dicha competencia, y son de obligatorio cumplimiento. Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión mayoritaria de la sala de no estudiar la acción de tutela de la referencia por carecer de relevancia constitucional.
Considero que, teniendo en cuenta el caso concreto y el fundamento invocado en la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación (en adelante, PGN), la tutela sí cumplía este presupuesto y la sala debió amparar el derecho al debido proceso invocado por la demandante porque el fallo invocado incurre en un defecto sustantivo. 1.- Considero que el requisito de relevancia constitucional sí se encontraba cumplido en este caso.
Para verificar el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional es necesario evaluar de fondo el asunto, pues solo de este modo es posible verificar la existencia de una equivocación judicial con la identidad suficiente para que estructure la violación al debido proceso. 2.- De la revisión del expediente ordinario es posible determinar lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 2 2.1.- Mediante fallos disciplinarios del 18 de septiembre y 30 de noviembre de 2012 la PGN impuso sanción con destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de diez años y tres meses al señor Carlos Humberto Alfonso Morales, en su condición de alcalde del Municipio de Miraflores – Boyacá. La sanción se impuso cuando este funcionario ya había dejado de ejercer el cargo. 2.2.- Esa sanción se impuso por las irregularidades cometidas en el contrato 006 del 30 de mayo de 2007, celebrado entre el Municipio de Miraflores y el señor Héctor Pablo Barreto Luna, cuyo objeto era la construcción de una cubierta en un lote de banco de maquinaria ubicado en la calle 6 con carrera 9 del municipio.
En esos fallos se determinó que el señor Carlos Humberto Alfonso Morales, en su calidad de alcalde del Municipio de Miraflores, tuvo un comportamiento omisivo al no haber requerido al contratista para que reconstruyera la obra, con lo cual se generó un detrimento patrimonial para el municipio. La sanción se impuso cuando el accionante ya había culminado el periodo institucional como alcalde -2004-2007-. 2.3.- Del texto de las decisiones disciplinarias se constata que la PGN impuso la mencionada sanción porque encontró que el señor Alfonso Morales <<en su condición de Alcalde Municipal de Miraflores (Boyacá), participó en la actividad contractual en detrimento del patrimonio público de dicho Municipio, como quiera que celebró, liquidó y pagó el contrato de obra N° 006 del 30 de Mayo de 2007, para construcción de una cubierta en el lote, banco de maquinaria del municipio; sin embargo la obra colapso a los dos meses y medio después de recibida y no realizó ninguna actuación para su recuperación, dando como resultado el detrimento del patrimonio público del municipio en la suma de $ 10.793.411, que corresponde al valor del contrato>>. 2.4.- En marzo de 2014, el señor Carlos Humberto Alfonso Morales promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la PGN para que se declarara la nulidad de los fallos disciplinarios.
También solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales –el valor de los honorarios de un contrato de prestación de servicios que debió dar por terminado- y morales causados. 2.5.- Como causales de nulidad de las decisiones sancionatorias, señaló (i) que dichos actos fueron proferidos cuando la acción disciplinaria se encontraba prescrita;
(ii) se inobservó la presunción de inocencia, pues se presumió el dolo y no se tuvo en cuenta la versión del disciplinado; (iii) no se respetó el derecho al trabajo, se desconoció la presunción de inocencia, el debido proceso, el derecho a la igualdad y las garantías Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 3 judiciales aplicables al proceso disciplinario;
(iv) se omitió la valoración de algunos medios de prueba que demostraban la ausencia de responsabilidad del demandante; (v) la realidad procesal mostró que el investigado actuó exento de culpabilidad, pues su intención no fue transgredir el régimen de contratación, sino que actuó con base en el concepto de la arquitecta y del ingeniero de Planeación del municipio, y (vi) la calificación de la falta como gravísima resultaba absurda. 2.6.- Mediante sentencia del 11 de julio de 2018 el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda.
El tribunal consideró que cuando se expidieron los fallos disciplinarios aún no había operado la prescripción y que, en todo caso, en el proceso disciplinario quedó demostrado que la conducta omisiva del señor Alfonso Morales estructuró la falta disciplinaria imputada a título de dolo. Textualmente señaló <<en el presente caso, el comportamiento omisivo del alcalde consistió en no haber requerido al contratista a efectos que reconstruyera la obra; que tampoco gestionó la efectividad de las pólizas correspondientes.
Por lo tanto, las faltas endilgadas al señor Carlos Humberto Alfonso se categorizaban como faltas de carácter continuado y permanente, pues era su deber salvaguardar el patrimonio del Estado, circunstancia que se prolongó hasta el último día de su ejercicio como alcalde, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2007>>. 2.7.- El demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión. Insistió en que los fallos disciplinarios demandados se encontraban viciados de nulidad por expedición irregular, falsa motivación, desviación de poder y violación al debido proceso.
Agregó que no incurrió en irregularidad alguna durante la ejecución del contrato 006 del 30 de mayo de 2007, y que no se acreditó que se hubiera generado un detrimento patrimonial al municipio. 3.- En sentencia del 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado1 revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: declaró la nulidad de los fallos disciplinarios demandados y le ordenó a la PGN que eliminara el registro de la sanción de las bases de datos de la entidad.
Negó el reconocimiento de los perjuicios solicitados porque no se probaron. Las razones que sustentaron esta decisión fueron: 1 Esto, con fundamento en el numeral 2 del parágrafo 1 del artículo 15 del Reglamento Interno del Consejo de Estado y <<por considerar de gran importancia el estudio del control de convencionalidad que se debe efectuar y que comprende el análisis de los principios de jurisdiccionalidad, favorabilidad, protección judicial y garantías judiciales en el proceso disciplinario adelantado en vigencia de la Ley 734 de 2002, CDU, contra ex servidor público de elección popular y que restringió sus derechos políticos>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 4 3.1.- En atención al fallo de la CIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en los casos en que se controviertan sanciones disciplinarias que restrinjan los derechos políticos de servidores públicos de elección popular, debe ejercerse el control de convencionalidad aplicando la <<excepción de inconvencionalidad>>. 3.2.- Así las cosas, en el caso concreto, advirtió que los fallos disciplinarios demandados que sancionaron con destitución e inhabilidad al demandante (servidor público elegido por voto popular) desconocieron el principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23.2 de la CADH, pues dicha sanción fue impuesta por una autoridad <<netamente>> administrativa y no por un juez de la República. 3.3.- También encontró que, como fue la misma Procuraduría Provincial de Tunja la que dispuso la apertura de indagación preliminar, adelantó el proceso investigativo, practicó pruebas, formuló cargos, ordenó correr traslado para alegar de conclusión y emitió el fallo disciplinario de primera instancia, se vulneró el principio de imparcialidad, pues la etapa de instrucción y juzgamiento recayó sobre una misma autoridad, lo que contraría el artículo 8 de la CADH. 4.- La Sección Segunda del Consejo de Estado no podía aplicar la excepción de inconvencionalidad respecto de normas sobre las cuales la Corte Constitucional ya había determinado su exequibilidad y se había pronunciado sobre su ajuste a la Convención Interamericana de Derechos Humanos, por las siguientes razones: 4.1.- La PGN expidió los fallos disciplinarios del 18 de septiembre y del 30 de noviembre de 2012 en contra del señor Carlos Humberto Alfonso Morales, quien para ese momento ya no se desempeñaba como alcalde del Municipio de Miraflores, pues terminó el periodo institucional en 2007. 4.2.- Cuando se profirieron los aludidos fallos disciplinarios, la Corte Constitucional ya había dictado la sentencia C-028 de 2006, en la cual estableció que la adopción de medidas de carácter sancionatorio impuestas por la PGN, que tuvieran como efecto la restricción del derecho de acceder a cargos públicos, se ajustaban a la Carta Política, y no contrariaban el contenido del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues esa norma convencional debía integrarse y armonizarse con el ordenamiento jurídico interno. 4.3.- Posteriormente, la Corte Constitucional construyó una línea jurisprudencial unificada y pacífica en torno a que era <<válido constitucionalmente>> que la PGN tuviera competencia para inhabilitar y destituir a servidores públicos elegidos por voto Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 5 popular2.
Por consiguiente, era claro que para el momento en que se expidieron los fallos disciplinarios contra el señor Alfonso Morales, la Corte Constitucional avalaba y respaldaba esa competencia en cabeza de la Procuraduría, en los términos del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política3. 5.- La excepción de inconvencionalidad aplicada por la Sección Segunda desconoce la cosa juzgada constitucional y la línea jurisprudencial unificada de la Corte Constitucional frente a la competencia de la PGN para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios públicos elegidos popularmente, dentro del trámite surtido por el CDU, por las siguientes razones: 5.1- La ratio decidendi de las decisiones de la Corte Constitucional en control abstracto de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada, lo que limita la competencia de los jueces a la hora de fallar.
Así, la interpretación que haga la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad abstracto <<prima sobre el control que se haya realizado por vía de excepción y será definitivo en la determinación de la constitucionalidad de la norma>>4. La Corte Constitucional ha señalado sobre este punto: <<En el caso de la cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que fueron declaradas exequibles o que fueron declaradas exequibles de manera condicionada5, la exigencia para las autoridades judiciales y administrativas es la de acoger y respetar la decisión adoptada por la Corte, dado que el sentido que este Tribunal le da a la norma con su interpretación o con el ajuste que le hace al texto, implica una adecuación del mismo a los parámetros constitucionales y por lo tanto se trata de una articulación o interpretación que le confiere validez jurídica al precepto, al armonizarlo con la Constitución>>6. 5.2.- La excepción de inconvencionalidad aplicada por la Sección Segunda de esta corporación recayó sobre el numeral primero del artículo 44 del CDU, bajo el argumento de que esa norma vulneraba el artículo 23.2 de la CADH.
Sin embargo, cabe destacar que en sentencia C-028 de 2006, la Corte Constitucional declaró 2 Sentencias SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019 y C- 325 de 2021. 3 <<Artículo 277.
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley>>. 4 Corte Constitucional, sentencia C-122 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 5 Corte Constitucional, sentencia C-259 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-355 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 6 exequible ese numeral primero del artículo 44 del CDU y lo encontró en armonía con dicha norma internacional. 5.3.- En efecto, la Corte ya había analizado la constitucionalidad del numeral primero del artículo 44 del Código Disciplinario Único y lo encontró ajustado a la Constitución Política.
Además, en esa sentencia de constitucionalidad, la Corte Constitucional analizó expresamente el asunto a la luz del artículo 23 de la CADH. Al respecto se lee: <<En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José́ de Costa Rica>>. 5.4.- Así las cosas, como la sentencia C-028 de 2006 tiene efectos erga omnes y su ratio decidendi hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, no podía aplicarse la excepción de inconvencionalidad frente a esa norma, máxime cuando los argumentos que formuló la Sección Segunda del Consejo de Estado para aplicar dicha figura ya habían sido abordados y resueltos por la Corte Constitucional7 en control abstracto de constitucionalidad, y su interpretación no podía desconocerse. 6.- En ese orden de ideas, se colige que la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó la excepción de inconvencionalidad respecto de normas que ya habían sido declaradas exequibles por la Corte Constitucional, por lo que se debía acatar la interpretación de la Corte.
Además, la Sección Segunda tampoco podía sustentar su decisión en el fallo de la CIDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, pues la jurisprudencia de la Corte Interamericana no es vinculante para los casos que se 7 A través de las sentencias C-028 de 2006, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-146 de 2021, C-325 de 2021 la Corte Constitucional enfatizó en que la competencia de la Procuraduría para inhabilitar y destituir a servidores públicos elegidos por voto popular no quebrantaba el artículo 23 de la CADH.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00876-01 Accionante: Procuraduría General de la Nación 7 tramiten en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni tampoco hace parte del bloque de constitucionalidad. Además, esa decisión se profirió con posterioridad a los fallos disciplinarios. Fecha ut supra. Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado