Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Álvaro Hernán Torres Romero, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de 1 Folios 41 a 54. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero las siguientes resoluciones: i) PAP 021953 del 26 de octubre de 2010, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) PAP 046655 del 4 de abril de 2011, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por CAJANAL EICE en liquidación.2 Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 11 de julio de 2006, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante año anterior a la consolidación del estatus pensional, con los reajustes de ley; ii) actualizar el valor de las condenas conforme al artículo 187 del CPACA; iii) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso y sufragar los intereses moratorios a que haya lugar, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y iv) asumir la condena en costas. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló: i) El señor Álvaro Hernán Torres Romero nació el 11 de julio de 1956 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: Entidad Desde D-M-A Hasta D-M-A Días laborados Departamento de Cundinamarca 01/01/1975 30/12/1975 360 Bogotá D.C. 05/09/1985 30/08/2006 8996 Total 9356 ii) En el año 1975, el actor laboró como educador, según Decretos 1128 del 17 de abril de 1975 y 00678 de 1975, en armonía con la certificación expedida por el rector y el secretario de la Institución Educativa Colegio Departamental Integrado de Manta. 2 Caja Nacional de Previsión Social. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero iii) El 15 de noviembre de 2006, el accionante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, la administración negó la prestación a través de las resoluciones enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1, 2, 10 y 12 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso: El señor Álvaro Hernán Torres Romero cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, ya que cuenta con más de 50 años de edad; prestó sus servicios como docente territorial y/o nacionalizado por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos:3 i) El actor no es beneficiario de la pensión gracia, en tanto no demostró que estaba laborando como docente al 31 de diciembre de 1980; por el contrario, las pruebas aportadas denotan que ingresó al magisterio oficial con posterioridad a esa fecha. ii) Se proponen las excepciones de ausencia del derecho reclamado – aplicación normativa y reliquidación pensional; improcedencia de tomar todos los factores salariales devengados; improcedencia de reliquidar la pensión; prescripción del reajuste y de las mesadas pensionales; improcedencia de los intereses moratorios; buena fe y genérica o innominada. 3 Folios 88 a 97. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 1 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) El accionante laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo demuestran las certificaciones expedidas por el rector del Colegio Departamental Integrado de Manta. ii) No existe certeza de la naturaleza territorial o nacionalizada que tuvo la vinculación del demandante en el año 1975; sin embargo, el legislador solo impuso la obligación de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. iii) El señor Álvaro Hernán Torres Romero trabajó durante más de 20 años en el magisterio oficial, cuenta con más de 50 años de edad y su idoneidad no fue objeto de reparo. iv) Se declara la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer al actor la pensión gracia, en cuantía del 75% de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición estatus pensional, acaecido el 11 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 10 de marzo de 2012 por prescripción trienal. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los argumentos que se resumen, a continuación:5 4 Folios 199 a 211. 5 Folios 219 a 221. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero i) El demandante laboró como docente oficial después del 31 de diciembre de 1980, pues el 5 de septiembre de 1981 ingresó al servicio de Bogotá D.C., lo cual se acreditó con el Decreto 2409 de 1981 y el certificado de historia laboral. ii) «La vinculación del señor ÁLVARO HERNÁN TORRES de fecha 1 de enero de 1975, se dio en calidad de docente del orden nacional y que de conformidad con las pruebas allegadas al plenario la certificación por la Secretaría la misma no declara el tipo de vinculación del docente, por lo cual no puede tenerse dicha vinculación como de orden territorial, nacionalizado o departamental». iii) El accionante no cumplió con la carga probatoria que le asistía para obtener un fallo favorable a sus pretensiones. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia El accionante y la UGPP reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.6 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la 6 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 243. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor Álvaro Hernán Torres Romero nació el 11 de julio de 1956. - Al plenario se aportó la siguiente hoja de vida:20 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 20 Folio 9. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero - Al expediente se allegó el siguiente desprendible de nómina:21 - El 12 de marzo de 1976, por Decreto 00678, el gobernador de Cundinamarca nombró en el Colegio Departamental – Manta a la señora «MARÍA CONSUELO CAMACHO. -2a. categoría de secundaria, Español y Francés, en reemplazo de Álvaro Torres, quien estaba trabajando por contrato».22 - El 16 de enero de 1998, la Gerencia de Apoyo a la Administración de la Gobernación de Cundinamarca, mediante Acta 47 de Aclaración de Documentos Faltantes, indicó que «de acuerdo con la revisión realizada en la OFICINA DE ADMINISTRACIÓN DOCUMENTAL se encontró que el DECRETO No. 01128 del 17 de abril de 1975 no aparece original ni copia».23 - El 4 de julio de 2006, la Institución Educativa Colegio Departamental Integrado Manta Cundinamarca expidió la siguiente certificación:24 21 Folio 11. 22 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 23 Folio 11 reverso. 24 Folio 6 reverso. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero - El 15 de enero de 2007 el rector del Colegio Departamental Integrado Manta le informó al señor Torres Romero que «según el archivo que reposa en la institución no aparece copia del acto administrativo que Ud. menciona, pero encontramos su hoja de vida profesional folio 46 del año 1.975, donde reposa la asignación académica correspondiente al año 1.975 con diecinueve (19) horas de clase y dirección en el curso tercero (3°) de bachillerato de las asignaturas de Inglés y Educación Física, también encontramos en el libro de actas de izada de bandera, 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Actas Nos. 2 de abril 30 de 1.975 y la No. 8 de Octubre 15 de 1.975 su firma como director del curso tercero de bachillerato.
Encontramos también en el libro de actas de profesores acta No. 9 de Junio 4 de 1.975 en el folio 102 donde aparece el nombre del profesor Torres participando en el orden del día de la respectiva acta».25 Al expediente se allegaron las mencionadas actas.26 - El 25 de mayo de 2010, el señor Juan Gabriel Mora Bernal rindió declaración extra proceso ante la Notaría Segunda de Chía (Cundinamarca) y manifestó que «fui rector encargado durante los meses de enero y febrero del año 1975 en el Colegio Departamental Integrado de Manta (Cundinamarca), recibiendo como profesor al señor ÁLVARO HERNÁN TORRES ROMERO, identificado con cédula de ciudadanía número 3.207.469 de Tocaima el cual fue nombrado por contrato de la Secretaría de Educación de Cundinamarca para ejercer la labor docente de la asignatura de Inglés y director de curso de tercero de Bachillerato».27 - El 30 de mayo de 2024, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en cumplimiento a la prueba de oficio decretada por esta Subsección,28 explicó lo siguiente en cuanto a la vinculación del demandante en el año 1975:29 […] una vez revisados los registros de planta, las bases de datos físicas y magnéticas del archivo general la Secretaría de Educación de Cundinamarca y las bases de datos de Historias Laborales (Hojas de vida), no registra vinculación del señor ÁLVARO HERNÁN TORRES ROMERO para el año 1975, por lo que no es posible expedir certificación de tiempo de servicio de dicho periodo.
Para el año 1975, no reposan registros de nómina de pagos, planillas, descuentos de aportes a pensión, como tampoco formulario de afiliación un fondo de pensiones y no es posible determinar cargo, fondo de aportes, fuente de financiación, recursos con los que se cancelaron los salarios, grado de escalafón, régimen salarial y pensional nacional o nacionalizado para el periodo del año 1975.
En relación con lo anterior, no se evidencia información y/o expediente laboral con respecto a la Institución Educativa Colegio Departamental Integrado del municipio 25 Folio 16 reverso. 26 Folios 17 a 22. 27 Folio 32. 28 Auto del 25 de abril de 2024. 29 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Manta Cundinamarca, por esta razón nos encontramos en la imposibilidad física y material de emitir o expedir certificado de tiempo de servicio para el año 1975.
Con relación al ítem (e) se allega copia del decreto 0678 del 12/03/1976 nombramiento de la docente María Consuelo Camacho, pero no es posible determinar si el reemplazo corresponde al accionante identificado con C.C. 3.207.469, en razón que no reposan registros de actos administrativos de nombramiento y posesión. - El 23 de julio de 2024, en virtud de la prueba de oficio decretada en segunda instancia, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó que el actor se encontraba en servicio activo y que registraba la siguiente historia laboral:30 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el accionante no registraba antecedentes disciplinarios.31 30 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 31 Folio 8 reverso. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero ➢ Actuación administrativa - El 15 de noviembre de 2006, el demandante peticionó ante Cajanal EICE, hoy UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia.32 - El 26 de octubre de 2010, por Resolución PAP 021953, la entidad negó la referida solicitud, toda vez que el peticionario no demostró una vinculación como docente al 31 de diciembre de 1980.
Además, debía desestimarse el tiempo laborado en el Colegio Departamental Integrado de Manta porque no existía certeza del tipo de vinculación en propiedad que tuvo con ese ente.33 - El 4 de abril de 2011, mediante la Resolución PAP 046655, Cajanal EICE en liquidación resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.34 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso se encuentra en discusión el tiempo que el señor Álvaro Hernán Torres Romero alega haber laborado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, el cual es un requisito indispensable para acceder a la pensión gracia reclamada, conforme se explicó en el acápite del marco normativo de la presente providencia. El recuento de las pruebas aportadas al plenario permite concluir que debe revocarse la decisión del a quo, pues el demandante no logró demostrar que se desempeñó como docente en una plaza territorial o nacionalizada antes de la referida fecha. 32 Información extraída de la Resolución PAP 021953 del 26 de octubre de 2010 (folios 34 a 35). 33 Folios 34 a 35. 34 Folios 37 a 38. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Es así como el ciudadano ha alegado que fue profesor en el Colegio Departamental Integrado Manta de Cundinamarca durante el año 1975; sin embargo, las pruebas aportadas no son suficientes para acreditar ese hecho.
En primer lugar, se destacan la hoja de vida profesional, un desprendible de nómina y la certificación laboral de rectoría, todos provenientes de la mencionada institución educativa; sin embargo, conforme se explicó en el auto que decretó la prueba de oficio en segunda instancia, la información contenida en tales documentos impide dotarlos de credibilidad, ya que la «Hoja de Vida Profesional», que se tomó como referente para hacer constar que el actor laboró en el Colegio Departamental Integrado de Manta como docente durante el año 1975, aparecen dos cédulas diferentes, conforme puede verse en la siguiente imagen: La cédula 3.207.469 corresponde a la del actor, pero no existe razón para comprender por qué en el folio de hoja de vida aparece otro número de identificación (15.289.360) y esta incongruencia tampoco fue aclarada por las autoridades competentes, pese al requerimiento efectuado en el trámite de la apelación. La vinculación del actor también se apoyó en un desprendible de nómina que detalla un número de cédula que no corresponde al suyo, conforme puede verse en la siguiente imagen: 19 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero De esta manera, la constancia expedida por el rector del aludido colegio carece de respaldo suficiente, pues se soportó en documentos que no reflejan con certeza que el demandante prestó sus servicios en los términos certificados, ya que existe ambigüedad en el número de identificación referido en el folio de hoja de vida y el desprendible de nómina no coincide con el número de cédula del accionante.
Sobre la importancia de la cédula de ciudadanía como prueba de identificación, la jurisprudencia ha expresado que «jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, donde se infiere que solo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad.
En esas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito».35 Bajo esta línea de intelección, se presentan serios motivos de duda frente a la forma en que el actor pudo haber prestado su servicio como docente en el año 1975 el Colegio Departamental Integrado de Manta. En segundo lugar, el rector de esa institución indicó que la constancia laboral que emitió también se apoyaba en las actas de izada de bandera en las que se observaba la firma del demandante; sin embargo, en esos documentos no se lee el nombre del señor Álvaro Hernán Torres Romero junto con su número de identificación. Es más, un simple cotejo de las firmas de la cédula del señor Torres Romero y las utilizadas en sede administrativa y judicial permite advertir que son diferentes a las que aparecen en las mencionadas actas y en el formato de hoja de vida, así: 35 Ver: i) de la Corte Constitucional: Sentencias T- 066 de 2004 y T-522 de 2014; y ii) del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2024, radicado 25000-23-42-000-2019-00141-01 (6742-2023). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Firmas de la cédula, actuación administrativa y judicial Firmas del formato de hoja de vida y de actas de izada de bandera del Colegio Departamental Integrado de Manta Si bien esta corporación ha expresado que las constancias de los rectores son insumos valiosos para verificar la prestación del servicio educativo, en este caso dicha prueba carece de mérito, pues se fundó en documentos ambiguos o ajenos a la situación particular del señor Álvaro Hernán Torres Romero, conforme se explicó con antelación.36 En tercer lugar, el actor aportó una declaración extra proceso del señor Juan Gabriel Mora Bernal quien expresó que, en su condición de rector encargado durante los meses de enero y febrero del año 1975 en el Colegio Departamental Integrado de Manta, recibió como profesor al demandante, nombrado por contrato de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, para dictar la asignatura de inglés y desempeñarse como director de curso de tercero de Bachillerato. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2006, radicado 25000-23-25-000- 2002-00528-01 (3710-05). 21 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero La referida declaración, en contraste con las demás pruebas allegadas al plenario, tampoco resulta suficiente para demostrar que el señor Torres Romero prestó su servicio docente en las condiciones anotadas.
Incluso, la afirmación del declarante es contradictoria con el dicho del demandante, ya que el señor Mora Bernal sostuvo que fue rector en enero y febrero de 1975; sin embargo, el actor refirió que fue nombrado por el Decreto 1128 del 17 de abril de 1975, es decir que la posesión fue anterior al nombramiento y en el expediente no obra prueba que aclare la razón por la que ello pudo haber ocurrido, pese a que, por regla general, el nombramiento debe preceder a la posesión, teniendo en cuenta que para esa época se encontraba vigente la Constitución de 1886, cuyo artículo 65 establecía que «ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir con los deberes que le incumben».
Por otra parte, la Secretaría de Educación de Cundinamarca hizo constar que el Decreto 1128 del 17 de abril de 1975 no reposaba en sus archivos, ni tenía rastro de otro acto de nombramiento o posesión que demostrara la vinculación laboral del demandante en el año 1975 con dicho ente territorial en calidad de educador, como tampoco contaba con reportes de nómina, planillas, descuentos de aportes a pensión, formulario de afiliación a un fondo de pensiones que hubieran podido emitirse en el marco de la alegada relación laboral.
También explicó que el único documento en que se enunciaba su nombre era el Decreto 00678 del 12 de marzo de 1976, suscrito por el gobernador de Cundinamarca, que nombró en el Colegio Departamental – Manta a la señora «MARÍA CONSUELO CAMACHO. -2a. categoría de secundaria, Español y Francés, en reemplazo de Álvaro Torres, quien estaba trabajando por contrato»; sin embargo, no existían documentos adicionales para concluir que ese nombramiento tenía como objetivo reemplazar al demandante. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero De esta manera, el aludido decreto tampoco permitiría demostrar la vinculación que aduce el señor Torres Romero y su contenido también genera otras inquietudes, pues se indica que la nueva docente dictaría las áreas de español y francés, mientras que el rector de esa institución educativa había sostenido que el demandante dictaba las áreas de dibujo, inglés y educación física; por lo tanto, tampoco existe coincidencia en la carga laboral y condiciones en que presuntamente se venía prestando el servicio.
En casos con contornos similares al presente, esta corporación ha explicado que estas falencias probatorias solo generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿el cargo desempeñado fue financiado directamente por la entidad territorial, por la Nación, fue cofinanciado, o su origen era del entonces situado fiscal?; ¿el nombramiento fue realizado por el ente territorial de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?;
¿cuáles fueron las fechas exactas de inicio y terminación del presunto vínculo laboral?; ¿por qué las autoridades territoriales no reconocen ni tienen soportes de los contratos o nombramientos realizados, de los pagos efectuados o de la forma en que culminó la alegada relación laboral?.37 En este contexto, debe considerarse que no existe prueba idónea, suficiente y conducente para sostener que el señor Álvaro Hernán Torres Romero prestó sus servicios como docente territorial o nacionalizado en el año 1975 en el Colegio Departamental Integrado de Manta.
En contraste, ante los requerimientos probatorios que se han efectuado en primera y segunda instancia, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. ha certificado que el actor inició su labor docente el 5 de septiembre de 1981, esto es, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de julio de 2024, radicado 13001-23-33-000-2015- 00509-01 (3303-2021). 23 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Así las cosas, de acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, no es posible encontrar demostrada la vinculación del accionante a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; por el contrario, el departamento de Cundinamarca ha sido enfático en sostener que no cuenta con soporte alguno para certificar la prestación del servicio antes de esa fecha.
También se advierte que el interesado omitió desplegar una conducta más activa tendiente a respaldar los hechos sobre los cuales edificó su pretensión pensional. Al respecto, se recuerda que es a los accionantes a quienes les corresponde probar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretenden hacer valer para destruir la presunción de legalidad del acto acusado; 38 esta afirmación, atendiendo a la jerarquización de las fuentes del derecho administrativo, está determinada por la regla contenida en el Código General del Proceso de que «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».39 De este modo, se concluye que los elementos de juicio allegados a este proceso impiden establecer de manera cierta e inequívoca la prestación del servicio docente en una plaza territorial o nacionalizada en el año 1975, por lo que no es posible tener en cuenta ese tiempo para reconocer la pensión gracia reclamada, cuyo carácter especialísimo y excepcional exige que el fallador tenga completa certeza de dichos aspectos, conforme lo ha manifestado esta Subsección en casos análogos al presente.40 Por lo tanto, el accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, situación que impide continuar con el análisis de los 38 Sentencia del 16 de febrero de 2006, Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
Radicación número: 25000-23-25-000-2002-08208-01(2485–04). 39 Artículo 167 del CGP. 40 Ver las siguientes sentencias: i) del 11 de mayo de 2023, radicado 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018); ii) del 22 de junio de 2023, radicado 50001 23 33 000 2015 00110 01 (3048-2019); iii) del 21 de marzo de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2013-05784-01 (2549-2016); y iv) del 25 de julio de 2024, radicado 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303- 2021). 24 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero demás tiempos laborados y restantes requisitos contemplados en las normas que regulan la materia.
Bajo esta línea de intelección, el proveído apelado será revocado y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. 2.6. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,41 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 25 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se apartó de las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante, por lo que deberá revocarse y, en su lugar, se negarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 1 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor Álvaro Hernán Torres Romero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone, Negar las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Reconocer personería a los abogados Katterine Johanna Lugo Camacho, Carlos Arturo Orjuela Góngora y Gloria Ximena Arellano Calderón como apoderados de la UGPP, según poderes que obran en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01580-01 (2872-2019) Demandante: Álvaro Hernán Torres Romero Asimismo, se acepta la posterior renuncia de poder que los dos últimos presentaron, en tanto allegaron la comunicación de que trata el inciso 4 del artículo 76 del CGP.42 Cuarto. Reconocer personería a la Unión Temporal Pensiones (representada legalmente por la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio) como apoderada principal de la UGPP, conforme al poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Igualmente, se reconoce a los abogados Humberto Linares Peña y Yury Tatiana Novoa Peñaloza como apoderados sustitutos de dicha parte, en atención a las sustituciones radicadas también en la referida plataforma. Quinto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 42 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.