Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-03301-00. Accionante: Ministerio de Defensa – Dirección de Asuntos Legales. Accionados: Tribunal Administrativo de Santander. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: aplicación de la condición más beneficiosa. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa, en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela El Ministerio de Defensa – Dirección de Asuntos Legales, actuando por medio de apoderada, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Tales garantías las consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión de la sentencia que dictó el 14 de diciembre de 2021, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 686793333002-2016-00152-00/01, en el que actuó como parte demandada en contra de la señora María Amparo Galeano Pico.

La decisión de primera instancia fue proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil. 1.2. Hechos 1.2.1. Carlos Arturo Castaño Estrada prestó sus servicios en el Ejército Nacional durante siete años, siete meses y catorce días, desde el 1 de julio de 1982 hasta el 1 de febrero de 1989. El señor Castaño Estrada falleció el 23 de octubre de 1996. 1.2.2.

María Amparo Galeano Pico, en calidad de cónyuge supérstite del señor Castaño Estrada, radicó petición el 10 de noviembre de 2014 ante el Ministerio de Defensa, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y de forma subsidiaria, la cancelación del bono pensional. 1.2.3. La Secretaría General del Ministerio de Defensa expidió la Resolución No. 0070 del 6 de enero de 2015, en la que negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión reclamada, y se abstuvo de resolver la petición de pago del bono pensional.

Dicha decisión fue posteriormente confirmada en Resolución No. 649 del 16 de febrero del mismo año. 1.2.4. Con ocasión de lo anterior, la señora Galeano Pico demandó la legalidad de ambas resoluciones y, a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes desde el 23 de octubre de 1996, y en subsidio, requirió el pago del bono pensional por el tiempo laborado por el causante a servicio del Ministerio de Defensa. 1.2.5.

El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, autoridad judicial que, en sentencia del 7 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la demanda. 1.2.6. Inconforme con la decisión, la señora Galeano Pico presentó recurso de apelación, cuya resolución correspondió al Tribunal Administrativo de Santander.

Dicha Corporación dictó sentencia de segunda instancia el 14 de diciembre de 2021, en la que revocó el fallo apelado, y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda. Así, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Ministerio de Defensa que efectuara el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a partir del 14 de octubre de 1996.

Por último, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 10 de noviembre de 2011. Como fundamentos de su decisión, expuso que en virtud del principio de favorabilidad, ante el cambio normativo y en ausencia de un régimen de transición, la demanda se debía analizar a la luz del principio de la condición más beneficiosa, con el fin de definir si la señora Galeano Pico tenía derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, de acuerdo con los requisitos establecidos en el Acuerdo No. 049 de 1990.

En ese orden de ideas, indicó, por un lado, que el artículo 25 de la mencionada norma dispuso que uno de los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, era haber reunido el número y densidad de cotizaciones exigidas para obtener la pensión de invalidez. Por otro, expuso que, según el artículo 6, se adquiría la pensión de invalidez luego de haber cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o 300 en cualquier tiempo anterior a la invalidez.

Así, explicó que, en la medida en que el señor Castaño Estrada, para la época del retiró del servicio contaba con siete años, siete meses y catorce días de cotización —equivalentes a 395,67 semanas—, se cumplían los requisitos para que la señora Galeano Pico accediera a la pensión reclamada, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 049 de 1989. 1.3.

Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. El Ministerio de Defensa pidió la protección de los derechos invocados. En consecuencia, solicitó que se ordenara al Tribunal Administrativo de Santander dejar sin efectos la sentencia que profirió el 14 de diciembre de 2021 en segunda instancia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 686793-33-30-02-2016-00152-01.

También requirió que se ordenara a dicha autoridad, que dictara un fallo de reemplazo en el que resolviera la controversia de fondo, teniendo en cuenta la jurisprudencia dictada en la materia. 1.3.2. Como fundamentos de su petición de amparo constitucional, expuso que la sentencia cuestionada en sede de tutela adolecía de un defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas a la resolución del caso.

Según explicó, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la controversia a la luz del principio de favorabilidad, y en virtud de ello analizó las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta lo dispuesto en las normas contenidas en el Decreto 758 de 1990. A su juicio, con dicha actuación desconoció que la muerte del señor Castaño Estrada, situación que ocurrió el 23 de febrero de 1996, se dio en vigencia de la Ley 100 de 1993, motivo por el que no podía utilizar como fundamento el mencionado decreto y, por el contrario, implicaba que debía decidir el asunto de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100.

Por otro lado, afirmó que, si en gracia de discusión fuera procedente resolver el caso en aplicación del Decreto 758 de 1990, la señora Galeano Pico no cumplía con la totalidad de los requisitos establecidos en aquella norma para acceder a la pensión reclamada. 1.4. Trámite en primera instancia 1.4.1. El despacho del magistrado ponente admitió la acción de tutela mediante auto del 17 de junio del año en curso y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander como parte accionada, y vincular al Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, a la señora María Amparo Galeano Pico y a quienes hubieran participado en el proceso ordinario con número de radicado 686793333002-2016-00152-00/01, como terceros con interés. Así mismo, requirió a la apoderada del Ministerio de Defensa, para que diera cumplimiento a lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y así, manifestara bajo la gravedad de juramento que no había presentado otras acciones de tutela por los mismos hechos y pretensiones. 1.4.2.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil pidió que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, o que en su defecto, se negaran las pretensiones del escrito de tutela. A su juicio, los argumentos planteados por la parte accionante ya habían sido discutidos en el proceso ordinario, motivo por el que no podía volverse a surtir la discusión, puesto que el mecanismo de amparo no constituye una instancia adicional al proceso ordinario.

Así mismo, afirmó que no se vulneraron los derechos invocados, pues las autoridades judiciales encargadas de decidir el caso, cumplieron a cabalidad con el debido proceso. 1.4.3. Carlos Arturo Merchán Forero, quien manifestó que actúa en calidad de apoderado de María Amparo Galeano Pino, allegó memorial en el que solicitó que se negara la acción de tutela.

Al respecto, indicó que el Ministerio de Defensa pretendía que a partir del estudio de la solicitud de amparo, se reabriera el debate concluido en el proceso ordinario, como si se tratara de una tercera instancia. 1.4.4. La apoderada del Ministerio de Defensa allegó memorial en el que manifestó, bajo la gravedad de juramento, que no había instaurado otras acciones de tutela por los mismos hechos y pretensiones. 1.4.5.

El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción 2.2.1.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.

En el presente asunto, el Ministerio de Defensa cuestionó la constitucionalidad de la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 686793333002-2016-00152-00/01, promovido por María Amparo Galeano Pico con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en calidad de cónyuge supérstite de Carlos Arturo Castaño Estrada.

A juicio de dicha cartera, el fallo objetado contiene un defecto sustantivo, debido a que la controversia fue resuelta en aplicación de lo dispuesto Acuerdo No. 049 de 1990 (Decreto 758 del mismo año), a pesar de que, según explicó, debía ser solucionada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100. Ahora bien, teniendo en cuenta los fundamentos expuestos por el Ministerio de Defensa, la Sala resalta lo siguiente: (i) El Tribunal Administrativo de Santander consideró que el problema jurídico a resolver, era si la señora Galeano Pico tenía o no derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte del Cabo Primero del Ejercito Nacional Carlos Arturo Castaño Estrada, según lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad, teniendo en cuenta que el deceso ocurrió con posterioridad al retiro voluntario del servicio.

Para resolver el problema jurídico planteado, expuso que, con fundamento en la jurisprudencia constitucional dictada en materia, “ante cambios normativos abruptos que impongan requisitos adicionales que impidan o dificulten en extremo la consolidación de un derecho, frente al cual una persona tiene confianza en su consolidación”, aplicaba el principio de la condición más beneficiosa, según el cual, en virtud del principio de favorabilidad, se define en cada caso concreto, la norma más ventajosa o benéfica para el trabajador.

En relación la pensión de sobrevivientes, indicó que dicha prestación tenía como objeto garantizar una renta periódica a los miembros del grupo familiar que dependían económicamente del causante, puesto que su finalidad no era dejar en situación de desprotección o abandono a los beneficiarios del afiliado o pensionado fallecido. Bajo ese orden de ideas, examinó el caso a la luz de las normas que podía aplicar para resolver la controversia —Ley 100 y Acuerdo No. 049—, con el fin de determinar cuál de ellas resultaría más favorable a la señora Galeano Pico.

Así, concluyó que, como el señor Castaño Estrada, para la época del retiro de servicio, había cotizado 395,67 semanas, procedía dar aplicación a la condición más beneficiosa, “ya que si bien para la época del fallecimiento —23 de octubre de 1996— ya se encontraba en vigencia la Ley 100 de 1993, para la fecha del retiro se cumplían los requisitos de la norma anterior, bajo cuyo amparo y conforme a la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional [era] procedente amparar la expectativa legítima de sus beneficiarios de acceder a la pensión de sobrevivientes, habida cuenta del cumplimiento de requisitos para acceder a la prestación bajo dicho régimen”.

(ii) Frente a tales consideraciones, el Ministerio de Defensa no presentó ningún reparo, así como tampoco cuestionó el problema jurídico planteado, ni la aplicación de principio de la condición más beneficiosa. Tampoco explicó por qué dicho fundamento vulneró los derechos que invocó en su escrito. Por el contrario, hizo caso omiso al análisis contenido en el fallo y propuso el criterio que resultaba más favorable a sus intereses, pues a su juicio, la autoridad judicial contra la que dirigió la acción debía solucionar el caso concreto del proceso ordinario en aplicación de la Ley 100, en razón a que era la norma que se encontraba vigente al momento de la muerte del causante.

Por los motivos expuestos en líneas anteriores, la Sala considera que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, pues más allá de presentar una situación de vulneración de los derechos fundamentales que fueron invocados, pretendió reabrir el debate de un asunto que fue resuelto por los jueces del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional.

Así mismo, es claro que los fundamentos expuestos en la petición de amparo constitucional, demuestran la existencia de una diferencia de criterio entre los fundamentos legales y jurisprudenciales que sirvieron a los jueces del proceso, para resolver la controversia. Además, no demostraron, en materia del defecto sustantivo, los yerros en los que incurrió el Tribunal Administrativo de Santander al proferir sentencia. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Sala concluye que la solicitud de amparo es improcedente porque no cumplió con dicho requisito, en la medida en que no reflejó una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental.

Tampoco advierte graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. 2.2.3. Aunado a lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela tampoco cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que el Ministerio de Defensa tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para controvertir la sentencia que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a María Amparo Galeano Pino. Así las cosas, en la medida en que en el presente caso, la acción de tutela carece de relevancia constitucional y de subsidiariedad, la Subsección declarará en la parte resolutiva de esta sentencia, la improcedencia de la solicitud de amparo.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por el Ministerio de Defensa en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00