CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., cinco (05) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-2325-000-2010-00037-02 (1209-2021 ) Demandante: JORGE ENRIQUE TORRES ROMERO Demandada: NACIÓN – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió, (i) estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, en la que se anuló el decreto 4040 de 2004, (ii) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DEAJ09-011096 del 30 de junio de 2009, por medio del cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial resolvió no acceder a la petición de pago de la diferencia salarial mensual resultante entre lo recibido por la parte demandante como salario y lo que legalmente tenía que recibir a partir del 1 de julio de 1999 el 60 %, para el año 2000 lo correspondiente al 70 % y para el año 2001 el 80 %, por concepto de bonificación por compensación contenida en el decreto 610 de 1998, a que tiene derecho el doctor Jorge Enrique Torres Romero hasta la fecha en que esté o estuvo vinculado en calidad de magistrado del Tribunal Superior de Bogotá o cargo equivalente, (iii) condenar a la Nación – Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar al demandante Jorge Enrique Torres Romero, en su calidad de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de bonificación por compensación (decreto 610 de 1998), equivalente a partir del 1 de julio de 1999 al 60 %, para el año 2000 lo correspondiente al 70 % y para el año 2001 lo correspondiente al 80 %, de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes, de lo cual se descontará lo ya cancelado al demandante de acuerdo con lo establecido por el decreto 4040 de 2004, hasta la fecha en que esté o estuvo vinculado en calidad de Magistrado del Tribunal Superior de Cundinamarca o cargo equivalente, (iv) ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 178 del C.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, (v) condenar igualmente al pago de intereses comerciales moratorios aplicables, (vi) ordenar a la demandada dar cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., (vii) no condena en costas.

La parte demandante solicitó corrección de la sentencia debido a que en el numeral tercero de la parte resolutiva se omitió incluir dentro de dicha bonificación por compensación las diferencias correspondientes a la prima especial de servicios de los magistrados de las altas corte, por lo que mediante auto del 14 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunció y decidió no acceder a la solicitud de aclaración y/o corrección de la sentencia. I.- ANTECEDENTES 1.

PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderada, solicita (i) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DEAJ09-011096 del 30 de junio de 2009, notificado el 10 de julio de 2009, por medio del cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial resolvió no acceder a la petición de pago de las diferencias por concepto de bonificación por gestión judicial creada por el Decreto 4040 de 2004, para los cargos de Magistrado de Tribunal y Magistrados Auxiliares de Altas Cortes.

Como consecuencia de tal declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicita, (ii) que se condene a la Nación - Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a cancelar al demandante a partir del 1° de julio de 1999 la diferencia salarial que resulte de la bonificación por gestión judicial en un porcentaje del 70 % de la suma que resulte por nivelación de la prima especial de los Magistrados de las Altas Cortes, (iii) condenar a la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a actualizar las sumas adeudadas de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, mes a mes, acorde con el artículo 178 del C.C.A., (iv) condenar a la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a tener en cuenta las sumas de dinero que resulten de las condenas anteriores para efectos de liquidar las prestaciones sociales, (v) ordenar a la demandada, que dé cumplimiento al fallo dentro del término de 30 días, conforme a lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A., (vi) en caso de no cumplir tal término, condenar a la demandada a pagar intereses moratorios acorde con el artículo 177 del C.C.A y sentencia C-188 de 1999, y (vii) condenar en costas acorde con el artículo 171 del C.C.A. 2.

HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones, son en síntesis los siguientes: 2.1. El demandante Jorge Enrique Torres Romero, se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el 6 de abril de 1988 como Magistrado de la Sala Penal de Tribunal Superior de Bogotá en interinidad hasta el 5 de octubre de 1988; del 16 de octubre de 1989 al 3 de marzo de 1991 ocupó el cargo de Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en período de prueba y desde el 4 de marzo de 1991 viene desempeñando el cargo de Magistrado de la Sala Penal del Tribunal de Bogotá en propiedad hasta la fecha de presentación de la demanda. 2.2.

En el artículo 15 de la ley 4° de 1992, se consagró que los Magistrados de Altas Cortes tienen derecho a recibir una prima especial de servicios, la cual, sumada a los demás ingresos laborales que perciben estos funcionarios deben igualar a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso, conforme se viene reclamando ante la justicia contencioso administrativa y reconocida por los operadores judiciales, en sentencia del 4 de mayo de 2009, proferida por el Consejo de Estado. 2.3.

El artículo 1° del Decreto 4040 de 2004 creó para los magistrados de Tribunal y otros, una bonificación por gestión judicial con carácter permanente que sumada a la asignación básica mensual y demás ingresos laborales deberá ser igual al 70 % de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las altas cortes, y tiene efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2004. 2.4.

Enuncia la liquidación de ese 70 % incluyendo la prima especial de servicios, para precisar que dicho valor es el que está solicitando para que sea nivelado con el valor que por dicha prestación es devengado por los Congresistas. 2.5. Para dar cumplimiento al Decreto 4040 de 2004, la Dirección de Administración Judicial ha establecido el total anual de los ingresos percibidos por el Magistrado de Tribunal, valor que debe incluirse en la remuneración mensual de cada magistrado, por lo que el valor de la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes, tiene incidencia directa en el porcentaje del 70 % para establecer el salario de los magistrados de tribunal que se acogieron al decreto 4040 de 2004, como ocurre en este caso. 2.6.

El demandante solicitó mediante petición el 19 de junio de 2009, ante la demandada, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial resultante de la bonificación por gestión judicial en un porcentaje del 70 % de la suma que resulte por nivelación de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes, y mediante oficio DEAJ09-011096 del 30 de junio de 2009, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial resolvió despachar desfavorablemente la reclamación, por diversas consideraciones. 2.7.

Tal respuesta fue notificada el 10 de julio de 2009, sin que se hubiese interpuesto recurso de reposición que no es obligatorio ejercerlo, por lo que está dentro del término legal para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.8. El 23 de octubre de 2009, se radicó solicitud de conciliación extrajudicial y el 3 de diciembre de 2009, se citó a audiencia la cual no se realizó debido a que el Procurador Delegado se declaró impedido. 2.9.

Luego de trascurrir casi 3 meses desde tal diligencia, sin que se haya señalado fecha para la celebración de audiencia de conciliación, con el fin de que se garantice el acceso a la administración de justicia y no opere la caducidad, se radicó la presente demanda.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, el artículo 152, numeral 7 de la ley 270 de 1996, los artículos 2 -literal a, 4 y 15 de la ley 4° de 1992 y los artículos 1 y 2 del Decreto 4040 de 2004. Preciso que la entidad accionada considera que la bonificación por gestión judicial ha sido reconocida y cancelada en los términos de la ley 4° de 1992 y el decreto 4040 de 2004, desconociendo preceptos constitucionales y legales que informan la manera como han de liquidarse los ingresos, y trascribe el contenido de las normas referenciadas.

Aduce que se vulneró la Ley 4° de 1992, artículo 2, literal a), que ordena respetar los derechos adquiridos de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de los regímenes especiales, como en el caso del personal al servicio de la Rama Judicial, que en ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales. Tal disposición armoniza con el mandato de la Ley 270 de 1996 (art. 152 - 7), que consagra, entre los derechos de los servidores de la Rama Judicial, percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la cual no puede ser disminuida de manera alguna, por lo que ésta norma ha sido igualmente infringida por el acto demandado.

Refiere que resulta evidente que la entidad demandada no ha dado cumplimiento a las disposiciones legales a que se ha hecho mención, ya que por disposición del art. 15 de la Ley 4° de 1.992, los Magistrados de las Altas Cortes tienen derecho a una prima especial de servicios, la cual, sumada a los demás ingresos laborales que perciben estos funcionarios deben igualar a los percibidos en su totalidad por los miembros del Congreso; y conforme al artículo 1°. del Decreto 10 de 1.993 dicha prima especial de servicios deberá ser “ igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella. ” En esas condiciones, la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes deberá ser liquidada teniendo en cuenta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas.

Sostiene que el artículo 1° del Decreto 4040 de 2004 creó para los Magistrados de Tribunal y Magistrados Auxiliares de Altas Cortes, una bonificación por Gestión Judicial con carácter permanente que sumada a la asignación básica mensual y demás ingresos laborales deberá ser igual al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes, la cual tuvo efectos fiscales a partir del primero (1) de enero de 2.004, conforme a lo preceptuado en su artículo 2°.

En ese mismo decreto, se señaló que para efectos de la liquidación del 70% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes, la administración judicial debe considerar los ingresos totales de los mencionados funcionarios. Por ello, el valor de la prima especial de servicios que deber ser percibida por los magistrados de altas cortes, tiene incidencia directa en el porcentaje del 70 % para establecer el salario de los magistrados de Tribunal y Magistrados Auxiliares del Altas Cortes que se acogieron, como en el caso del demandante, al decreto 4040 de 2004.

Una vez la demandada proceda a dar cumplimiento a las decisiones judiciales en donde se ha ordenado liquidar y pagar lo que le corresponde a los magistrados de las altas cortes, se verá obligada por mandato legal a reconocer las diferencias que se presenten entre lo devengado por un magistrado de tribunal o auxiliar de alta corte y aquellos funcionarios, en virtud de las normas citadas.

4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderada, el 27 de enero de 2010. 4.2. Mediante providencia del 19 de marzo de 2010, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declararon impedidos, con fundamento en el numeral 1° del artículo 150 del C.P.C. y ordenó remitir el expediente al H. Consejo de Estado. 4.3.

En auto de julio 14 de 2010, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 75 del expediente. 4.7.

Mediante auto del 28 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería a la apoderada del demandante. 4.8. Tramitada todas y cada una de las etapas procesales en la primera instancia, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia.

5. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia proferida el 31 de agosto de 2017, decidió, (i) estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, en la que se anuló el decreto 4040 de 2004, (ii) declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DEAJ09-011096 del 30 de junio de 2009, por medio del cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial resolvió no acceder a la petición de pago de la diferencia salarial mensual resultante entre lo recibido por la parte demandante como salario y lo que legalmente tenía que recibir a partir del del 1 de julio de 1999 el 60 %, para el año 2000 lo correspondiente al 70 % y para el año 2001 el 80 %, por concepto de bonificación por compensación contenida en el decreto 610 de 1998, a que tiene derecho el doctor Jorge Enrique Torres Romero hasta la fecha en que esté o estuvo vinculado en calidad de magistrado del Tribunal Superior de Bogotá o cargo equivalente, (iii) condenar a la Nación – Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar al demandante Jorge Enrique Torres Romero, en su calidad de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de bonificación por compensación (decreto 610 de 1998), equivalente a partir del 1 de julio de 1999 al 60 %, para el año 2000 lo correspondiente al 70 % y para el año 2001 lo correspondiente al 80 %, de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes, de lo cual se descontará lo ya cancelado al demandante de acuerdo con lo establecido por el decreto 4040 de 2004, hasta la fecha en que esté o estuvo vinculado en calidad de Magistrado del Tribunal Superior de Cundinamarca o cargo equivalente, (iv) ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 178 del C.C.A., tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, (v) condenar igualmente al pago de intereses comerciales moratorios aplicables, (vi) ordenar a la demandada dar cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., (vii) no condena en costas.

La parte demandante solicitó corrección de la sentencia debido a que en el numeral tercero de la parte resolutiva se omitió incluir dentro de dicha bonificación por compensación las diferencias correspondientes a la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes, por lo que mediante auto del 14 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunció y decidió no acceder a la solicitud de aclaración y/o corrección de la sentencia. Luego de plantear el problema jurídico a resolver, consideró que se debían analizar varios aspectos, iniciando con el origen o antecedentes de la bonificación por compensación y la bonificación de gestión judicial.

Señaló que el decreto 610 de 1998 estableció la bonificación por compensación para sus destinatarios, y luego se extendió a otros funcionarios mediante el decreto 1239 de 1998. Posteriormente se expidió el decreto 2668 el cual derogó los citados decretos, pero al ser demandado ante el Consejo de Estado, fue declarado nulo, resurgiendo en consecuencia los decretos 610 y 1239 de 1998.

El Gobierno Nacional profirió el decreto 664 de 1999, pero el Consejo de Estado mediante fallo del 11 de diciembre de 2003 consideró que perdió fuerza de ejecutoria cuando se declaró nulo el decreto 2668 de 1998. Por ello los funcionarios que consideraban que eran beneficiarios de tal prestación comenzaron a elevar la respectiva solicitud, para que se cumpliera lo previsto en los decretos 610 y 1239 de 1998, abriendo paso a un proceso de concertación el cual tuvo como resultado la expedición del decreto 4040 de 2004, el cual creó la bonificación de gestión judicial que estimaba un porcentaje del 70 %.

Para acceder al reconocimiento y pago de la bonificación de gestión judicial, quienes habían iniciado acciones judiciales con el reclamo de la bonificación por compensación, debían desistir de sus pretensiones y renunciar a iniciar nuevamente acciones, o los que no habían efectuado reclamaciones, suscribieran contratos de transacción. En cuanto a los que no optaren por el régimen de bonificación de gestión judicial, se les pagaría la bonificación por compensación pero no en la cuantía prevista en los decretos 610 y 1239 de 1998 sino en la cuantía especifica definida en el decreto 4040 de 2004, la cual era inferior.

Por ello, para quienes no optaron por acogerse el nuevo régimen y resultaron beneficiados por las decisiones judiciales reciben el 80 % de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes, mientras que quienes desistieron, no demandaron o suscribieron contratos de transacción, se les paga la bonificación de gestión judicial recibiendo el 70 % de lo que por todo concepto devengan los magistrados de altas cortes, observándose una diferencia del 10 %.

Evidente es, que la ley 4° de 1992 consagró en el artículo 2°, literal A, la exigencia de que el Gobierno Nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional, del respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, estando negada la posibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Señaló que las pretensiones de la demanda van encaminadas a la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DEAJ09-011096 del 30 de junio de 2009, en el que la demandada negó la petición del demandante.

Estimó que tal acto administrativo, violó normas de superior jerarquía, desconociendo la vigencia del decreto 610 de 1998, el cual se había restaurado con la declaratoria de nulidad del decreto 2668 de 1998, y que el decreto 664 de 1999 no derogó lo dispuesto en el decreto 610 de 1998. Señaló que la bonificación por compensación constituye una prestación social creada por el decreto 610 de 1998, cuyo origen se dio por el mandato contenido en los principios de la Ley 4° de 1992 en cuanto a garantizar equidad y proporcionalidad en la asignación salarial de los funcionarios de la rama judicial, con base en criterios ordenados desde las leyes 10 de 19787 y 63 de 1988, por lo que se trata de un derecho laboral prestacional amparado por la intangibilidad que le reconoce el artículo 53 de la C.P., la ley 4° de 1992 y la ley 270 de 1996, disposiciones normativas que por regular el trabajo humano son de orden público y reconocen derechos irrenunciables, y toda interpretación sobre los alcances, condiciones y cuantía de tal prestación social, debe hacerse con base en el principio de favorabilidad, por lo que a los servidores cobijados por la prestación de bonificación por compensación creada en el decreto 610 de 1998, se le debe reconocer la cuantía dispuesta por esta norma.

El demandante laboró en la Rama Judicial a partir del 6 de abril de 1988 y para la fecha de la presentación de la demanda seguía vinculado en el cargo de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. Precisó que al acto acusado contraria lo dispuesto en el artículo 53 de la C.P. afecta el derecho del actor a recibir el pago de la bonificación por compensación. Al referirse a la aplicación del decreto 610 de 1998, señaló que se encuentra vigente, caso contrario del decreto 4040 de 2004, que fue declarado nulo.

Por ello, el demandante como destinatario del decreto 610, se le deban pagar los derechos allí establecidos, recibiendo una remuneración equivalente al 80 % de lo devengado por los magistrados de altas cortes, y al ser la bonificación por compensación un emolumento mensual de carácter permanente, debe entenderse como factor salarial. En cuanto a la prescripción trienal, señaló el término de tres años desde que se hace exigible la obligación, y que acorde con la postura del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, el término de prescripción de los derechos laborales debe contabilizarse desde el que el derecho se hace exigible, por lo que en este caso, se cuenta a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del decreto 4040 de 2004, es decir, a partir, del 28 de enero de 2012, y como la demanda se presentó el 26 de enero de 2010, no se configura el fenómeno prescriptivo alegado, por lo que declaró no probada tal excepción. Acorde con tales consideraciones al abordar el caso concreto, sostuvo que ordenará el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación establecida en el decreto 610 de 1998 en un monto equivalente al 80 % de los ingresos laborales que por todo concepto percibe un magistrado de alta corte, a la que tiene derecho por todo el tiempo que viene laborando, respectivamente como Magistrado de la Sala Penal del Tribunal, con la correspondiente indexación e intereses, por supuesto realizando los descuentos que el demandante haya recibido por concepto de bonificación por gestión judicial.

Igualmente reconoció los salarios dejados de percibir por el accionante, por el efecto útil del principio mínimo fundamental de derecho del trabajo, de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, recordando que en Colombia existe una protección constitucional al trabajo en cuádruple connotación constitucional, de ser a la vez un valor, un principio, un derecho y una obligación social que impone que todo lo que provenga del trabajo es irrenunciable, máxime si en este evento se trata de un beneficio mínimo como lo es el salario, debido a que el principio de irrenunciabilidad constituye una herramienta fundamental para garantizar la efectividad de la protección que el Estado brinda al trabajo en todas sus modalidades, no siendo lógico, que en vez de darse esa protección esperada, se utilicen estrategias tendientes a desnaturalizar lo irrenunciable como se ha visto, desconociéndose que existen en materia constitucional, una serie de garantías que permiten que el trabajo y el trabajador se desenvuelvan en condiciones de dignidad y justicia, a la luz de los valores del Estado Colombiano. Por tal razón, no es dable que opere ninguna sanción legal, como la prescripción de los derechos, por lo que al ser claro que el demandante es beneficiario del decreto 610 de 1998, le deben ser reconocidos y pagados con carácter permanente, sus derechos laborales en el equivalente al 80 % de lo devengado por los magistrados de altas cortes, debiendo recibir la diferencia del 10 % entre lo percibido por el decreto 4040 y lo dejado de percibir acorde con el decreto 610, con los respectivos reajustes legales anuales y debidamente indexados mes a mes, conforme a los índices que hubiere certificado el D.A.N.E.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación, contra la sentencia del 31 de agosto de 2017, aduciendo que la razón de su inconformidad obedece a que en la parte resolutiva de la sentencia, concretamente en el numeral tercero, se omitió manifestar expresamente que deberá incluirse dentro de dicha bonificación por compensación las diferencias correspondientes a la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes, conforme se solicitó en la pretensiones de la demanda.

Adujó que en la pretensión segunda de la demanda se solicitó reconocer dentro de la bonificación por gestión judicial hoy denominada bonificación por compensación la nivelación de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes y dicha solicitud no se consignó en la parte resolutiva del fallo, y por ello será imposible obtener su reconocimiento por parte de la entidad demandada hasta tanto no sea reconocida expresamente en la parte resolutiva de la providencia por el juez natural.

De igual manera si se revisa la providencia es claro que en su parte motiva a folio 176 vuelto se establece dentro del acápite del problema jurídico que la Ley 4° de 1992 estableció que ha dicha bonificación por compensación con carácter permanente debía sumarse la prima especial de servicios y los demás ingresos laborales que perciben los magistrados de alta corte, lo cual coincide con la petición contenida en la demanda y es por ello que en salvaguarda del principio de congruencia de la sentencia estimo que es esencial proceder a consignar en el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia que el Dr. Jorge Torres tiene derecho al pago de la bonificación por compensación incluida la diferencia que por concepto de prima especial de servicios deberá ser percibida por los magistrados de las altas cortes en igualdad con los congresistas, tal y como lo ordena la Ley 4° de 1992, como se establece en la parte motiva de la sentencia y en salvaguarda del principio de congruencia de la sentencia conforme las pretensiones de la demanda.

En cuanto al principio de congruencia, citó un aparte de la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, dentro del expediente 25000-23-42-000-2014-01 139-01: “ En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión. ” 7.

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 28 de septiembre de 2020.

8. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 8.1. Mediante providencia del 6 de mayo de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 8.2.

La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 11 de noviembre de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 9 de marzo de 2022. 8.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de octubre 18 de 2022. 8.4.

Mediante auto del 28 de febrero de 2023, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.

9. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 9.1. Parte demandante: Dentro del término de traslado la apoderada de la parte demandante presentó alegato de conclusión, solicitando despachar favorablemente las pretensiones de la demanda. 9.2. Parte demandada: Transcurrido el término de traslado, la apoderada de la parte demandada presentó alegato de conclusión.. 9.3.

Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.

Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 2 de noviembre de 2022 2. El problema jurídico El problema jurídico que debe definirse en esta sentencia se circunscribe a definir el siguiente interrogante ¿En la liquidación de la bonificación por compensación debe incluirse las diferencias correspondientes a la prima especial de servicios que perciben los magistrados de las altas cortes? Considera la Sala, que aunque en el presente proceso no está en discusión el reconocimiento de la Bonificación por compensación, sino la incidencia que en ese reconocimiento tiene los ingresos de los Magistrados de las Altas Cortes, los cuales deben coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas de la República, ello no obsta para que se haga una breve referencia a los aspectos constitucionales, legales y jurisprudenciales que han desarrollado la Bonificación por compensación, pues en ese desarrollo jurisprudencial, se definió el tema de exigibilidad del derecho que en el presente proceso se reclama. 3.

Marco normativo y jurisprudencial LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN El Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992,” Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, en el artículo 15 estableció una prima especial de servicios, sin carácter salarial, para los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere, es decir, se equiparó el salario de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas.

En el año 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 y en su artículo 1 creó la llamada bonificación por compensación. Dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). El Decreto 610 de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de 1998, tuvo como finalidad, ponerle punto final a la desigualdad salarial existente entre magistrados de Alta Corte y demás funcionarios del sector judicial.

Como se definió en los considerandos del Decreto 610 de 1998, la bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el 80% por ciento de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de Alta Corte. En los considerandos del Decreto 610 se estipulo lo siguiente: Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

Es absolutamente claro que la Bonificación por Compensación, creada en el Decreto 610 de 1998, lo fue en porcentajes equivalentes al 60%, 70% y 80% para la vigencia fiscal 1999, 2000 y 2001 en adelante; en otros términos, se creó una bonificación por compensación, equivalente al 60% de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes para el año 1999, el 70% para el año 2000 y del año 2001 en adelante el 80% Ahora bien, la norma señala que para la vigencia fiscal de 2001, los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; ello significa, que para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación, se debe tener en cuenta el 80% de lo que por todo concepto laboral devenguen los magistrados de las Altas Cortes y en el criterio “todo concepto” por supuesto se incluye la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 con las precisiones que más adelante se referirán conforme a jurisprudencia de unificación..

En cuanto a los destinatarios de este derecho el decreto 610 de 1998 prescribió en el artículo 2 que “La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.” Adicionado a estos destinatarios los Secretarios de las Altas Cortes.

El 31 de diciembre de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668 “por el cual se derogan los Decretos 610 y 1239 de 1998”, Decreto que fue declarado nulo por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2001, declaración de nulidad que produjo que los decretos 610 y 1239 de 1998, volvieran a producir plenos efectos en la vida jurídica.

El 4 de diciembre de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040 por el cual creo una Bonificación por Gestión Judicial, decreto que fue anulado por el Consejo de Estado- mediante sentencia de 14 de diciembre de 2011. Base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las altas Cortes para determinar el porcentaje de la Bonificación por Compensación. En la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces, se definió la base de liquidación de los ingresos laborales de los Magistrados de las altas Cortes para determinar el porcentaje de la bonificación por compensación. En la mencionada sentencia se dijo lo siguiente: “El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, norma por medio de la cual se creó la prima especial de servicios, establece que un limitado grupo de funcionarios tendrá derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República.

Este grupo de funcionarios es: los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.

En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1º estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “… la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2º del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.

No puede desvirtuarse el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 acudiendo a una interpretación según la cual el artículo 16 ejusdem fijó, de manera implícita, que los beneficiarios de la prima especial de servicios habían de percibir una remuneración distinta a la recibida por los Parlamentarios. Lo único que esta norma pretende al establecer que: “La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos” es que se respete el derecho a la igualdad salarial de funcionarios que ocupan cargos semejantes.

Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.

De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.

Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. Este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.

En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.

En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos (sic) últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.

Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.

Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.

En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.

Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.

En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).

Así que el valor que se cancela por bonificación por compensación es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001 Esta Sala de conjueces, en distintas sentencias, ha precisado con fundamento en el marco normativo reseñado anteriormente que a los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.

Finalmente se precisa que la bonificación por compensación tal y como lo definió el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, sólo constituye factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El Doctor JORGE ENRIQUE TORRES ROMERO, se ha desempeñado como Magistrada de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá desde el 6 de abril de 1988 en interinidad hasta el 5 de octubre de 1988, del 16 de octubre de 1989 al 3 de marzo de 1991 en periodo de prueba y desde el 4 de marzo de 1991 a la fecha de la presentación de la demanda desempeña el mencionado cargo en propiedad.

Su régimen salarial estuvo gobernado por las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y Decretos 610, 1239 de 1998, normas que consagraron que la remuneración mínima mensual del cargo de Magistrado de Tribunal, Procurador Judicial II y Magistrado Auxiliar de una Alta Corte, en ningún caso podía ser inferior al 80 % de la remuneración total que devengue un Magistrado de Alta Corte El demandante, desde la fecha de su ingreso laboral es destinatario de las normas antes mencionadas y por lo tanto adquirió el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le ha reconocido la bonificación por compensación, sin incluir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.

La Sala llega a la siguiente conclusión: A los beneficiarios de la bonificación por compensación se les debe otorgar el 80% por ciento de los ingresos que devengan los magistrados de Alta Corte; estos ingresos deben incluir la prima especial de servicios, la cual contiene todos los ingresos laborales percibidos por los miembros del Congreso, dentro de los cuales se debe tener en cuenta las cesantías percibidas por los mismos, de conformidad con la sentencia de unificación de fecha 18 de mayo de 2016 dictada con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el treinta y uno de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria Sección Segunda que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por JORGE ENRIQUE TORRES ROMERO contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, excepto el numeral tercero que se modificara.

SEGUNDO: Modificar el numeral tercero de la sentencia recurrida el cual quedara así: Condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar al demandante JORGE ENRIQUE TORRES ROMERO, en su calidad de Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN de lo que por todo concepto devengan como salario los Magistrados de las Altas Cortes incluida la prima especial de servicios, de lo cual se descontará lo ya cancelado al demandante de acuerdo con lo establecido por el Decreto 4040 de 2004, hasta la fecha en que esté o estuvo vinculado en calidad de Magistrado del Tribunal Superior de Bogotá. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA