CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma declaratoria de improcedencia por falta de inmediatez – la solicitud de amparo no se presentó en un término razonable Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2025 por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 29 de julio 2025, la señora Esperanza Cruz de Moreno instauró acción de tutela en busca de que se dejara sin efectos la sentencia del 11 de abril de 20241, proferida por el Tribunal accionado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)3, con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite del señor Ramón Moreno Salgado4. 1 Comunicada a las partes por correo electrónico el 16 de abril de ese mismo año. 2 Identificado con número de radicado 11001-33-42-046-2021-00053-01. 3 También se vinculó al proceso a la señora Carmen Elisa Caro Triana, a quien inicialmente se le reconoció el 100% de la pensión de sobreviviente, en su calidad de compañera permanente del señor Ramón Moreno. 4 El 7 de febrero de 2017, la accionante presentó demanda ordinaria laboral a fin de obtener el reconocimiento pensional.
En primera instancia conoció del asunto el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, que en sentencia del 2 de febrero de 2018 condenó a la UGPP a reconocer la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Cruz en un 52,09%. Decisión confirmada por el Tribunal Superior de Cali – Sala Laboral, en fallo del 15 de noviembre de 2018. El 13 de marzo de 2019, la señora Carmen Elisa Caro, la otra beneficiaria de la pensión, solicitó a la UGPP suspender la ejecución del fallo por considerar que existía nulidad procesal al haberse tramitado ante la jurisdicción equivocada.
El 26 de marzo siguiente, la señora Carmen Elisa Caro presentó incidente de nulidad ante el Juzgado de primera instancia laboral, y el 30 de noviembre de 2019, el Tribunal Superior de Cali decretó la nulidad de todo lo actuado y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Cali para su reparto. El 27 de noviembre de 2019, la UGPP dejó sin efectos la resoluciones mediante las cuales había dado cumplimiento a las decisiones adoptadas por los jueces laborales.
El 16 de diciembre de 2019, el Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2. A través de la providencia en mención, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia5, que negó las pretensiones de la demanda.
La autoridad judicial encontró acreditado que la convivencia del causante con la señora Cruz tuvo una duración de 22 años y en aplicación a la fórmula establecida por el Consejo de Estado6, le correspondía el 59,45% del total de la mesada pensional7. Precisó que en principio operaría la prescripción desde el 16 de junio de 2011, pues desde esa fecha el derecho se encontraba en litigio, pero teniendo en cuenta que por cuestiones ajenas a la demandante solo hasta el año 2024 se emitió decisión de fondo, dicha declaración no es procedente. 3.En todo caso, aclaró que acorde a lo dispuesto por el Consejo de Estado, no podía ordenar el pago de la prestación durante todo el periodo de tiempo en el que debió percibirla, en tanto esto comportaría doble pago para la UGPP, toda vez que la compañera permanente del señor Moreno, venía percibiendo el 100% de la sustitución pensional.
Por ende, ordenó el pago de la mesada pensional a favor de la señora Esperanza Cruz así: (i) desde la fecha en que quedó ejecutoria la Resolución 35772 del 27 de noviembre de 2019, por medio de la cual el fondo de pensiones dejó sin efectos decisiones anteriores sobre el reconocimiento pensional y hasta el 19 de marzo de 2020, fecha en que se hizo efectiva la inclusión en nómina de la señora Carmen Elisa Caro (compañera permanente), en virtud de un fallo de tutela, y (ii) desde la fecha de ejecutoria del fallo objeto de tutela. 4.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, igualdad, dignidad humana y a la tutela judicial real y efectiva, al incurrir en los siguientes defectos: 5. Sustantivo, por limitar injustificadamente el retroactivo pensional a tan solo 10 meses, aplicando de manera irrestricta la prescripción trienal, en desconocimiento de que la Corte Constitucional en sentencias T-618 de 2010, T-1001 de 2001 y T- 043 de 2021, indicó que el término de prescripción debe ser interpretado de manera proporcional y razonable cuando se discute el goce efectivo del derecho a la seguridad social y mínimo vital de personas en condición de vulnerabilidad.
Aseguró que, no se tuvo en cuenta que la accionante es sujeto de especial protección constitucional en razón a que tiene 83 años, padece varios quebrantos de salud, es económicamente dependiente de sus hijas y durante más de una década se vio privada de recibir la pensión de sobreviviente. expediente fue asignado al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cali que mediante oficio 918 del 24 de septiembre de 2020, remitió por falta de competencia – factor territorial, el proceso para reparto ante los juzgados administrativos orales del circuito de Bogotá. El 19 de agosto de 2022, la demanda fue admitida por el Juzgado 46 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. 5 El fallo del 25 de septiembre de 2023 dictado por el Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá. 6 Cita original: Consejo de Estado.
Sección Segunda Subsección B, sentencia del 20 de septiembre de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 68001-23-31-000-2010-00833-01(3617-15) 7 La misma prestación fue reconocida a favor de la señora Carmen Elisa Caro Triana en un 40.55%. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6.
Refirió que el Tribunal debió aplicar el término de prescripción en atención a que: (i) se inició la respectiva reclamación administrativa desde el año 2014, (ii) el proceso judicial a fin de obtener el reconocimiento pensional inició en febrero de 2017 y culminó en abril de 2024, circunstancia que interrumpía o suspendía la prescripción, y (iii) según la jurisprudencia nacional e internacional, el reconocer una pensión con efectos retroactivos no puede ser anulado por una interpretación mecánica de la prescripción cuando ello implique una afectación al mínimo vital. 7.
De esta forma, el fallo desconoció lo dispuesto en los artículos 1, 13, 46 y 48 de la Constitución Política. 8. Desconocimiento del precedente judicial, al omitir aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia SL11620- 2017 y la Corte Constitucional en los fallos T-1001 de 2001 y T-043 de 2021, respecto a que, cuando un derecho pensional se reclama vía judicial, no puede operar la prescripción trienal sobre el retroactivo, mientras el proceso está activo.
Esto, porque la mesada pensional es una prestación que garantiza la subsistencia del interesado y afecta directamente derechos como el mínimo vital y la dignidad humana, por lo que no puede ser restringida de forma desproporcionada mediante figuras procesales como la prescripción. B. Sentencia de primera instancia 9. Mediante sentencia del 1 de septiembre de 2025, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se acreditó el cumplimiento del requisito general de inmediatez.
Indicó que la providencia cuestionada fue notificada el 16 de abril de 2024, mientras que la demanda fue formulada el 29 de julio de 2025, esto es, más de 1 año y 3 meses después. 10. Además, estimó que, si bien la demandante acreditó tener 83 años, ello no era un factor que por sí solo permitiera flexibilizar dicho requisito de procedencia del amparo, pues no se probó que la accionante se encontrara en algún estado de indefensión, interdicción, abandono o incapacidad física o cualquier otro tipo de circunstancia especial que justificara la interposición tardía de la tutela.
Agregó que tampoco se probó que se encontrara en una situación de debilidad manifiesta por carecer de ingresos pensionales, pues estaba acreditado que la UGPP expidió el 26 de febrero de 2025, la Resolución RDP 001340, mediante la cual ordenó el reconocimiento y pago pensional, prestación que a la fecha está percibiendo la actora. C. Impugnación 11.
La parte actora alegó que el juez de primera instancia efectuó un análisis excesivamente rígido del requisito de inmediatez, sin valorar su condición de sujeto Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) de especial condición en razón a su edad, condiciones de salud y económicas, así como tampoco la vigencia actual del perjuicio causado.
Según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias T-371 de 2022, SU-213 de 2023 y SU-049 de 2024, se debe adoptar un estudio flexible y razonable del término jurisprudencialmente dispuesto como adecuado para interponer la solicitud de amparo, cuando se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales de una persona de la tercera edad. 12.
El análisis del a quo desconoció los estándares constitucionales e internacionales sobre el envejecimiento digno y el acceso efectivo a la justicia para las personas mayores, acorde a lo dispuesto en la Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores, incorporada al ordenamiento jurídico nacional mediante Ley 2055 de 2020, que impone al Estado evitar dilaciones indebida y/o formalismos excesivos en los procesos judiciales.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 14. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras advertir que el mecanismo de amparo no fue ejercido oportunamente. 15.
De los elementos de juicio obrantes en el plenario, se constató que la providencia cuestionada fue comunicada a las partes por correo electrónico el 16 de abril de 20248, por lo que se entiende notificada el 18 de abril del mismo año9. No obstante, la demanda de tutela fue presentada hasta el 29 de julio de 202510, es decir, por fuera del término de los seis (6) meses que esta Corporación de manera unificada, pacífica y reiterada ha considerado como plazo razonable para acudir al juez constitucional. 16.
Si bien la Corte Constitucional11 ha precisado que la razonabilidad del plazo debe analizarse atendiendo a las particularidades del caso concreto, en especial cuando concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la interposición tardía de la 8 Índice 16, SAMAI de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 9 El inciso 3 del artículo 8 de la Ley 2213 de 2022 establece que la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. 10 Según consta en el aplicativo Samai. 11 Al respecto, ver, entre otras, sentencias SU-391 de 2016, T-716 de 2017, T-087 de 2018 y SU-213 de 2023.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) acción12, en el caso bajo estudio no se acreditó alguna situación particular que permita flexibilizar el presupuesto de la inmediatez. 17.
La Sala no desconoce que la accionante ostenta la calidad de persona de la tercera edad por tener 83 años de edad y, por tanto, es sujeto de especial protección constitucional. Sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola, no habilita automáticamente la procedencia del mecanismo de amparo, pues, además, es necesario que se demuestren circunstancias adicionales que efectivamente hubiesen imposibilitado el ejercicio oportuno del mecanismo de amparo, lo que se echa de menos en esta oportunidad. 18.
Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la avanzada edad puede constituir un factor a considerar para flexibilizar el presupuesto de la inmediatez, dicha excepción no ha operado de manera automática. Su procedencia se ha supeditado a la acreditación de circunstancias concurrentes de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta que, aunadas a la avanzada edad, justifican un análisis más flexible de dicho requisito13. 19.
En el presente asunto, la actora se limitó a alegar que deben evaluarse sus condiciones de salud, sin allegar prueba de cuales son las patologías o enfermedades que padece, así como tampoco expuso de qué forma y por cuánto tiempo, dichos padecimientos le impidieron ejercer la acción de tutela de forma oportuna. Ante la omisión probatoria de la accionante, no se puede determinar con certeza si en efecto, se encuentra en una evidente situación de debilidad manifiesta y por ende, su presunto delicado estado de salud en modo alguno se presenta como una razón suficiente para omitir el deber de acudir oportunamente al juez constitucional en defensa de sus propios derechos, puesto que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo preferente y sumario de carácter informal que, por su misma naturaleza, puede ser ejercida directamente por cualquier persona, sin necesidad de contar con conocimientos especializados en derecho o con la representación de un abogado. 20.
El trámite célere, informal y sumario del mecanismo de amparo tiene por objeto garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, sin cargas técnicas ni formales que puedan obstaculizar su ejercicio. Tan es así que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 prevé expresamente que en la solicitud de amparo no es necesario invocar la norma constitucional presuntamente afectada, lo que reafirma su carácter informal. 12 Tales como: (i) la existencia de razones válidas y objetivas que expliquen la tardanza en acudir al mecanismo de amparo;
(ii) la permanencia actual de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se invocan, a pesar del paso del tiempo; y (iii) la configuración de una situación de debilidad manifiesta que torne desproporcionada la exigencia de acudir oportunamente al juez de tutela. 13 Al respecto, ver, entre otras, sentencias T-071 de 2014, T-716 de 2017, T-087 de 2018, T-013 de 2020, SU- 213 de 2023 y T-283 de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 21. De otro lado, la accionante mencionó que se encuentra en situación de debilidad manifiesta porque es dependiente económicamente de sus hijos, se encuentra adscrita al SISBEN y a la fecha persiste la vulneración a los derechos fundamentales invocados, dado que, el retroactivo pensional no se le ha pagado completo y en todo caso, se desconoció que durante más de una década el derecho estuvo en litigio. 22.
Sin embargo, no expuso de qué forma esa presunta dependencia económica impidió interponer el amparo en término, así como tampoco afirmó ni probó de qué modo sus familiares pudieron ser negligentes prestándole ayuda y colaboración a fin de acudir a la justicia oportunamente. Por ende, estos argumentos tampoco se consideran suficientes para acceder a flexibilizar la inmediatez. 23.
El argumento relativo a que la vulneración de derechos que se alega se prolonga en el tiempo tampoco resulta de recibo para la Sala. 24.Al respecto, la Sala precisa que en el escrito de tutela, la propia demandante reconoció que en la actualidad se encuentra pensionada, lo cual fue corroborado a través de la consulta en el Registro Único de Afiliados -RUAF-, donde se constató que le fue reconocida la pensión de sobrevivencia, tal como lo dispuso la UGPP en la Resolución RDP001340 del 26 de febrero de 2025, dando cumplimiento al fallo del 11 de abril de 2024 proferido por el Tribunal accionado.
En consecuencia, actualmente recibe una mesada pensional, lo que, de entrada, descarta alguna situación de precariedad económica que llevara a la Sala a considerar desproporcionada la exigencia de acudir en tiempo al juez de tutela. La accionante no expuso de qué forma la falta de reconocimiento de un retroactivo cuyo monto pretende discutir vía tutela, afectó sus prerrogativas iusfundamentales, se limitó a aseverar que se le causó un daño sin explicarlo ni probarlo. 25.Aunque, tratándose de asuntos pensionales, la Corte también ha admitido, en ciertos supuestos, la procedencia de la acción de tutela incluso después de transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho vulnerador, dada la naturaleza periódica y continua de las prestaciones, lo cierto es que en este caso no se discute el derecho pensional en sí mismo, ni su reliquidación, sino el monto total del retroactivo pensional por presunta indebida aplicación de la prescripción trienal. 26.
En todo caso, debe precisarse que la vulneración alegada no reviste un carácter actual y permanente, pues el actuar que el accionante considera lesivo de los derechos fundamentales invocados se concretó en un solo acto: con la adopción de la providencia objeto de reproche. Por lo tanto, una vez tuvo conocimiento de la misma, se encontraba en condiciones de acudir al juez de tutela para la reclamación oportuna de sus derechos.
Sin embargo, omitió hacerlo, lo que refuerza la improcedencia del mecanismo de amparo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04699-01 Accionante: Esperanza Cruz de Moreno Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 27. Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia del 1 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación. 28.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 1 de septiembre de 2025 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF