CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionantes: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de controversias contractuales. Subtema 2: indemnización de perjuicios. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
1. SÍNTESIS DEL CASO Empresas Públicas de Medellín E.S.P. presentó escrito de tutela, por conducto de apoderada, con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de julio de 2025 dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el radicado núm. 05001-23-33-000-2023-00498-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. Empresas Públicas de Medellín (EPM) presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín con la pretensión principal de que se declarara que incumplió el Convenio Marco 4600049285 - contrato CT-2013-00950 suscrito el 19 de julio de 2013, cuyo objeto fue la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordadas que alguna de las partes ejecutara para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del citado municipio. 3.
Lo anterior, con fundamento en que el valor real de las obras de traslado de redes que ejecutó EPM superó el estimado fijado por las partes. 4. Como pretensión subsidiaria, la parte actora pidió que se declarara la responsabilidad administrativa de la entidad demandada por los perjuicios derivados de las actividades ejecutadas en el marco del proyecto Parques del Río Etapa 1.1., las cuales fueron recibidas a satisfacción por el Distrito, sin que se hubiera realizado su pago. 5.
En los siguientes términos formuló las pretensiones: PRIMERA PRINCIPAL: Que se declare que el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN incumplió el Convenio Marco 4600049285 (del entonces Municipio de Medellín) - contrato CT-2013-00950 (de EPM), suscrito el 19 de julio de 2013, cuyo objeto era la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordades, que alguna de las partes ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Medellín. PRIMERA SUBSIDIARIA: Que se declare que el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN es administrativamente Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 3 responsable de los perjuicios causados por EPM como consecuencia de la ejecución de actividades ordenadas y recibidas a satisfacción por el DISTRITO y que no fueron pagadas a EPM, en el marco del proyecto Parques del Río Etapa 1.1.
SEGUNDA PRINCIPAL: Que se practique la liquidación judicial del Convenio Marco 4600049285 (del entonces Municipio de Medellín) - contrato CT-2013-00950 (de EPM), suscrito el 19 de julio de 2013, cuyo objeto era la construcción, traslado, reposición, modernización y/o ampliación de las redes de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía, alumbrado público y gas por red, sus obras accesorias y otras obras acordades, que alguna de las partes ejecute para la otra, relacionadas con el Plan de Desarrollo 2012-2015 del Municipio de Medellín. TERCERA PRINCIPAL: Que, como consecuencia de la declaración Primera o Primera Subsidiaria, se condene al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN a indemnizar o compensar a EPM en la suma de CINCO MIL DOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DIECINUEVE PESOS CON OCHENTA Y TRES CENTAVOS ($5,298,349,019.83), correspondiente a las actividades ejecutadas por EPM y que no fueron reconocidas por el DISTRITO.
CUARTA PRINCIPAL: Que la cifra indicada en la pretensión precedente sea indexada al momento en que se realice su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor, tal como dispone el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. QUINTA PRINCIPAL: Que sobre este valor se reconozcan intereses moratorios, a la máxima tasa legal, desde el momento en que se quede en firme la sentencia que ponga fin al proceso y hasta el momento del pago efectivo de la obligación. SEXTA: Que se CONDENE a DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, a reconocer y pagar las costas y agencias en derecho que genere el proceso.
SÉPTIMA: Que se ORDENE a DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, a dar cumplimiento a la sentencia que se dicte en su contra, en los términos establecidos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 6. El conocimiento de la demanda correspondió a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que, por sentencia del 7 de octubre de 2024, declaró probada la excepción de caducidad de las pretensiones vinculadas al medio de control de controversias contractuales y negó las pretensiones subsidiarias Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 4 formuladas a modo de reparación directa y bajo la figura de enriquecimiento sin causa. 7.
Inconforme con la anterior decisión, EPM interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 11 de julio de 2025, la modificó en el sentido de declarar parcialmente probada la excepción de caducidad propuesta en la demanda y negar las pretensiones relacionadas con la indemnización de perjuicios, así como las relativas al enriquecimiento sin justa causa. 2.2.
Pretensión y argumentos de la tutela 8. La parte accionante solicitó en el escrito de tutela lo siguiente:
PRIMERO. AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso de mi representada.
SEGUNDO. DEJE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 11 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dentro del expediente radicado No. 05001233300020230049801 (72.252), así como el auto de obedézcase y cúmplase del 4 de septiembre de 2025.
TERCERO. ORDENE al Consejo de Estado proferir nueva sentencia que: i. Reconozca que la cuantía del perjuicio reclamado por EPM ($5.298.349.020) quedó establecida como hecho probado y no controvertido en la audiencia inicial del 20 de junio de 2024. ii. Tenga en cuenta que dicho hecho fue excluido del debate probatorio conforme al artículo 180 del CPACA. iii.
Proceda al análisis de fondo de las pretensiones sin exigir prueba pericial sobre un hecho admitido.
CUARTO. Las demás que estime pertinentes e idóneas para el amparo de los derechos fundamentales de mi representada.1. 9. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto fáctico al negar las pretensiones con fundamento en que no se probó el costo real de las obras, desconociendo así que en la audiencia inicial se fijó como hecho probado el monto reclamado, debido la aceptación expresa del Distrito de Medellín sobre los hechos en los que se basó la cuantía de los sobrecostos alegados.
En ese sentido, alegó que no debía exigirse 1 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 5 una prueba pericial sobre un hecho que ya no requería demostración por haber sido excluido del debate probatorio. 2.3.
Trámite procesal 10. El despacho ponente, mediante auto del del 15 de octubre de 20252, admitió la solicitud de amparo contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado; vinculó, como terceros con interés, a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. Adicionalmente, requirió el expediente con radicado núm. 05001-23-33-000-2023-00498-00/01; y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 11. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A3 pidió que se declare improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, al considerar que fue promovida como un juicio de corrección de la sentencia cuestionada. Adujo que el debate propuesto era propio de un asunto estrictamente legal con repercusiones económicas, consistente en determinar si el demandante quedaba exento de la carga de probar la existencia y cuantía de los sobrecostos alegados, por el hecho de que la entidad pública, en la contestación de la demanda, no hubiese controvertido el hecho en el cual se indicaba dicho valor y así se hubiere consignado en la audiencia inicial al momento de fijar el litigio. 12.
Además, señaló que la decisión acusada no incurrió en defecto fáctico, pues explicó que para el caso concreto si bien en la contestación de la demanda el apoderado judicial del Distrito no negó expresamente que el valor real de las obras de traslado hubiera superado el estimado, este hecho no podía darse por probado en razón a que se constituía en una confesión, debido a la limitación de la eficacia de este medio de prueba tratándose de entidades públicas. 13.
Esa conclusión, sostuvo, se fundamentó en las disposiciones legales aplicables al caso, cuyo sentido era claro y no presentaba ambigüedad: la conducta procesal de la entidad pública en la contestación de los hechos de la demanda no tenía como 2 Samai, índice 4, certificado A8656B339B6A643D EF5AB0EE4FF094BB 876193CFD4421216 8248E93DF811D737. 3 Samai, índice 9, certificado 4F793599A895407B 0C090008C029F809 D3A37809880B39DC FD819946A0A7C9D6.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 6 efecto probar tales enunciados fácticos. Lo anterior, adujo, corolario a lo previsto por el artículo 217 del CPACA que dispone que no valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas, cualquiera quede sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que están sometidas. 14.
En ese sentido, sostuvo que, aunque en la audiencia inicial se hubiera indicado que el hecho relativo a la cuantía de los sobrecostos afirmados por el demandante no fue discutido ni negado expresamente por la entidad pública, ello no implicaba que debiera tenerse por probado. 15. El Tribunal Administrativo de Antioquia4 se limitó a remitir el expediente digital del proceso de controversias contractuales. 16.
El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín guardó silencio. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 17. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 3.2.
Legitimación en la causa 18. La legitimación en la causa por activa de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., se encuentra acreditada, por cuanto fue la demandante en el proceso de controversias contractuales en el que se dictó la sentencia del 11 de julio de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es titular de los derechos que considera fueron vulnerados. 19.
Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, porque fue la autoridad que profirió el fallo del 11 de julio de 2025 que, según informó la parte tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 4 Samai, índice 8, certificado C6F5077D1873C426 E007EAC772930C35 A6FFC763B2AADE75 CEF13800AD4415EE.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 7 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 20. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado5 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional6. 21.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 22.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales7 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 23.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 8 orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución8. 3.3.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 18.
Así pues, la Corte Constitucional10 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»11 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»12; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un defecto fáctico que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 8 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 9 20. También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de reparación directa en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 21.
Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida el 11 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fue notificada el 22 de julio de 202513, y la demanda de tutela se presentó el 8 de octubre de 202514, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional15 y el Consejo de Estado16 como razonable. 22.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 23.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de controversias contractuales. 24. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 24. ¿La sentencia del 11 de julio de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora? 13 Samai, exp. 05001-23-33-000-2023-00498-01, índice 14. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-06364-00, índice 2. 15 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 10 25. Para resolver, la Sala se referirá a las generalidades del defecto invocado y, seguidamente, estudiará el caso concreto. 3.4.1. El defecto fáctico 26. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»17.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión18» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 27. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»19.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»20. 28.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto 17 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 18 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 11 debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso21. 29. Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial22, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»23. 30.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50. El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta –siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]24. 3.5. Caso concreto 31. En el asunto bajo estudio, Empresas Públicas de Medellín E.S.P. cuestionó la sentencia del 11 de julio de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, específicamente, en cuanto negó las pretensiones vinculadas a la indemnización de perjuicios que reclamó dentro del proceso de controversias contractuales que adelantó contra el Distrito Especial de Ciencia, 21 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 22 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 23 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 12 Tecnología e Innovación de Medellín. Afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció que los sobrecostos no era un punto de discusión, pues la parte demandada aceptó el valor indicado en los hechos de la demanda y, además, así se consignó en la fijación del litigio. 32.
Pues bien, en la sentencia del 11 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar parcialmente probada la excepción de caducidad, negar las pretensiones relacionadas con la indemnización de perjuicios, así como las relativas al enriquecimiento sin justa causa. 33.
Conviene precisar que la parte actora no controvierte la declaratoria de caducidad ni la negativa frente al reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa. Su inconformidad se dirige exclusivamente a la decisión de negar indemnización de perjuicios derivada del no pago de los sobrecostos generados durante la ejecución del convenio suscrito con el Distrito de Medellín. En consecuencia, se presentan a continuación las razones expuestas por la autoridad judicial accionada respecto del aspecto objetado. 34.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que la parte actora no probó el costo real de las obras ejecutadas conforme al Acta de Ejecución núm. 1 y, por lo tanto, no era posible establecer que dicho costo hubiera superado el valor estimado por las partes ($80.470.759.755), monto sobre el cual también se había estructurado el cronograma de desembolsos a cargo del Distrito ($64.307.186.658).
Sostuvo que la obligación de efectuar aportes adicionales por parte de la entidad territorial estaba supeditada precisamente a la verificación de ese sobrecosto, de manera que «no puede afirmarse que haya habido un incumplimiento del Convenio Marco ni del Acta de Ejecución No.1». 35. Señaló que EPM no aportó ni solicitó la práctica de un dictamen pericial para acreditar el costo real de las obras ejecutadas conforme al Acta de Ejecución núm. 1 y que tampoco obraban en el expediente documentos que permitieran establecer dicho costo directamente, pues no se allegaron libros contables con el registro de estos ni sus soportes externos y los documentos que sí fueron aportados no evidenciaban que se hubiera superado el valor estimado por las partes. 36.
La autoridad judicial accionada encontró que los tres documentos que contenían la aceptación de ofertas mercantiles asociados a la realización del Proyecto Parques del Río no acreditaban que el costo real de las obras hubiera Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 13 superado el valor estimado, pues el monto total allí consignado ascendía a $79.442.846.768.
De ahí que, a su juicio, tampoco permitían concluir que dicho valor correspondía al costo efectivamente causado por la ejecución de las actividades descritas en el Acta de Ejecución núm. 1, ya que no obraban en el expediente documentos que acreditaran el pago del precio pactado en esos contratos ni se allegó información sobre el balance financiero de la ejecución. 37.
Señaló que las cuentas de cobro presentadas por EPM tampoco permitían acreditar el costo real de las obras ejecutadas conforme al Acta de Ejecución núm.1, toda vez que si bien en ellas se solicitó el pago de $5.298.349.019, no se allegaron soportes que demuestren que dicha suma corresponde a la diferencia entre el costo efectivamente asumido por la empresa en la ejecución de las obras y el valor estimado en la mencionada acta de ejecución, a partir del cual el Distrito debía realizar los aportes a su cargo. 38.
Expuso que el borrador del acta de liquidación aportado con la demanda por EMP tampoco acreditaba el costo real de las obras, al tratarse de un documento de elaboración unilateral por parte del demandante cuyo contenido se encontraba incompleto, no fue suscrito por el Distrito y carecía de soportes que respaldaran las cifras allí relacionadas. 39.
Finalmente, aclaró que si bien en la contestación de la demanda el apoderado judicial del Distrito no negó expresamente que el valor real de las obras de traslado hubiera superado el estimado «este hecho no puede darse por probado debido a una confesión por apoderado judicial (CGP) debido a la limitación de la eficacia de este medio de prueba tratándose de entidades públicas (CGP, art. 195)». 40.
Conforme con lo expuesto, resulta claro que la decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado de negar la indemnización por perjuicios, se sustentó en la falta de acreditación de los sobrecostos en los que Empresas Públicas de Medellín E.S.P. sostuvo que había incurrido. En efecto, aunque la parte actora afirmó que la autoridad judicial desconoció la aceptación de la contraparte, lo cierto es que sí examinó este aspecto, pero consideró que dicha manifestación no se constituía válida, en tanto el sobrecosto no podía probarse a través de confesión. 41.
Así las cosas, se observa que la autoridad judicial realizó un examen razonado de la información contable, contractual y documental obrante en el expediente. Sin embargo, dado que dichos elementos probatorios no permitían acreditar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 14 existencia ni la cuantía del presunto sobrecosto, no había lugar al reconocimiento de la indemnización. 42.
A juicio de esta Sala, el análisis probatorio desarrollado por la autoridad judicial accionada no refleja una actuación indebida por acción u omisión; por el contrario, demuestra un examen estricto, objetivo y conforme a los principios de autonomía judicial y valoración conforme a la sana crítica. 43. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»25. 44. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 11 de julio de 2025 estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos y las pruebas aportadas al proceso.
De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a la tutelante, esto no significa que se hayan desconocido las garantías constitucionales de la parte accionante. 45. En consecuencia, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del trámite de la demanda de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
CONCLUSIONES 46. En los anteriores términos, la Sala concluye que, en el presente asunto la tutela no incurrió en defecto fáctico y, en consecuencia, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte actora. 25 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06364-00 (10073) Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 15 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en el nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.