Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: TEMPORALES UNO A BOGOTÁ SAS Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Temas: Contribuciones al sistema de la protección social (septiembre de 2009 a agosto de 2012).
Firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 21 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que resolvió2: «PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución. No. RDO-2018-00502 del 7 de marzo de 2018, por medio de la cual le fue proferida liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social en el Subsistema de Pensiones; y de la Resolución No. RDC-2019-00345 del 21 de marzo de 2019, a través de la cual se modificó la anterior al desatar el recurso de reconsideración interpuesto; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE la firmeza de las declaraciones presentadas entre los períodos septiembre de 2009 a agosto de 2012, y, en consecuencia, que la demandante no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto de las mismas.
TERCERO: No se condena en costas […]».
ANTECEDENTES 1 Índice 24 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 21 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 29 de junio de 2017, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.
RCD-2017-01129, contra TEMPORALES UNO A BOGOTÁ SAS, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones por los periodos de septiembre de 2009 a agosto de 2012. El acto se notificó por correo el 7 de julio de 2017, y fue respondido por la aportante el 6 de octubre siguiente3. El 7 de marzo de 2018, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro.
RDO-2018-00502, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones por los periodos de septiembre de 2009 a agosto de 2012. El acto de liquidación se notificó por correo el 12 de mayo de 20184. El 16 de mayo de 2018, la apoderada de TEMPORALES UNO A BOGOTÁ SAS interpuso recurso de reconsideración contra el acto de liquidación5.
El 21 de marzo de 2019, la Dirección de Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución nro. RDC-2019-00345, en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los aportes. Acto que se notificó personalmente el 15 de abril de 2019. DEMANDA La sociedad TEMPORALES UNO A BOGOTÁ SAS, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones6: «1.
Que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO-2018-00502 del 07 de marzo de 2018, expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por medio de la cual se profirió a cargo de mi representada un acto que determinó diferencias en aportes al Sistema de la Protección Social por mora e inexactitud, por los períodos comprendidos entre septiembre de 2009 y agosto de 2012. 2.
Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. RDC-2019-00345 del 21 de marzo de 2019, expedida por el Director de Parafiscales de la UGPP, mediante la cual se resolvió en forma parcialmente favorable el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial No. RDO-2018-00502 del 07 de marzo de 2018. 3. Que, como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho: 3.1.
Se declaren en firme las liquidaciones privadas contenidas en las planillas de cotización de aportes que están siendo cuestionadas por los actos demandados. 3 Consideraciones de la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-00502 del 7 de marzo de 2018. 4 Consideraciones de la Resolución nro. RDC-2019-00345 del 21 de marzo de 2019. 5 Ibídem. 6 Fl. 2 c.p. 1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.2. Se declare que TEMPORALES UNO A BOGOTÁ S.A.S., se encuentra a paz y salvo por los conceptos objeto de debate, debido a que efectuó los aportes al Sistema de Protección Social en el Subsistema de Pensiones, conforme al ordenamiento legal vigente. 3.3.
Se declare que los períodos objeto de la fiscalización sobre la cual versan los actos demandados no podían ser investigados ni cuestionados en vista de que las planillas de liquidación de aportes, al ser denuncios de naturaleza tributaria, se encontraban en firme en virtud de los previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario». Invocó como disposiciones violadas, las siguientes7: • Artículo 363 de la Constitución Política • Artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo • Artículo 714 del Estatuto Tributario • Artículo 5 de la Ley 797 de 2003 • Artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 • Artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 • Decreto 2616 de 2013 • Decreto 510 de 2003 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente8: 1.
Violación al principio de irretroactividad tributaria. Firmeza de las autoliquidaciones Señaló que a las planillas PILA les aplica el término de firmeza de dos (2) años del artículo 714 del ET, porque la Ley 1151 de 2007 no lo estableció, además, se trata de declaraciones de naturaleza tributaria. Agregó que las planillas PILA presentadas por los períodos fiscalizados (septiembre de 2009 a agosto de 2012) adquirieron firmeza toda vez que el requerimiento parar declarar y/o corregir no se notificó dentro del citado plazo.
Explicó que el término de cinco (5) años que prevé el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 para que la UGPP ejerza las facultades de fiscalización, tiene efectos frente a las planillas PILA presentadas a partir de su entrada en vigencia (26 de diciembre de 2012) y, para las que son anteriores, la norma que aplica es el artículo 714 del ET.
Aclaró que lo contrario supone la aplicación retroactiva de la citada ley, prohibida en materia tributaria. 2. La UGPP concluye erradamente que las bonificaciones son salariales. Desconocimiento del artículo 128 del CST – pagos no salariales Manifestó que las partes de la relación laboral pueden convenir que no constituyan salario auxilios habituales u ocasionales, tales como: alimentación, habitación, vestuario, primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad. 7 Fls. 8 a 9 c.p. 1. 8 Fls. 9 a 25 c.p. 1.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Precisó que la ley no exige pactos de exclusión salarial para las bonificaciones ocasionales y por mera liberalidad, pues se trata de pagos excepcionales que no son obligatorios y no remuneran funciones específicas de los trabajadores, no obstante, la UGPP los requiere para reconocer la naturaleza no salarial. 3.
Tope máximo de cotización (25 SMMLV) Mencionó que la UGPP tiene en cuenta el límite máximo de las cotizaciones e impide al aportante la aplicación proporcional del tope del IBC reflejado en SMMLV cuando el trabajador laboró menos de 30 días, por ejemplo, cuando ingresa o se retira en el transcurso del mes. Sostuvo que esta medida desconoce principios como la no confiscatoriedad, la moderación y la justicia, pues grava en mayor medida al empleador cuyo trabajador no labora el mes completo contra el que si lo hace. 4.
Falta de motivación de la liquidación oficial. Ausencia de eficacia y validez Señaló que el archivo Excel adjunto al acto de liquidación contiene las tablas de cálculo y una explicación genérica de la causa del ajuste, pero no se indican los argumentos fácticos y jurídicos que llevaron a la UGPP a determinar que las liquidaciones privadas realizadas por la sociedad están erradas; además, se traslada al aportante la carga de indagar sobre las razones y cifras contenidas en el acto.
Afirmó que la falta de motivación impide el ejercicio de los derechos constitucionales de contradicción y defensa, razón por la cual, los actos deben ser anulados. OPOSICIÓN La UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a las pretensiones de la demanda, como se expone a continuación9: Sobre la firmeza de las planillas PILA, explicó que la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 al Estatuto Tributario no es directa y/o absoluta, y se limita a aspectos procedimentales, además, algunas disposiciones son incompatibles con la naturaleza de las contribuciones parafiscales.
Agregó que la firmeza no fue prevista por el legislador para las planillas integradas de liquidación de aportes (PILA), por cuanto con ellas se recaudan sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para los beneficiarios; por lo anterior, concluyó que no aplica el artículo 714 del ET. 9 Índice 12 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Archivo: «11_ED_EXPEDIENTE_08CONTESTACIO NDEMAND(.PDF) NroActua 12». Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Expuso que, inclusive el legislador, en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 (parágrafo 2) estableció un término de caducidad de cinco (5) años para iniciar las acciones de determinación y sancionatorias, pero no un plazo de firmeza, aclarando que el proceso inicia con la notificación del requerimiento de información, no con el requerimiento para declarar y/o corregir.
Precisó que no operó la firmeza de las planillas PILA de los períodos fiscalizados (septiembre de 2009 a agosto de 2012), comoquiera que la entidad inició las acciones de determinación dentro de los cinco (5) años, lo que ocurrió el 4 de septiembre de 2012 con la expedición del requerimiento de información. Además, para la conducta de mora no existe autoliquidación que pueda ser declarada en firme.
Respecto de la naturaleza salarial de las bonificaciones, indicó que de conformidad con el artículo 128 del CST, los beneficios ocasionales y de mera liberalidad no constituyen salario cuando de forma expresa lo pacten el empleador y los trabajadores. Aclaró que la entidad calificó como salariales las bonificaciones teniendo en cuenta que se pagaron de forma continua y permanente.
Frente al tope del IBC, señaló que el legislador de forma expresa estableció que la base para calcular los aportes es el salario mensual y el límite máximo de cotización es de 25 SMMLV, que no atiende a la proporcionalidad de los días laborados. En cuanto a la motivación de los actos administrativos demandados, sostuvo que los proferidos por la UGPP tienen dos partes que forman un solo acto integral, que son: (i) la argumentativa, en la que se expone la motivación normativa y jurisprudencial soporte de los ajustes y (ii) la liquidatoria, conformada por un archivo Excel, en el que se discriminan detalladamente los ajustes de cada trabajador.
Advirtió que lo anterior no puede leerse de forma independiente como si se tratara de actos excluyentes, por el contrario, se deben correlacionar para interpretarlos de forma correcta. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 2 de marzo de 202210 el tribunal prescindió de las audiencias inicial, de pruebas, de alegaciones y juzgamiento, tuvo como pruebas las aportadas al proceso, fijó el litigio y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y el concepto, respectivamente.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la sentencia apelada: (i) anuló los actos administrativos demandados, (ii) a título de restablecimiento del derecho declaró la firmeza de las autoliquidaciones de 10 Índice 14 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 septiembre de 2009 a agosto de 2012 y (iii) no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente11: Manifestó que la planilla integrada de liquidación de aportes PILA es una declaración de naturaleza tributaria en la que se liquidan los aportes a los subsistemas de salud, pensión, riesgos laborales, SENA, ICBF y CCF, cuya información registrada es responsabilidad del aportante.
Explicó que a las planillas correspondientes a los períodos de septiembre de 2009 a agosto de 2012 no les aplica la Ley 1607 de 2012, sino el artículo 714 del ET en virtud de la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, norma que regía para la fecha en la que se presentaron las autoliquidaciones. Aclaró que, según el ET las planillas quedan en firme si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento para declarar o de la presentación extemporánea no se notifica el requerimiento para declarar y/o corregir.
Agregó que para las planillas PILA presentadas con posterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha en la que entró a regir la Ley 1607 de 2012, el plazo para ejercer las facultades de fiscalización es de cinco (5) años. Sostuvo que como el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 7 de julio de 2017, las planillas de los períodos septiembre de 2009 a agosto de 2012 estaban en firme.
Indicó que la firmeza aplica a las conductas de mora e inexactitud, por tratarse de las inconsistencias en las que incurrió el sujeto pasivo al momento de diligenciar la autodeclaración. Teniendo en cuenta lo anterior, prosperó el cargo de nulidad relacionado con la firmeza de las planillas PILA por todos los períodos fiscalizados, absteniéndose de analizar los demás cargos sustanciales.
Por último, no condenó en costas ante la falta de prueba. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada12 indicó que a las planillas PILA no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) así no fue previsto por el legislador, (ii) la firmeza del ET es incompatible con la naturaleza de las contribuciones parafiscales, (iii) el recaudo está destinado al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios, (iv) el artículo 714 del ET es de contenido sustancial y no procedimental y, en esa medida, no aplica la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 11 Índice 21 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 12 Índice 24 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 2007 y (v) porque frente a la conductas de omisión y mora no existe autoliquidación que pueda ser declarada en firme. Manifestó que el «proceso de fiscalización se inició con el requerimiento de información N° 20126201118321 del 4 de septiembre de 2012, el cual fue notificado el 12 de febrero de 2014, es decir cuando ya se encontraba vigente el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 que estableció un término de caducidad de la facultad sancionatoria y de determinación de 5 años, contado a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a lo legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable»13.
En el recurso de apelación se adicionó el argumento según el cual, la demandante presentó corrección a algunas de las planillas de los períodos septiembre de 2009 a agosto de 2012, con posterioridad a ese año, por lo que les aplica el término de cinco (5) años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y, en consecuencia, no estarían en firme.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la UGPP se admitió mediante auto del 18 de octubre de 202214 y la contraparte no se pronunció en relación con el mismo. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)15. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES Decide la Sala sobre la legalidad de la Liquidación Oficial nro. RDO-2018-00502 del 7 de marzo de 2018, expedida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones, por los periodos septiembre de 2009 a agosto de 2012, y de la Resolución nro.
RDC-2019-00345 del 21 de marzo de 2019, proferida por la Dirección de Parafiscales de la misma entidad, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los ajustes. En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandada, se deberá determinar si a las autoliquidaciones de aportes no se les aplica la regla sobre firmeza de las declaraciones tributarias, prevista en el artículo 714 del ET. 13 Página 7 del recurso de apelación de la UGPP.
La Sala precisa que el requerimiento de información no se notificó el 12 de febrero de 2014, sino el 12 de septiembre de 2012. 14 Índice 4 de SAMAI. 15 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social.
Reiteración jurisprudencial El a quo consideró que la planilla integrada de liquidación de aportes PILA es una declaración tributaria en la que se liquidan los aportes a los diferentes subsistemas que conforman el sistema de la protección social, motivo por el cual, a partir de la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, le aplican las reglas del Estatuto Tributario, en particular el artículo 714 que establece la firmeza de las declaraciones.
A partir de lo anterior, declaró la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los periodos de septiembre de 2009 a agosto de 2012, porque para la fecha en la que fueron presentadas, estas se sujetaban al plazo de firmeza de dos (2) años establecido en el artículo 714 del ET, y comoquiera que el requerimiento para declarar y/o corregir no se profirió dentro de dicho lapso, eran inmodificables.
La UGPP disiente de la decisión del tribunal, porque a su juicio, a las planillas PILA no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) así no fue previsto por el legislador, (ii) la firmeza del ET es incompatible con la naturaleza de las contribuciones parafiscales, (iii) el recaudo está destinado al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios, (iv) el artículo 714 del ET es de contenido sustancial y no procedimental y, en esa medida, no aplica la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y (v) porque frente a la conductas de omisión y mora no existe autoliquidación que pueda ser declarada en firme.
Para resolver, se precisa que tratándose de los procesos de fiscalización de competencia de la UGPP, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 (art. 178, pár. 2)16, el ordenamiento jurídico no consagraba de forma expresa un plazo de caducidad para que la entidad ejerciera sus funciones de determinación; sin embargo, el artículo 156 penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007 hizo remisión al Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación. Dicha remisión era procedente, pues la jurisprudencia constitucional17, así como esta Sección18, han considerado que los recursos parafiscales son denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», que tienen naturaleza tributaria y están sujetos a los principios que aplican a los tributos.
En ese orden, se advierte que una vez vencido el término del que dispone la Administración para ejercer las facultades de fiscalización, la consecuencia directa es que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una declaración tributaria, se tornan inmodificables. Pues como lo consideró la Sección en 16 Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial nro. 48.655. 17 Corte Constitucional, sentencia C-430 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 18 Cfr. sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 19 de agosto de 2021, exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y, del 15 de octubre de 2021, exp. 23623, del 28 de abril de 2022, exp. 24131, del 16 de junio de 2022, exp. 26018 y del 28 de julio de 2022, exp. 26192, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la sentencia del 10 de noviembre de 202219, el artículo 714 del ET es «un precepto procedimental que le fija a la autoridad un plazo perentorio de actuación».
Dicho de otra forma, y equiparando estos efectos a lo previsto en el Estatuto Tributario, que se repite, aplica en virtud del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, para los periodos anteriores al 26 de diciembre de 2012 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012), la consecuencia sería la firmeza de la autoliquidación. Por lo tanto, en este caso resulta aplicable el término de firmeza previsto en el artículo 714 del ET20, el cual, en su tenor literal vigente para la fecha en la que comenzó a transcurrir ese plazo para los periodos discutidos, disponía que «la declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial.
Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma»21. Situación diferente ocurre con las autoliquidaciones presentadas con posterioridad a la fecha en la que entró a regir la Ley 1607 de 2012, frente a las cuales, resulta aplicable el artículo 178 ibídem que reguló de manera específica el plazo en el que la UGPP puede ejercer sus facultades de fiscalización, fijándolo en cinco (5) años.
En el presente asunto, los periodos fiscalizados que el a quo declaró en firme, cuestionados por la UGPP en la apelación, corresponden a los de septiembre de 2009 a agosto de 2012, por lo tanto, para efectos de establecer su firmeza, se debe tener en cuenta que esta ocurre una vez vencido el plazo señalado en la norma vigente al momento en el que comenzó a transcurrir, en el sub examine, el de dos (2) años previsto en el artículo 714 del ET, norma aplicada por el tribunal en la sentencia apelada.
Cabe aclarar que, del contenido del artículo 714 del ET, se tiene que el plazo de firmeza se interrumpe con la notificación del requerimiento especial que, para el caso de los tributos administrados por la UGPP equivale al requerimiento para declarar y/o corregir, pues así fue consagrado expresamente en la norma que aplica a los períodos fiscalizados, que se repite, es el Estatuto Tributario.
Frente al argumento de la UGPP, en el sentido que los aportes a la protección social al estar destinados a prestaciones vitalicias e imprescriptibles no les aplica la firmeza, se reitera el criterio adoptado por la Sección22, según el cual, «si bien es cierto que el derecho a la pensión (prestación vitalicia e imprescriptible) y a reclamar su reliquidación no prescribe, también lo es que esa imprescriptibilidad solo se predica de la pensión, no de las prestaciones periódicas o mesadas no reclamadas en los plazos legales, tal como lo ha puntualizado la Corte en varios pronunciamientos23, razón por la cual la firmeza de la 19 Exp. 25987, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 Sobre la firmeza cfr. las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 23599 y 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016. 22 Cfr. las sentencias del 30 de septiembre de 2021, exp. 25313 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García y, del 23 de junio de 2022, exp. 24961, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 23 C-320 de 1998, C-198 de 1999, C-624 de 2006, SU-430 de 1998, T-724 de 2007, T-456 de 2013 y SU-567 de 2015, entre otras.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 declaración sí resulta procedente para las mensualidades en las cuales la Administración no inició su actuación dentro del término del artículo 714 del ET».
Además, se insiste en que «[l]a destinación de esos recursos es una cuestión eminentemente presupuestaria, indiferente para la configuración jurídico-tributaria del gravamen y, en particular, para la identificación de la normativa que rige el procedimiento de gestión administrativa para su liquidación oficial. Una tesis contraria conduciría a confundir la potestad de gestión administrativa del tributo –relativa a la fiscalización, determinación, liquidación, cobro, devolución e imposición de sanciones, inherentes a la calidad de sujeto activo del tributo– con la potestad de disposición de los recursos a cargo del titular del gasto – que se agota con la inversión de los caudales ingresados al Tesoro de conformidad con lo establecido por la ley»24.
Respecto al planteamiento de la UGPP de que frente a las conductas de omisión y mora no puede aplicarse el término de firmeza ante la ausencia de autoliquidación, la Sala reitera el criterio expuesto en la sentencia del 10 de noviembre del 202225, en la que se consideró que: «[…] advierte la Sala que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el ET –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración tributaria, al margen del tipo de conducta que se determine en contra del obligado (i.e. omisión, mora o inexactitud), de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el contribuyente al autoliquidar su obligación tributaria, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o pago de los aportes respecto de un trabajador o determinarlos en forma errada.
Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007». Ahora bien, en relación con la solicitud de la aplicación del principio de favorabilidad para los trabajadores, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, la Sala advierte que, el mismo se materializa «en aquellos casos en que surge duda en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto»26 y, debe optarse por la más favorables a los intereses del trabajador.
De suerte que, sus efectos tendrán incidencia en las relaciones jurídico sustanciales en las que esté involucrado el trabajador, lo que no ocurre en este caso, pues estamos frente a obligaciones de naturaleza tributaria, cuyo cumplimiento no está en cabeza del trabajador sino del empleador27. 24 Sentencia del 10 de noviembre de 2022, exp. 25987, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 25 Exp. 25987, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
En igual sentido, cfr. las sentencias del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 16 de junio de 2022, exp. 26018, del 28 de julio de 2022, exp. 26192 y del 20 de octubre de 2022, exp. 26671, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 26 Corte Constitucional, sentencia T-730 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 27 En el mismo sentido, cfr. la sentencia del 20 de octubre de 2022, exp. 26671, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Por lo expuesto, la Sala concluye que no le asiste razón a la UGPP al pretender, en este caso concreto, sustraerse de la aplicación del término de firmeza a las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social.
En el recurso de apelación, la UGPP indicó que la demandante presentó corrección a algunas de las planillas de los períodos septiembre de 2009 a agosto de 2012 con posterioridad a ese año, por lo que, en su criterio, se debe aplicar el término de cinco (5) años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y, en consecuencia, no estarían en firme.
Al respecto, se precisa que, así como la Sección28 se abstiene de analizar los argumentos ajenos a la demanda, que la parte actora invoca en el recurso de apelación, el mismo tratamiento se le debe dar a los planteamientos expuestos por la entidad demandada con ocasión del recurso de alzada, pues la contraparte no tuvo oportunidad de controvertirlos y el juez de primera instancia de examinarlos en la sentencia. Por lo anterior, no hay lugar a analizar lo referente a la firmeza de las planillas de corrección, porque no fue un argumento propuesto en la etapa procesal pertinente, en este caso, la contestación de la demanda, siendo oportuno precisar que, en esa oportunidad, la entidad centró su defensa en la improcedencia de aplicar las reglas de firmeza del ET a las planillas PILA, aspecto que fue resuelto por el a quo.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados al encontrar probada la firmeza de las autoliquidaciones presentadas por los períodos de septiembre de 2009 a agosto de 2012, en consideración a que a las planillas PILA presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 les aplican las disposiciones sobre firmeza del Estatuto Tributario (art. 714).
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1.
CONFIRMAR la sentencia del 21 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. 28 Cfr. la sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 22652. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00544-01 [26996] Demandante: Temporales Uno A Bogotá SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.
Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA