Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares Accionado: Sección Tercera - Consejo de Estado Tesis: Es improcedente la acción de tutela por falta de legitimidad por activa, cuando no existe identidad entre el titular del derecho fundamental vulnerado o amenazado y quien interpone la acción de tutela.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por el señor César Augusto Moya Colmenares en contra de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.- SÍNTESIS DEL CASO César Augusto Moya Colmenares, en nombre propio1, presentó acción de tutela contra la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia por la presunta mora judicial presentada en la acción popular promovida por la Universidad de Cundinamarca en contra del Departamento de Cundinamarca, tramitada bajo radicado núm. 110013331029-2005-01521-01, y en la que él actúa como apoderado judicial de la Universidad de Cundinamarca.
Como pretensiones, solicitó: “PRIMERA: Se sirvan tutelar a CÉSAR AUGUSTO MOYA COLMENARES el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, para que su prestación sea eficiente y oportuna, conculcado por la mora judicial que registra la ACCIÓN POPULAR promovida por el suscrito abogado, en representación de la Universidad de Cundinamarca y en contra del Departamento de Cundinamarca, trámite que lleva diecinueve (19) años en primera y segunda instancia, tiempo dentro del cual, se surte desde hace 12 1 Inicio el escrito de tutela señalando: “actuando en causa propia como abogado litigante y, al mismo tiempo como apoderado de la Universidad de Cundinamarca, según las facultades que me otorga Art. 77 del Código General del Proceso, sin necesidad de poder del Claustro Universitario, por ser una actuación que se sigue en el expediente de Acción Popular RADICADO NO.110013331029200501521- 01 dentro del cual figuro como su apoderado, pero en todo caso para efecto de la admisión de la presente acción constitucional, actúo en causa propia como abogado litigante perjudicado directamente por la mora judicial.
(…)” Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 2 años ante esta Alta Corporación Judicial de cierre en lo Contencioso Administrativo, la solicitud de Revisión Eventual, despacho del HH. Consejero de Estado tutelado, pendiente de resolver desde hace casi 2 años, la que considero irregular solicitud de insistencia, presentada por el Departamento de Cundinamarca, y con todo respeto lo digo, resultando total y absolutamente incomprensible, la mencionada mora judicial en resolverse esta solicitud de insistencia. SEGUNDA: Consecuencialmente, se sirvan ordenar que se ejerza una pronta y recta administración de justicia, para que se dicte de manera urgente la providencia que resuelva la solicitud de insistencia, para que se revise la sentencia del 26 de mayo de 2011, en un término no mayor a 72 horas, fundamentado, inclusive, en la disposición del artículo 229 de la Constitución Política.” II.
SITUACIÓN FÁCTICA Menciona que la Universidad de Cundinamarca contrató sus servicios profesionales para promover acción popular contra el Departamento de Cundinamarca, la cual fue presentada en el año 2005, radicada bajo el núm. 110013331029-2005-01521-01, la cual lleva más de 19 años en el trámite judicial. Aclara que, si bien dentro del proceso de la acción popular actúa como apoderado de la Universidad de Cundinamarca, la presente solicitud de amparo la presenta en nombre propio al considerar que la moral judicial configurada en la acción popular afecta directamente sus intereses, como lo es, que la universidad termine de cancelarle los honorarios pactados por sus servicios profesionales.
Relata que el 26 de noviembre de 2008 el Juzgado 29 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la acción popular, decisión que fue recurrida por el accionante en calidad de apoderado del actor popular. Indica que el 26 de mayo de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos de educación y a que su prestación sea eficiente y oportuna e impartió unas órdenes al Departamento de Cundinamarca.
Señala que el 15 de julio de 2012 el apoderado judicial del Departamento de Cundinamarca solicitó ante el Consejo de Estado la revisión eventual del fallo proferido por el Tribunal. Manifiesta que el 23 de junio de 2022 la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 26 de mayo de 2011 por la Subsección B, Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Afirma que, en la misma fecha el apoderado judicial del Departamento de Cundinamarca presentó solicitud de insistencia, la cual a la fecha no ha Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 3 sido resuelta, configurándose una mora judicial, que no ha permitido que la acción popular termine definitivamente.
III. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. El 19 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela, se vinculó a la Universidad de Cundinamarca y al Departamento de Cundinamarca, y se ordenó la notificación a la autoridad accionada, así como a las entidades vinculadas. 3.2. La Sección Tercera, subsección “C” del Consejo de Estado, a través del consejero ponente que tiene a cargo la acción popular que dio origen a la presente acción de tutela, solicitó se declare improcedente la acción de tutela, al estimar que el accionante carece de legitimación por activa, pues al revisar el poder obrante dentro de la acción popular, es claro que sólo se confirió para actuar dentro de dicho proceso, razón por la cual resulta insuficiente para promover la presente acción constitucional en representación de la Universidad de Cundinamarca, de donde se desprende, que no le asiste legitimación en la causa para controvertir la supuesta mora judicial endilgada en representación del ente universitario, de lo que deviene la improcedencia del amparo constitucional respecto de este.
Señaló que tampoco es procedente el amparo solicitado, por no ser el asunto relevante constitucionalmente, en razón a que lo que se pretende por parte del actor es resolver una cuestión de naturaleza privada entre el accionante y la Universidad de Cundinamarca -suscitada en el marco de un contrato de mandato-, que se relaciona con el pago de unos honorarios, asunto que tiene una connotación de índole económico y particular.
Manifestó que no se ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia reclamado por el accionante, toda vez que las partes procesales de la acción popular ya cuentan con una decisión proferida en segunda instancia que resolvió sobre los derechos colectivos que se encontraban en pugna y con ello se garantizó el acceso a la administración de justicia. Señala que el mecanismo de revisión eventual no constituye una tercera instancia y su única finalidad es unificar jurisprudencia. Resaltó que tampoco se incurre en mora judicial, dado que el término transcurrido para resolver la solicitud de insistencia formulada dentro del trámite de revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no obedece a una actuación caprichosa del fallador, ni mucho menos a una omisión sistemática en la que se estuviere incurriendo, puesto que el Despacho tiene un gran número de asuntos que deben ser atendidos con apego estricto al turno de ingreso para fallo.
Precisó que a la fecha de presentación del amparo, de conformidad con la información reportada a través de la plataforma tecnológica SAMAI, el Despacho del suscrito Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 4 Consejero de Estado tiene a su cargo un total de 773 procesos judiciales2, los cuales deben ser atendidos de manera simultánea.
Realizó un recuento de las actuaciones adelantadas con posterioridad a la notificación de la providencia proferida el 23 de junio de 2022 por la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la cual se decidió no seleccionar para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de mayo de 2011, para indicar que se han allegado al expediente diferentes memoriales que han sido gestionados de forma oportuna, de tal manera que, por ello, tampoco existe mora judicial en el presente asunto.
Por último, indica que en todo caso la presente acción de tutela carece de objeto, habida cuenta que, el proyecto de auto que decide sobre la solicitud de insistencia en la selección eventual de la acción popular fue remitido a la Sala Plena de la Sección Tercera para ser discutido en la próxima Sala de la Sección. 3.3. La Universidad de Cundinamarca, a través de apoderado judicial, solicitó se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que: “Basta con leer el sustento fáctico de la acción de tutela para entender que el autor del escrito no pretende, realmente, obtener un amparo constitucional, pues no existen un derecho fundamental que le haya sido violado, o que se encuentre amenazado.
La presente acción tan solo busca presionar una decisión que favorezca sus intereses económicos, tratando de pasar por encima de las graves irregularidades que han sido detectadas por la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría Departamental de Cundinamarca dentro del proceso penal que cursa en el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Fusagasugá, con radicado 110016000101201600033.
Sobre los hechos debo resaltar, de manera categórica, que falta a la verdad el tutelante al tomarse la vocería de la Universidad de Cundinamarca, y afirmar que “… la mora judicial de 12 años por parte del H. Consejo de Estado, y su Magistrado Ponente, en resolver de fondo una simple solicitud de Revisión Eventual, viene causando graves traumatismos al claustro universitario, con el no pago de mis cuantiosos honorarios retenidos y pendientes de pago desde el año 2015”.
Esta es una posición que no representa los intereses de la Universidad, y que responde al ánimo del abogado César Moya Colmenares de presionar el pago de sus honorarios, situación que, contrario a lo afirmado por este, afectaría los intereses de la institución educativa y afectaría su condición de víctima, reconocida como tal, dentro del proceso penal antes citado”.
Adicionalmente, señaló que el accionante carece de falta de legitimación por activa para promover la presente acción de tutela como representante judicial de la Universidad de Cundinamarca, toda vez que, ese no es el sentir del ente educativo, ya que entiende que el trámite adelantado en cada proceso judicial tiene unos términos judiciales. 2 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/estadisticas/WMonitor.aspx Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 5 3.4.
El Departamento de Cundinamarca, guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 de 2021, numeral 7, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
Análisis de la Sala 4.2.1. De la legitimación por activa para ejercer la acción de tutela Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre.
Ello es así, porque en la acción de tutela la legitimidad para actuar, según lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, está radicada en la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien ejercerá la acción directamente o a través de apoderado. En otras palabras, únicamente se entiende legitimado para actuar en la acción de tutela, la persona titular del derecho fundamental que se reputa como vulnerado o amenazado, que para demandar, podrá hacerlo por sí misma o a través de apoderado, el cual deberá estar debidamente acreditado.
De la misma manera, el artículo 10 ibidem, previendo que existen casos en los cuales quien ostenta el derecho no se puede hacer presente para adelantar la acción ni otorgar poder, permite la figura de la agencia oficiosa, para lo cual establece como requisitos, el deber de manifestar que se actúa en tal condición y demostrar con suficiencia los motivos que le impiden presentarse al titular del derecho.
Respecto de la legitimación en la causa, la jurisprudencia3 ha establecido que: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o 3 Corte Constitucional.
T-416 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 6 desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito (…).” (subraya y negrilla fuera de texto original) Específicamente respecto de la legitimación en la causa por activa4 en las acciones de tutela, expresó: “Esta Corporación ha señalado que no obstante la informalidad que se predica de la acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla.
En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquiera persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre.
En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de representante. En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá un tercero presentar acción de tutela en su nombre.
La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.
La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas).
(iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe 4 Corte Constitucional. T-552 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 7 anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo.
Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso.” (Subraya fuera de texto original). También explicó5 que la razón de ser de estas exigencias se basa en que: “Al interpretar los artículos 86 Superior y 10º del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado.
Como excepción a esta regla general, el mismo artículo 10º del citado decreto permite que un agente oficioso solicite el amparo de los derechos fundamentales de un tercero, en el evento en que su titular no pueda promover su propia defensa. La existencia de este requisito ha sido resaltada por esta Corporación, señalando que: “(…) La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo.
( )6 ” 4.2.2. Caso concreto En el asunto bajo examen, el señor César Augusto Moya Colmenares interpuso acción de tutela con el fin de que se ampare su “[…] derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, para que su prestación sea eficiente y oportuna, conculcado por la mora judicial que la registra la acción popular promovida por el suscrito abogado en representación de la Universidad de Cundinamarca y en contra del Departamento de Cundinamarca […]”.
A su turno, la autoridad accionada señala que el accionante carece de legitimación por activa al no contar con el correspondiente poder para interponer esta acción constitucional, pues considera que no es suficiente el mandato conferido por el claustro académico en la acción popular. De otro lado, el apoderado del ente educativo afirma que lo pretendido por el accionante en esta acción constitucional, no representa el sentir de la universidad, dado que con la presentación de la acción de tutela lo que se busca es presionar el pago de sus honorarios.
En ese sentido, alega que el accionante carece de falta de legitimación por activa para promover la presente acción de tutela. 5 Corte Constitucional. T-659 de 2004. M.P.: Roberto Escobar Gil. 6 T-899 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 8 Para decidir lo pertinente, cabe señalar que, en un principio, en el escrito de tutela el señor Moya Colmenares mencionó que “[…] actuaba en causa propia como abogado litigante y, al mismo tiempo como apoderado de la Universidad de Cundinamarca, según las facultades que me otorga Art. 77 del Código General del Proceso, sin necesidad de poder del Claustro Universitario, por ser una actuación que se sigue en el expediente de Acción Popular RADICADO NO.110013331029200501521- 01 dentro del cual figuro como su apoderado […]”; sin embargo, acto seguido indicó que “[…] en todo caso para efecto de la admisión de la presente acción constitucional, actúo en causa propia como abogado litigante perjudicado directamente por la mora judicial […]”.
Teniendo en cuenta lo mencionado, esto es, que el accionante indicó expresamente que actuaba en nombre propio y que la pretensión estaba dirigida a la protección de su derecho fundamental, la presente acción se admitió únicamente en nombre del señor César Augusto Moya Colmenares. Aclarado lo anterior, se advierte que el señor César Augusto Moya Colmenares carece de legitimación en la causa por activa para instaurar la acción de tutela de la referencia, toda vez que no es el titular del derecho fundamental amenazado o vulnerado, esto es, del derecho al acceso a la administración de justicia, por cuanto, él como persona natural no fue parte en la acción popular, pues dentro de dicho trámite sólo actúo como apoderado judicial de la parte actora, circunstancia que impide reclamar la protección de la garantía invocada.
Sobre este asunto, se debe señalar que para iniciar una acción de tutela debe existir una relación inescindible entre quien reclama un derecho y la titularidad de este, pues la naturaleza dispositiva del mecanismo de amparo impone que sea la persona sobre la que recae la vulneración la llamada a solicitar su protección. Así las cosas, no se observa que la titularidad del derecho que se pretende proteger sea de accionante, sino que, por el contrario, corresponde a quien es parte dentro de la acción popular, esto es, a la Universidad de Cundinamarca, entidad que precisamente se opone a las pretensiones de la tutela.
En ese sentido, es claro que el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia que se pretende proteger con la presunta mora judicial en la que incurrió la Subsección “C”, de la Sección Tercera del Consejo de Estado al decidir la solicitud de insistencia presentada por el Departamento de Cundinamarca, para que se acceda a la revisión eventual de la acción popular, no corresponde a un derecho del que sea titular el accionante.
Finalmente, en cuanto al interés que alega el actor le asiste por un supuesto detrimento económico, debido a que, en su criterio, la Universidad de Cundinamarca le tiene retenido el pago del 50% de sus honorarios por causa de la mora judicial injustificada, es preciso señalar que dicho argumento no es de recibo, pues se recuerda que la acción de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01854-00 Accionante: César Augusto Moya Colmenares 9 tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar el pago de acreencias, para lo cual el legislador ha definido mecanismos de defensa propios para reclamar el pago de los honorarios, además de que no se alega ni se acredita que dicha circunstancia le afecte un derecho fundamental del cual sea titular.
En consecuencia, la Sala declarara improcedente la solicitud de amparo por estar probada la falta de legitimación en la causa por activa del señor Cesar Augusto Moya Colmenares, al no ser el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado o amenazado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar improcedente la acción de la referencia, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada oportunamente la presente providencia en los términos señalados por la ley, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.