Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Demandante: Municipio de Pereira Demandado: Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y Tribunal Administrativo de Risaralda Referencia: Acción de tutela TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela promovida por el Municipio de Pereira en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El municipio de Pereira, mediante apoderado, presentó acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, a la igualdad, a la buena fe y a la dignidad humana, que consideró vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda al proferir los autos del 17 de enero y 4 de abril de 2025, respectivamente, en el marco del incidente de desacato de la acción popular identificada con el radicado número 66001-33-31-001-2008-00493-00. 2.
Hechos La causa petendi del escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. Javier Elías Arias Idárraga promovió acción popular en contra del municipio de Pereira, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos vulnerados por la ausencia de andenes o aceras en la vía de acceso al barrio Parque Industrial desde Dosquebradas, sector La Badea. 1 Ibídem. / actuaciones del proceso ordinario incorporadas al expediente en el índice 0009 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 2 2.2. La demanda fue registrada bajo el número de radicado 66001-33-33-001-2008- 00493-00 y asignada por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, autoridad que dictó sentencia de primera instancia el 27 de julio de 2011. En dicha decisión ordenó al ente territorial adelantar la adecuación de los andenes o aceras en la vía de acceso al barrio Parque Industrial desde Dosquebradas, sector La Badea, para lo cual concedió el término de doce (12) meses. 2.3.
Mediante sentencia de segunda instancia del 6 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Risaralda modificó la orden, en el sentido de otorgar al municipio de Pereira el término de dos (2) meses para culminar las gestiones administrativas, financieras y presupuestales, así como un plazo adicional de doce (12) meses adicionales para ejecutar las obras. 2.4.
En el mes de enero de 2025 Javier Elías Arias Idárraga, en calidad de actor popular, solicitó la apertura del incidente de desacato con fundamento en el incumplimiento de las órdenes impartidas en las referidas providencias. El juzgado encargado adelantó el trámite incidental. En atención a los requerimientos realizados, el alcalde Mauricio Salazar Peláez informó sobre las actuaciones preliminares adelantadas, entre ellas: diagnósticos técnicos de campo, visitas a la zona afectada, solicitud de conceptos técnicos al Área Metropolitana Centro Occidente (AMCO), inclusión del proyecto en la iniciativa "Fábrica de Diseños" y la necesidad de realizar estudios complementarios.
Sin embargo, al momento de la radicación de la solicitud de amparo, no se había materializado la ejecución física de las obras ordenadas. 2.5. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, a través de auto del 17 de marzo de 2025, declaró que Mauricio Salazar Peláez incurrió en desacato por incumplimiento de las órdenes contenidas en las sentencias del 27 de julio de 2011 y del 6 de septiembre de 2012.
En consecuencia, le impuso una sanción consistente en una multa equivalente a cinco (5) SMLMV. 2.6. Inconforme con dicha decisión, el representante judicial del municipio de Pereira interpuso recurso de reposición. No obstante, el juzgado lo declaró improcedente mediante providencia del 25 de marzo de 2025. 2.7. El expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Risaralda para surtir el grado de consulta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
En providencia del 4 de abril de 2025 dicha Corporación confirmó la decisión del 17 de marzo del mismo año. 3. Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional amparar los derechos fundamentales de Mauricio Salazar Peláez en calidad de alcalde del municipio de Pereira. Como Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 3 consecuencia de ello pidió i) se ordene al Tribunal Administrativo de Risaralda que revoque la sanción impuesta; ii) se dicte una nueva providencia en la que se realice una valoración de los hechos conforme a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, continuidad administrativa, imposibilidad material, ausencia de dolo o culpa grave, asimismo, en la que se tengan en consideración las actuaciones diligentes desplegadas por el actual alcalde desde el inicio de su mandato. 3.2.
Como sustento de la acción de tutela, la parte actora estructuró los argumentos que se resumen de la siguiente manera. 3.2.1. Indicó que Mauricio Salazar Peláez ejerce el cargo de alcalde del municipio de Pereira desde el 1 de enero de 2024, y no recibió de la administración anterior la información relativa al cumplimiento de las órdenes impartidas en el marco de la acción popular.
Adujo que los jueces del trámite incidental omitieron considerar la inexistencia de continuidad administrativa y la falta de elementos esenciales para ejecutar las órdenes, circunstancias que tornan desproporcionada la sanción impuesta. Señaló, además, que la decisión desconoció el principio de culpabilidad, al haberse fundado en un análisis automático, bajo un criterio de responsabilidad objetiva, sin verificación de dolo, culpa grave o renuencia por parte del actual alcalde. 3.2.2.
En la misma línea, sostuvo que las providencias cuestionadas impusieron una sanción al actual alcalde con fundamento en hechos atribuibles a administraciones anteriores, y desconocieron la imposibilidad material de ejecución inmediata de las obras, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Precisó que las obras requeridas exigen planeación técnica especializada, gestión predial, apropiación presupuestal y trámite contractual, lo que impide su realización inmediata.
Esta imposibilidad se acentúa ante la ausencia de entrega oportuna de la información necesaria por parte de la administración saliente. 3.2.3. Afirmó que no existe responsabilidad subjetiva del alcalde del municipio, dado pues no se probó un actuación dolosa o negligencia en el cumplimiento de la orden. Por el contrario, afirmó, en el expediente obran actuaciones diligentes orientadas a acreditar el cumplimento de las ordenes impartidas.
En tal sentido, a su juicio, la sanción impuesta no respetó el estándar de responsabilidad objetiva. 4. Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 8 de mayo de 20252 se admitió la acción de tutela y se dispuso la vinculación como terceros con interés a Javier Elías Arias Idárraga y a Mauricio Salazar Peláez. 2 Índice 00005 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 4 4.2. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira3 envió el expediente incidental en medio digital, y presentó informe en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Para ello, indicó que las respuestas aportadas al trámite incidental demostraron que el alcalde de Pereira no tenía intención de cumplir la orden impartida en la acción popular, pues se limitó a incluir las obras en el banco de proyectos, cuya ejecución no es forzosa ni vinculante, y deja en la indeterminación la efectiva realización. Asimismo, sostuvo que la solicitud de amparo persigue la creación una instancia adicional en la que se reevalúe el asunto con el fin de hacer prevalecer su interpretación, lo que denota una discrepancia con el análisis que sustentó las providencias cuestionadas. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Risaralda4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte actora. En su argumentación expuso que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y que lo que se pretende es una instancia adicional en el incidente de verificación, con el propósito de obtener una decisión favorable a sus intereses.
Asimismo, allegó en medio digital, el expediente en el que se dictaron las decisiones criticadas. 4.4. Mauricio Salazar Peláez5 presentó escrito a través del cual coadyuva las pretensiones de la parte actora. Para ello, indicó que la sanción impuesta resulta contraria a los postulados constitucionales, dado que i) desconoció la imposibilidad material de la ejecución inmediata de las obras ordenas; ii) se basó en hechos atribuibles a administraciones anteriores; iii) para adoptar la decisión no se estableció la responsabilidad subjetiva como elemento habilitante y tampoco el dolo o la culpa grave; iv) el juzgado de primera instancia no valoró adecuadamente los informes aportados el trámite incidental, en los que se enlistaron las actuaciones adelantas con el fin de dar cumplimiento a los fallos de acción popular.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa del municipio de Pereira, dado que es la entidad encargada de cumplir la orden contenida en las 3 Índices 00009 y 00011 del aplicativo SAMAI. 4 Índice 00010 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 00012 del aplicativo SAMAI, certificado 9750C0D1E15370B8 6DBF75442D8F43F1 9EC93F715BDB50FF D2B4794C14039FF4.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 5 sentencias del 27 de julio de 2011 y 6 de septiembre de 2012 dictadas en el marco de la acción popular identificada con el número de radicado 66001-33-33-001-2008- 00493-00, que dio origen al trámite incidental en el que se profirieron las decisiones que ahora se consideran lesivas. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda, por cuanto actuaron como juez de primera instancia y de consulta dentro del proceso mencionado y fue su actuación a la que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20056 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela7 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto8. 6 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 6 Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”9. 4.1.
Procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones proferidas en el marco de un trámite incidental Respecto a la procedencia especifica de la solicitud de amparo para cuestionar providencias dictadas al interior de un incidente desacato, la Corte Constitucional10 estableció la necesidad de concurrencia de los siguientes requisitos puntuales: i) Que la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; lo que implica que la acción de tutela será prematura y, por tanto, improcedente si se formula antes de agotarse íntegramente el trámite. ii) Que se reúnan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente la configuración de, por lo menos, una de las causales específicas. iii) Que los argumentos del promotor de la acción de tutela sean consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 4.2.
Relevancia constitucional Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial. que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 10 SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 7 Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”11. En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos 11 Corte Constitucional, SU 573 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 8 definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto12. 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que se exponen a continuación: 5.1.
Al analizar el escrito de tutela se advierte que el municipio de Pereira argumentó que los autos del 17 de marzo de 202513 y del 4 de abril del mismo año14 i) desconocieron que la sanción se fundamentó en hechos atribuibles a administraciones anteriores y no tuvieron en cuenta que la actual no recibió la información relativa a los fallos de acción popular; ii) desatendieron los argumentos propuestos en el trámite incidental orientados a demostrar la imposibilidad de ejecutar en forma inmediata las obras; iii) impusieron una sanción sin que se acreditara una actuación dolosa o gravemente culposa de parte del actual alcalde, y fue la consecuencia de una indebida valoración de los informes presentados; además, resulta contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 5.2.
Ahora bien, del análisis de los aspectos abordados en el auto del 4 de abril de 2025 dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda que puso fin a la actuación, así como de las pruebas incorporadas al proceso, se advierte que el ad quem arribó a las siguientes conclusiones: “[…] En el sub judice, mediante fallo de primera instancia calendado el veintisiete (27) de julio de 2011, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira, concedió el amparo de los derechos colectivos conculcados, decisión que fue modificada mediante providencia proferida por este Tribunal el seis (06) de septiembre de 2012, en la cual se ordenó: […] De lo anterior, resulta claro que las órdenes judiciales impartidas DESDE EL AÑO 2012, en este caso, relacionadas con el municipio de Pereira, corresponden específicamente a: Inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes inclusión en el Plan de Desarrollo y en el Presupuesto- para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Dosquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), El retiro de las barreras arquitectónicas que ocupan en la actualidad las aceras existentes en el trayecto de dicha vía, y la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público, todo a fin de que se permita y garantice el libre tránsito de los peatones que utilizan esta vía para desplazarse. 12 Cfr. sentencia C-590 de 2005. 13 Mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira impuso sanción. 14 En el que el Tribunal Administrativo de Risaralda conformó la decisión consultada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 9 Dentro del trámite incidental, no se logró probar que el ente territorial accionado, dio cumplimiento a la orden inserta en el numeral 3 de la sentencia reseñada, pues pese a que se presentó un informe en el que afirma haber desplegado todas las acciones necesarias para el cumplimiento de la orden judicial, lo cierto es que la visita realizada el once (11) de marzo de 2025, permite establecer apreciar la existencia parcial de andenes a ambos costados de la vía, en algunos con ausencia total de dicho elemento o el que existe no cumple con las especificaciones regulares para el tráfico peatonal.
En igual sentido, de acuerdo con el informe con radicado N° 20250311-10922-I del once (11) de marzo de 2025, se afirma que, el proyecto “CONTRATAR LA CONSULTORÍA PARA LA EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES Y PRODUCTOS PARA FORTALECER Y APOYAR TÉCNICAMENTE A LA SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA DE PEREIRA, EN PROYECTOS VIALES Y DE INFRAESTRUCTURA COMPLEMENTARIA, MEDIANTE EL MODELO DEFÁBRICA DE ESTUDIOS Y DISEÑOS” ya está estructurado para trámite de radicación en la Secretaría Jurídica y obedece a la siguiente descripción dentro del análisis técnico y económico: Si bien, se observa una gestión administrativa, la misma no responde a la orden judicial, en tanto, se trata de un contrato de consultoría que además depende un trámite administrativo iniciado ante el AMCO para la autorización del cambio de sentido, sin que se observen acciones concretas respecto de la solución concerniente a la ausencia de espacio público (andén o acera) en forma continua y libre de barreras arquitectónicas, respecto del trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, entrada por el municipio de Dosquebradas sector La Badea, por lo tanto no se evidencia el cumplimiento de la orden judicial.
A lo anterior es necesario agregar, tal como lo realizó la juez de primera instancia que, previamente, el veintinueve (29) de octubre de 2018, la juez de conocimiento dispuso no formular cargo de desacato al evidenciar de acuerdo a las pruebas aportadas las siguientes actuaciones por parte de la entidad territorial: 1. Desarrollo de visita e inspección técnica al sector. 2.
Elaboración de Presupuestos de obra. 3. Elaboración de objeto contractual para efectos de la intervención precisa requerida por el honorable despacho judicial 4. Expedición de Certificado dé Disponibilidad Presupuestal No. 5469 de 2018, expedido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Pereira, por el monto de $300.000.000 y con el siguiente objeto contractual "CONSTRUCCIÓN DE ANDENES COSTADO SUR VÍA DE ACCESO AL PARQUE INDUSTRIAL (SECTOR VÍA PEDREGALES)" en cumplimiento de fallo judicial proferido por el Juzgado Séptimo Penal Municipal dentro del proceso con radicado No. 66001 33 31 001 2008D 000493 00. 5.
Asignación al contratista externo, ingeniero Miguel Turtón, colaborador de la Secretaría de Infraestructura, y al equipo jurídico de la dependencia, para la estructuración de los Prepliegos y documentos técnicos para la selección objetiva del contratista, que a su vez desarrollará la obra. 6. Se indica que el proceso de selección objetiva del contratista se encuentra cargado en la plataforma Colombia Compra Eficiente SECOP, con el número de proceso 291- 2018, con objeto: "CONSTRUCCIÓN DE ANDENES COSTADO SUR VÍA DE ACCESO AL PARQUE INDUSTRIAL (SECTOR VÍA PEDREGALES)", por valor de $ 247,408,316.
Así mismo, se espera que la adjudicación del proceso contractual se surta el próximo 27 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 10 de noviembre, de acuerdo con el cronograma correspondiente, que se anexa al presente escrito. […] Conforme a lo detallado, se puede advertir que la Administración Municipal no ha realizado las acciones tendientes a dar cumplimiento a la sentencia judicial, que implicaban realizar las gestiones administrativas y culminarlas para concretar la consecución de los recursos y la materialización de las obras necesarias, por cuanto las pruebas aportadas no dan cuenta de ello, en tanto se hace alusión a un contrato de consultoría, lo que no responde a la orden judicial dada desde el año 2012, máxime si se tiene en cuenta que, el proceso de selección abreviada de menor cuantía que tuvo por objeto la construcción de andenes costado sur vía de acceso al parque industrial (sector vía Pedregales); es decir, relacionado con la orden judicial no se adelantó. Así las cosas, tal como lo avizoró la juez de primera instancia, en el presente proceso no es posible constatar el cumplimiento por parte del municipio de Pereira en lo que respecta a la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Dosquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público, todo a fin de que se permita y garantice el libre tránsito de los peatones que utilizan esta vía para desplazarse, ordenado en la sentencia judicial.
Conclusión que comparte está colegiatura. La Sala no desconoce el informe presentado por la entidad territorial en el que se indica i) Se solicitó formalmente al AMCO la evaluación del cambio de sentido vial en la zona, con el fin de facilitar la habilitación de un circuito peatonal que cumpla con los lineamientos técnicos y jurídicos establecidos en la sentencia; ii) Se requiere un levantamiento topográfico detallado para determinar la viabilidad de la intervención y definir los lineamientos técnicos para su ejecución; iii) Se recomienda realizar estudios geotécnicos y de tránsito con el fin de evaluar la estabilidad del terreno y las necesidades reales de movilidad en la zona y iv) Se advierte que, sin estos estudios previos, la inversión podría generar detrimento patrimonial, dado que no se garantiza la pertinencia de la intervención y su impacto real en la movilidad y seguridad peatonal.
En vista de lo anterior, se hace necesario reiterar que a través del presente incidente se procura el acatamiento de la orden tal como fue proferida y contenida en un fallo judicial con efectos vinculantes desde al año 2012, pero de ninguna manera este trámite constituye una nueva oportunidad o instancia para la controversia propia de la acción popular en torno a la ausencia de responsabilidad en la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, ni sobre la decisión de protección emitida en la sentencia. Con base en lo expuesto, se reitera que fue constatado el incumplimiento por parte del municipio de Pereira, ya que, las pruebas que reposan en el expediente no dan cuenta de las realización de las acciones ordenadas en las providencias judiciales, sin que sea de recibo o justificación el planteamiento de estrategias consistentes en: 1.
Finalizar la gestión ante el AMCO, dado que su concepto es determinante para definir la viabilidad del cambio de sentido vial y el diseño del circuito peatonal ordenado por la sentencia; 2. Realizar estudios de suelos, tránsito y topografía, con el fin de garantizar la pertinencia y viabilidad técnica de las obras proyectadas; 3. Garantizar la inclusión del proyecto en el Plan de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 11 Desarrollo y en el Presupuesto Municipal, en cumplimiento del principio de planeación del gasto público; 4.
Gestionar la incorporación de los recursos necesarios dentro del marco de la iniciativa "Fábrica de Diseños", para contar con soporte técnico especializado; 5. Concertar con la comunidad y los propietarios de predios privados cualquier afectación derivada de la ejecución del proyecto, asegurando el respeto por la propiedad privada y la adecuada compensación de los eventuales impactos generados, pues incluso frente a dicha propuesta no existen acciones que den cuenta de su cumplimiento, como lo referente a la petición a la AMCO, lo cual carece de justificación de cara a la fecha en que se dio la orden judicial, desde la cual han pasado más de 12 años.
Así, la falta de la falta de acciones concretas y certeras que permitan evidencia la gestión para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Dosquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), y la omisión de la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público, es un incumplimiento por parte de la entidad accionada de la orden judicial dada en las sentencias proferidas dentro del presente asunto” (se resalta).
Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora alegó que la autoridad accionada desconoció que el alcalde no incurrió en una responsabilidad “subjetiva”, en la medida que no se probó una actuación dolosa o negligente de la orden. Además, que la sanción se fundamentó en hechos atribuibles a administraciones anteriores. La Sala advierte, que, para efectos de verificar el cumplimiento de la orden judicial, el Tribunal Administrativo de Risaralda hizo un análisis de los elementos objetivos y subjetivos, para la imposición de la sanción, en los siguientes términos: “Respecto del elemento objetivo, se tiene que la orden dada en la sentencia de primera instancia y confirmada por este Tribunal, fue dirigida al municipio de Pereira, encontrando entonces, que el alcalde de dicho ente territorial es el funcionario al que le corresponde desplegar las actividades tendientes al cumplimiento de la orden judicial.
Como bien se dejó sustentado en precedencia, ha quedado evidenciado que el municipio de Pereira no ha realizado las actuaciones tendientes a la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras orientadas a la adecuación de las zonas de espacio público (andén o acera) en todo el trayecto de la vía de acceso al barrio Parque Industrial, acceso por el municipio de Dosquebradas sector la Badea (vía Pedregales), específicamente con el mantenimiento del espacio público (anden), y la construcción de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público.
Nótese, en tal sentido, que han transcurrido 12 años y 7 meses desde que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, y persiste la vulneración de los derechos colectivos ante la ausencia de andenes o aceras en los trayectos de la vía donde no existe este espacio público. […] En lo referente al elemento subjetivo de la sanción por desacato, la Sala anota que, en el sub examine, la orden debía ser ejecutada en principio, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 12 por el señor Enrique Antonio Vásquez Zuleta en su calidad de alcalde del municipio de Municipio de Pereira, para el período 2012 – 2015, teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue concedido en el efecto suspensivo y la sentencia de segunda instancia se profirió el seis (06) de septiembre de 2012; luego entonces, su ejecutoria es el momento a partir del cual se concedieron o se empiezan a contar los 12 meses al ente territorial para el cumplimiento de las órdenes encomendadas, sin lugar a prorrogas.
No obstante, si bien en la actualidad, quien ostenta la calidad de alcalde no es el mismo funcionario al cual se le notificó la orden en su momento, debe este Juez colegiado advertir, que la entrega y consecuente recepción del informe de empalme es una obligación legal que no sólo implica una carga para el servidor público saliente, sino que también vincula de forma consecuente a quien ejercerá el cargo, tal como lo prevé la Ley 951 de 2005, la Resolución Orgánica CGR 5674 del 24 de junio de 2005 y la Circular CGR 11 del 27 de julio de 2006.
Así, el artículo 4° de la Ley 951 de 2005 dispone que “[…] el servidor público entrante, está obligado a recibir el informe y acta respectiva y a revisar su contenido […]”. Es más, el parágrafo del artículo 13 contempla que “[…] en caso de que el servidor público entrante detecte irregularidades en los documentos y recursos recibidos, dentro del término señalado en esta ley, deberá hacerlas del conocimiento del órgano de control a que corresponda […]”.
Adicionalmente, de la simple lectura de la orden emitida, se concluye que aquella se profirió para ser cumplida por el municipio de Municipio de Pereira y su alcalde municipal es “el jefe de la administración local y representante legal del municipio”, su elección es por voto popular, y tiene el carácter de empleado público del municipio; lo que significa, que una vez posesionado tiene la obligación constitucional y legal, de cumplir el mandato judicial contenido en la acción Popular de la referencia. En este orden de ideas, la Sala considera inaceptable que la administración no demuestre la realización de las acciones efectivas para dar cumplimiento a la orden judicial y con ello abstenerse de dar cumplimiento a la orden encomendada desde el año 2012, pese a existir un mandato claro por parte de la jurisdicción administrativa, en el cual se ordena la realización de las obras públicas necesarias, con la intención de hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos y la renuencia persistente y continua a su cumplimiento sin una justificación aceptable configura el elemento subjetivo, mucho más, al advertir que el período del actual alcalde del municipio de Pereira, empezó el primero de enero de 2024 y la orden de la sentencia desacatada, indica claramente que las obras cuya ejecución se ordena, no podrá superar el término de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Por lo discurrido, establece el Tribunal que ha existido un desconocimiento injustificado por parte de la autoridad accionada, respecto del fallo proferido el veintisiete (27) de julio de 2011 modificado mediante providencia del seis (06) de septiembre de 2012, por lo que se configura el elemento subjetivo de desacato, siendo procedente confirmar la providencia consultada […]” (resalta la Subsección).
En conclusión, para el Tribunal accionado i) los informes y pruebas aportadas al trámite incidental no acreditaron el cumplimiento de lo ordenado en los fallos de la acción Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 13 popular, en la medida en que únicamente demostraron la celebración de un contrato de consultoría, sin que conste la realización de gestiones administrativas encaminadas a la consecución de recursos ni a la ejecución de las obras requeridas; ii) si bien el sancionado no ostentaba el cargo de alcalde al momento de notificarse las sentencias de primera y segunda instancia, lo cierto es que el empalme derivado del cambio de administración constituye una obligación tanto para el mandatario saliente como para quien asume el cargo, y en esa medida, recae en el actual representante del ente territorial el deber de cumplir la orden judicial destinada a cesar la vulneración de los derechos colectivos; iii) Mauricio Salazar Peláez tomó posesión del cargo de alcalde el 1 de enero de 2024, por lo que para el momento en que se impuso la sanción ya habían fenecido los doce (12) meses concedidos para la realización de la labores de adecuación. En tal sentido, encontró acreditado el elemento subjetivo.
Los elementos señalados en precedencia le permiten a la Sala inferir, con claridad, que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente. Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y los fundamentos normativos y jurisprudenciales aplicables al caso, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario.
Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado, de manera clara, que no basta con la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración15. 5.3. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que la parte actora pretende imponer su interpretación normativa sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio, pues a partir de la revisión de dicho trámite se advierte que los argumentos expuestos en este escenario se dirigieron a cuestionar el análisis efectuado por el Tribunal accionado respecto a la imposición de la sanción por desacato de un fallo proferido en el trámite de una acción popular, sin que haya demostrado la violación de los derechos fundamentales para los que pidió su protección. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada por la parte accionante está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del incidente de desacato, toda vez que reitera argumentos de índole legal desarrollados, sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales 15 Sentencia SU215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 14 invocados fueron vulnerados con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.4. Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada16, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el proceso primigenio17. 5.5. Adicionalmente, la Subsección advierte que la solicitud de amparo recae sobre un asunto meramente económico que escapa de la órbita del juez de tutela, pues, en concreto, ataca la imposición de la sanción económica y expresamente solicita que la misma sea revocada. 5.6.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por lo que se procederá a declarar improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por el municipio de Pereira en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda, por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito. 16 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 17 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02649-00 Accionante: Municipio de Pereira 15 TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.
Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS