11001031500020250600000 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: ECOPETROL SA Demandado: SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SE DECLARA LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD. SE NIEGAN LAS RESTANTES Síntesis del caso: la actora cuestionó la providencia que confirmó la decisión que negó el mandamiento de pago en un proceso ejecutivo, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y falta de motivación. La Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en lo relativo al defecto sustantivo y al desconocimiento del presidente, y negará el amparo frente a los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y falta de motivación. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por Ecopetrol SA, a través de apoderado judicial, en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Sucre para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de los autos de 20 de marzo de 2025 y 14 de febrero de 2024 proferidos por dichas autoridades judiciales, en el proceso ejecutivo con radicación no. 70001-23-33-000-2014-00073-00/01/02 (29346).

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 24 de septimbre de 2025. (índice 00002 del aplicativo SAMAI) 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) En el marco del proceso coactivo número 002-2012, el municipio de Santiago de Tolú incluyó a Ecopetrol SA como contribuyente del impuesto de alumbrado público y le fijó una tarifa, sin que la sociedad tuviera domicilio o infraestructura en dicho ente territorial. 2) De conformidad con lo ordenado, Ecopetrol canceló la suma de trescientos once millones novecientos setenta y un mil pesos ($311.971.000); de igual forma, el municipio de Santiago de Tolú ordenó el embargo de las cuentas bancarias de ECOPETROL de la siguiente manera: 3) Los Bancos Occidente, Davivienda y Citibank aplicaron el embargo y consignaron el dinero a la Cuenta no. 708209195001 del Banco Agrario, cuyo titular es el municipio de Santiago de Tolú; las demás entidades bancarias (Banco Agrario, Bancolombia y BBVA) congelaron los recursos. 4) Inconforme con ello, Ecopetrol presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la nulidad de los actos dictados en el proceso coactivo, 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela además de obtener la devolución de los dineros cancelados por concepto de alumbrado público, por no ser sujeto pasivo del mencionado tributo. 4) En sentencia de 11 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda, decisión contra la cual interpuso recurso de apelación y, en sentencia de 20 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas. 5) Ecopetrol SA presentó múltiples solicitudes al municipio para que procediera a realizar el levantamiento de las medidas cautelares y la devolución de las sumas de dinero descontadas y embargadas, no obstante, ante la falta de respuesta, promovió demanda ejecutiva en la que solicitó el reintegro de los dineros que le fueron embargados por concepto del impuesto de alumbrado público no debidos y embargos en exceso. 6) En auto de 14 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Sucre negó el mandamiento de pago solicitado tras considerar que de la sentencia del 20 de septiembre de 2018 no derivaba una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio de Santiago de Tolú, pues, en su parte resolutiva no se dispuso la devolución de los dineros que Ecopetrol había cancelado ni de aquellos que le fueron embargados, sino, únicamente, la anulación de los actos2. 7) Inconforme con esta determinación, Ecopetrol SA interpuso recurso de apelación, en el que alegó que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 sí constituía un título ejecutivo complejo y que, por tanto, la negativa del mandamiento de pago desconocía el verdadero alcance de lo resuelto por el Consejo de Estado. 8) Mediante auto de 20 de marzo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el auto de primera instancia y reiteró que la sentencia de 2018 únicamente declaró la nulidad de las resoluciones que habían rechazado la excepción de falta de título ejecutivo y que, en su parte resolutiva, se limitó a declarar probada dicha excepción, sin ordenar ni indicar nada respecto a la presunta devolución de dineros a los que la entidad aseguraba tener derecho. 2.

Los fundamentos de la vulneración 2 Proceso con radicación no. 70001-23-33-000-2014-00073-02 (29346) 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela Para la demandante, las providencias cuestionadas adolecen de los defectos fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y falta de motivación. Frente a la configuración del defecto fáctico, precisó que el Tribunal Administrativo de Sucre y la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitieron las pruebas que acreditaban los pagos, embargos y consignaciones efectuados en favor del municipio de Santiago de Tolú, las cuales eran claras y precisas para demostrar la retención efectiva de los recursos y el enriquecimiento sin causa del municipio, de modo que, de haberse valorado en debida forma, habrían llevado a otro resultado.

En cuanto al defecto sustantivo, indicó que se interpretó de manera restrictiva, literal y descontextualizada el alcance de las sentencias de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, y se desconocieron sus efectos restitutorios que eran inherentes a la declaración de nulidad de los actos administrativos y a la excepción de falta de título ejecutivo, lo cual resulta en una contradicción con el principio de legalidad y de reparación integral, pues le permitió al municipio conservar recursos indebidamente recaudados.

Respecto al desconocimiento del precedente, afirmó que la línea jurisprudencial consolidada (sin indicar cuál expresamente) ha reconocido que la nulidad de actos administrativos tributarios no puede agotarse en un efecto meramente declarativo, sino que apareja consecuencias restitutorias, por lo que el restablecimiento del derecho exige volver las cosas al estado anterior, lo que incluye devolver lo cobrado o retenido sin soporte legal y levantar medidas cautelares que se fundaron en actos anulados.

Sobre la violación directa de la Constitución, alegó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el debido proceso y el acceso a la administración de justicia por omitir garantizar la eficacia de la sentencia en firme que declaró la nulidad de los actos administrativos tributarios del municipio de Santiago de Tolú, siendo que dicha nulidad acarrea la restitución de las sumas que fueron indebidamente pagadas y están retenidas por el municipio.

Finalmente, puso de presente un déficit de motivación de las providencias en estudio, en tanto las mismas se limitaron a sostener que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 no contenía en su parte resolutiva un mandato expreso de devolución de los recursos y que, por tanto, no existía obligación clara, expresa y exigible susceptible de ejecución, mientras que se dejó de lado el análisis puntual de los efectos de la nulidad 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela declarada en esa sentencia y la valoración de las pruebas documentales que acreditaban los pagos. 3.

Pretensiones. Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales invocados al DEBIDO PROCESO, al ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DESCONOCIMIENTO DE LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES, EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD AL QUE ESTÁN SOMETIDAS LAS AUTORIDADES, SEGURIDAD JURÍDICA.

SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE y al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA, ceñirse a lo descrito por el legislador en la Constitución Política de Colombia, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso.

TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE y al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA, dejar sin valor ni efectos jurídicos las providencias de fecha 14 de febrero de 2024 y 20 de marzo de 2025 proferidas por las autoridades judiciales mencionadas respectivamente, dentro del proceso EJECUTIVO adelantado a continuación del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Rad. 70001-33-33- 000-2014- 00073-00.

CUARTO: Con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DESCONOCIMIENTO DE LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES, EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD AL QUE ESTÁN SOMETIDAS LAS AUTORIDADES, SEGURIDAD JURÍDICA, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, de acuerdo con sus competencias y obligaciones, a que en un término perentorio se profiera auto que libre mandamiento de pago en favor de Ecopetrol S.A., con dos componentes: • Obligación de hacer: Expedir los actos de cumplimiento (reliquidación conforme a la cosa juzgada). • Obligación de dar: Devolver las sumas embargadas y retenidas en exceso, con intereses a la tasa certificada por la SFC desde la fecha de ejecutoria del fallo y hasta pago efectivo.

Subsidiariamente, y para garantizar la efectividad del fallo, ordenar directamente al Municipio de Santiago de Tolú (vinculado como tercero con interés) la devolución de los recursos que tiene en su poder con ocasión de las medidas coactivas anuladas, dentro de un término perentorio”. (mayúsculas del original - archivo disponible en medio magnético en el índice 00002 del aplicativo SAMAI) 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela 4.

Actuación procesal. Mediante auto del 26 de septiembre de 2025 (índice 0004 del aplicativo Samai) se admitió la acción de tutela, se negó la medida cautelar solicitada, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y al presidente y magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Sucre y se vinculó al alcalde del municipio de Santiago de Tolú, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.

Actuación de las autoridades judiciales demandadas y vinculadas El municipio de Santiago de Tolú precisó que de la sentencia del 20 de septiembre de 2018 no se desprende en modo alguno una obligación clara, expresa y exigible, pues esta no contiene un mandato restitutorio. Entender la sentencia como un mandato de devolución seria incurrir en un ejercicio de imaginación jurídica que contradice el sentido de la providencia, de ahí que la demandante debía demostrar en el momento procesal oportuno (en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) la existencia de los pagos y esa era la oportunidad con la que contaba para solicitar la restitución, por lo que la negligencia de la entidad no puede suplirse mediante una indebida ampliación de los efectos de la providencia. El magistrado Wilson Ramos Girón de la Sección Cuarta del Consejo de Estado advirtió que no se cumplen con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, específicamente, el de relevancia constitucional, toda vez que el interés de la parte actora es utilizar la acción como una instancia adicional, por cuanto el escrito de tutela constituye una reiteración a lo planteado en el recurso de apelación y que fue resuelto por el juez de segunda instancia. De igual forma, afirmó que la decisión adoptada por la Sección Cuarta de esta Corporación estuvo debidamente fundamentada y no incurrió en ninguno de los defectos aludidos por Ecopetrol, debido a que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 solo declaró la nulidad de ciertos actos administrativos y negó expresamente la devolución de las sumas pagadas.

Por lo tanto, no impuso al municipio el pago de una suma líquida ni contiene una condena que pueda ser liquidada aritméticamente. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela Las demás autoridades, a pesar de haber sido notificadas no presentaron contestación en la presente acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.

La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Sucre con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias del 20 de marzo de 2025 y 14 de febrero de 2024, proferidas por dichas autoridades judiciales respectivamente, mediante las cuales se negó librar mandamiento de pago. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela En los términos en que ha sido propuesta la controversia y por razones metodológicas, la Sala considera preciso dividir el estudio de los reparos para una mayor claridad sobre el asunto puesto a consideración. Para ello, en primer lugar, se analizará lo relativo al defecto sustantivo por la indebida interpretación de la sentencia de 20 de septiembre de 2018.

Por otra parte, se estudiará la presunta vulneración de los derechos del demandante por el presunto desconocimiento del precedente judicial. Finalmente, se estudiarán los reparos relativos los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y falta de motivación. 3. Verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo por la indebida interpretación de la sentencia de 20 de septiembre de 2018 1) La parte actora indicó que se interpretó de manera restrictiva, literal y descontextualizada el alcance de la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se negaron sus efectos restitutorios, los cuales eran inherentes a la declaración de nulidad de los actos administrativos y a la excepción de falta de título ejecutivo, lo que devino en una contradicción con el principio de legalidad y de reparación integral, pues le permitió al municipio conservar recursos indebidamente recaudados. 2) No obstante, la Sala advierte que, frente a este punto, en realidad lo que la parte demandante pretende es atacar el contenido de la sentencia de 20 de septiembre de 2018, pues busca darle un alcance diferente y una interpretación diferente a la establecida en dicha providencia, por lo que, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a que se declarara el restablecimiento del derecho y sean devueltos los dineros a Ecopetrol. 3) En efecto, la actora indicó desde la presentación de la demanda y en el recurso de apelación, en los mismos términos que ahora plantea, que a modo de restablecimiento del derecho se debe hacer una devolución efectiva de los dineros consignados y 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela embargados con ocasión de las resoluciones 0448 del 20 de septiembre de 2013 y 0498 del 16 de octubre del mismo año 4) Tales planteamientos fueron abordados y resueltos en la providencia del 20 de septiembre de 2018, que negaron en restablecimiento del derecho en consideración a que Ecopetrol no acreditó que el pago se halla realizado y que dicho restablecimiento es propio del proceso anulatorio de los actos de liquidación, así: En lo que toca con el restablecimiento del derecho, la Sala advierte que la pretensión de Ecopetrol SA consiste en que el Municipio de Tolú le devuelva $311.971.000, supuestamente pagados por concepto de impuesto de alumbrado público por los periodos de julio a diciembre de 2012.

Sin embargo, esta pretensión será negada por dos razones fundamentales. La primera, porque dicho restablecimiento es propio del proceso anulatorio de los actos de liquidación. Segundo, porque en el expediente no hay prueba de que el pago efectivamente se haya realizado.” (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –negrillas de la Sala). 5) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional, la parte demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación, dirigidos a que se regresaran los dineros pagados por Ecopetrol 6) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y que fueron resueltos en la providencia del 20 de septiembre de 2018. 7) Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada concluyó que no era procedente decretar la devolución de los dineros en la medida en que dicha pretensión es propia del proceso anulatorio de los actos de liquidación y no se probó que el pago efectivamente se haya realizado. 8) Sin embargo, se advierte que el interés de la parte actora es cuestionar dicho razonamiento y emplear la acción de tutela como una instancia adicional para cuestionar la decisión del juez natural con similares argumentos a los que empleó en el recurso de apelación, con miras a acreditar que efectivamente si realizó el pago. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela 9) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio, que era propio del trámite del proceso ordinario, y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 10) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas. 4.

La ausencia de cara minima frente al desconocimiento del precedente 1) De entrada, en cuanto al desconocimiento del precedente, la Sala advierte que basta con remitirse a los argumentos que sustentan ese reparo para inferir que carece de relevancia constitucional, por cuanto la parte demandante no cumplió con la carga mínima para explicar, de manera clara y suficiente, las razones por las que consideró que el tribunal accionado incurrió en alguno de los supuestos configurativos de tal causal específica. 2) Es más, no se identificaron de manera precisa y puntual las sentencias que considera desconocidas, y mucho menos se desplegó un mínimo de argumentación a partir de la cual se pudiera extraer la sustentación de tales planteamientos. 3) Basta con remitirse a los argumentos expuestos en la tutela para denotar que en ellos la demandante se limitó a señalar que la “línea jurisprudencial” ha reconocido que la nulidad de actos administrativos tributarios no puede agotarse en un efecto meramente declarativo, sin aportar las sentencias que precisamente permitieran verificar esa línea jurisprudencial. 4) Conviene recordar que cuando se pretenden cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, de modo que en tales casos no basta con la sola manifestación de encontrarse estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada. 5) La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 se refirió a dicho tópico y fue clara en señalar que siempre que se presentan tutelas contra providencias judiciales 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela resulta imprescindible que quien considere vulnerados derechos fundamentales explique y justifique la relevancia constitucional del asunto y demuestre de manera motivada el porqué de su decir.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber3: “Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos // El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales» // El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.”. 6) En estos términos, para la Sala es claro que frente al desconocimiento del precedente no reviste una genuina relevancia constitucional porque no se cumplió con la carga argumentativa suficiente para explicar y justificar la existencia de defectos específicos predicables de dicha decisión, motivo por el cual se declarará improcedente el amparo. 5.

Análisis de los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación En cuanto a este defecto, el presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada4; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) la parte demandante identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, número único de radicación: 11001031500020120220101CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 4 El auto de 20 de marzo de 2025 fue notificado el 26 de marzo de 2025 y la demanda fue presentada el 24 de septiembre de 2025. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela constitucionales fundamentales con ocasión de supuestos yerros en la valoración de las pruebas contenidos en la sentencia de segunda instancia. Además, los argumentos que trae a colación el tutelante se refieren a la presunta indebida valoración de las pruebas, una falta de motivación y una vulneración a los derechos fundamentales, es decir, tampoco constituyen una reiteración de lo discutido en el proceso ordinario. 5.1.

Caracterización del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional5 ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva.

La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.

Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 5.1.

Verificación frente a los defectos fáctico, violación directa de la constitución y falta de motivación 1) En el presente asunto, para sustentar la presunta configuración del defecto fáctico, la parte demandante indicó que el Tribunal Administrativo de Sucre y la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitieron las pruebas que acreditaban los pagos, embargos y consignaciones efectuados en favor del municipio de Santiago de Tolú, las cuales era claras y, y demostraban la retención efectiva de los recursos y el enriquecimiento sin causa del municipio, de ahí que, de haberse valorado en debida forma, habrían llevado a otro resultado. 5 Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión, sentencia T-041 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela 2) De igual manera, sostuvo que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el debido proceso y el acceso a la administración de justicia al omitir garantizar la eficacia de la sentencia en firme que declaró la nulidad de los actos administrativos tributarios del municipio de Santiago de Tolú, siendo que dicha nulidad acarrea la restitución de las sumas que fueron indebidamente pagadas y están retenidas por el municipio. 3) Finalmente, puso de presente un déficit de motivación de las providencias en estudio, en tanto se limitaron a sostener que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 no contenía en su parte resolutiva un mandato expreso de devolución de los recursos y que, por tanto, no existía obligación clara, expresa y exigible susceptible de ejecución, mientras que se dejó de lado el análisis puntual de los efectos de la nulidad declarada en esa sentencia y la valoración de las pruebas documentales que acreditaban los pagos. 4) Así las cosas, en primer lugar, la Sala transcribirá el contenido de la providencia de 20 de septiembre de 2018 con el fin de verificar la existencia de la obligación clara, expresa y exigible susceptible de ejecución “De esta forma, está demostrado que los actos de liquidación cuyo cobro pretende el Municipio de Tolú, al ser anulados, no son actualmente exigibles y, por tanto, no existe ni existió un título ejecutivo que permita tramitar el procedimiento de cobro coactivo 002-2013. 4.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos acusados. En lo que toca con el restablecimiento del derecho, la Sala advierte que la pretensión de Ecopetrol SA consiste en que el Municipio de Tolú le devuelva $311.971.000, supuestamente pagados por concepto de impuesto de alumbrado público por los periodos de julio a diciembre de 2012.

El artículo 297 del CPACA, señala que constituyen título ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas, proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Asimismo, el artículo 422 del CGP, establece que el título ejecutivo debe (i) estar contenido en un documento, (ii) provenir del deudor o su causante o constituir plena prueba en su contra y (iii) contener una obligación clara, expresa y exigible.

En cuanto a los requisitos del título ejecutivo, el Consejo de Estado ha señalado que: (i) la obligación es expresa, cuando en el contenido del documento a ejecutar, es evidente que una parte está obligada hacia otra, ya sea a dar, hacer o de no hacer, (ii) la obligación es clara, cuando aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente comprensible y se entiende en un solo sentido, esto es, que no hay lugar a otra interpretación y (iii) la obligación es exigible, cuando pueda demandarse su cumplimiento, es decir, que debía cumplirse en un determinado momento y este ya ha vencido. 4.

En el caso en concreto, Ecopetrol señala que la sentencia constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible, pues contiene una orden de hacer consistente en que la administración municipal profiera un acto administrativo en el que de cumplimiento a la decisión judicial y ordene la «devolución de los “saldos” pagados por Ecopetrol S.A. al municipio de Tolú por concepto de la obligación tributaria de alumbrado público».

Teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia del 20 de septiembre de 2018, se advierte que en esta se declaró la nulidad de los actos administrativos que resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago dentro del proceso de cobro iniciado por el municipio de Santiago de Tolú contra Ecopetrol. Además, la providencia negó la devolución de las sumas presuntamente pagadas por Ecopetrol por concepto de alumbrado público para los periodos en discusión. Como se ve, la sentencia que conforma el título ejecutivo en el presente caso no impuso al municipio de Santiago de Tolú el pago de una suma líquida de dinero a favor de Ecopetrol, no contiene una condena contra el ente territorial cuya cifra pueda ser liquidada mediante una simple operación aritmética y tampoco puede desprenderse de la parte resolutiva una orden de hacer como lo indica la entidad demandante.

(…).”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI –negrillas de la Sala). 6) Así las cosas, una vez examinado lo anterior, esta Sala encuentra que la decisión de la autoridad judicial demandada sí contiene una motivación expresa y razonable, en tanto concluyó que la sentencia de 20 de septiembre de 2018 no contiene una obligación clara, expresa y exigible al Municipio de Santiago de Tolú, máxime cuando la sentencia negó expresamente la devolución de las sumas presuntamente pagadas por Ecopetrol por concepto de alumbrado público para los periodos en discusión. 7) Si bien las autoridades judiciales no realizaron un análisis concreto de los medios de convicción allegados con posterioridad al proceso ejecutivo, entre ellos las pruebas documentales tendientes a demostrar los pagos y embargos realizados a Ecopetrol SA, lo cierto es que dichas pruebas debían ser allegadas y aportadas en el proceso original de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el que constituía el escenario para 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela que esas pruebas fueran valoradas y se determinará si Ecopetrol tenía derecho o no a la devolución de lo pagado. 8) El proceso ejecutivo no constituye el escenario idóneo para que se declare la existencia de un derecho, pues, en este lo que se busca es la ejecución de los títulos que contienen una obligación expresa, clara y exigible, y que prestan mérito ejecutivo; las discusiones referentes a la existencia del derecho o su alcance son propias de los procesos declarativos, de modo que el juez de la ejecución no está facultado para valorar pruebas dirigidas a acreditar la existencia misma del derecho en discusión, pues dichos debates son propios del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 8) De igual forma, tampoco se evidencia una indebida motivación por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues, la autoridad judicial explicó de manera razonada y clara que la sentencia de 20 de septiembre de 2018 no constituye un titulo ejecutivo al no contar con una obligación clara expresa y exigible en contra del municipio, toda vez que, si bien se declaró la nulidad de las resoluciones, en dicha decisión se negaron las pretensiones tendientes al restablecimiento del derecho, situación que no fue objeto de recurso por parte de Ecopetrol. 9) En el mismo sentido, tampoco se evidencia una violación a los derechos fundamentales de la parte actora ni un desconocimiento de la sentencia de 20 de septiembre de 2018, sino, por el contrario, fue con base en la misma sentencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado determinó la inexistencia del título ejecutivo. 10) En esa medida, la Sala considera que la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado no incurrió en los defectos fáctico, violación directa de la Constitución ni ausencia de motivación, pues estuvo soportada en un estudio razonable y fiel de los hechos, las pruebas allegadas al proceso, así como la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, lo cual le permitió concluir que la sentencia de 20 de septiembre de 2018 no contiene una obligación clara, expresa y exigible ni constituye un derecho en favor de Ecopetrol para que reclame saldos o sumas que no fueron puntualmente ordenadas en la sentencia, sino que, a contrario sensu, fueron expresamente negadas por el juez de la nulidad. 11) Por consiguiente, los planteamientos realizados por la parte actora en el presente asunto obedecen a un desacuerdo con el análisis y con la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada y, en ese sentido, se evidencia el descontento con la providencia objeto de censura que fue desfavorable a sus intereses, pero no se 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela encuentra que la decisión haya desconocido la sentencia que refiere la actora o mucho menos que fuese arbitraria o irracional. 12) Por el contrario, la actividad intelectual que realizó el juez natural del proceso constituye una manifestación de la autonomía e independencia judicial y, por consiguiente, las partes ni el juez constitucional pueden pretender imponer su criterio, interpretación y lógica sobre la del juez natural. 13) En ese horizonte de comprensión, para esta Sala no hay lugar a declarar la configuración de los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente en la providencia atacada.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por Ecopetrol SA frente a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niégase el amparo invocado frente a los defectos fáctico, violación directa de la Constitución y falta de motivación, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-06000-00 Demandante: Ecopetrol SA Acción de tutela ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.