11001032800020240017100 — Consejo de Estado

Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027. Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027 Tema: Admite demanda y resuelve solicitud de suspensión provisional AUTO Pasa la Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda y la solicitud de suspensión provisional, presentada1 por Paloma Valencia Laserna, contra la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL), período 2024-2027, contenida en el acta de sesión extraordinaria nro. 10 del 6 de junio de 2024, del Consejo Superior Universitario y en la Resolución nro. 068 del 6 de junio de 20242.

ANTECEDENTES 1.1. Fundamentos fácticos de la demanda 1. La parte actora afirmó que, el 7 de diciembre de 2023, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional (CSU) expidió la Resolución 101 mediante la cual definió el cronograma y convocó al proceso de designación del rector de dicha institución educativa, periodo 2024-2027. 2.

El 21 de marzo de 2024, el CSU, en sesión ordinaria, estableció conforme lo dispone el Acuerdo 252 de 2017, la metodología para la elección del rector, esto es, que se haría por votación secreta y ponderada con rondas calificatorias, que culminaría con el voto único directo hasta lograr la mayoría absoluta, decisión que se acordó con las mayorías requeridas. 3.

Luego del proceso deliberatorio, el CSU eligió a José Ismael Peña Reyes como rector de la institución educativa y expidió el Comunicado 3 de 2024 y la Resolución 046 de 2024; sin embargo, esta última quedó pendiente de la firma de la ministra de educación. 1 El 16 de julio de 2024, como da cuenta el informe secretarial (Índice 4 Samai). 2 «Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024-2027».

Sin embargo, dicha funcionaria se abstuvo de suscribirla, en razón a la existencia de varias solicitudes que cuestionan su legalidad. 5. El 2 de mayo de 2024, el Ministerio de Educación Nacional emitió comunicado en el que informó que no suscribiría el acta del CSU que designó a José Ismael Peña, como rector de UNAL, por discrepancias en la redacción propuesta. 6.

No obstante lo anterior, la parte actora indicó que el mismo día, José Ismael Peña Reyes se posesionó como rector de la universidad, ante 7 testigos en la Notaría 14 del Círculo de Bogotá, mediante Escritura Pública 676, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269, de la Ley 4 de 1913, pues la ministra de Educación se negó a cumplir, sin justa causa, con la función contenida en el numeral 6 del artículo 10 del Acuerdo 019 de 2022 del CSU. 7.

El 6 de junio de la presente anualidad, mediante sesión extraordinaria registrada mediante el Acta 09, el CSU expidió la Resolución nro. 067 de 2024, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con la cual corrigió algunas irregularidades encontradas en la actuación administrativa llevada a cabo el 21 de marzo de 2024, por cuanto consideró que la metodología de votación ponderada con rondas calificatorias, vulneraba los artículos 13, 29, 40 y 69 de la Constitución Política y el artículo 72 del Estatuto General de la Universidad, dado que tal situación impedía que el CSU votara por la totalidad de los candidatos habilitados hasta que uno obtuviera la mayoría absoluta requerida. 8.

Adujo que, posteriormente, en sesión extraordinaria llevada a cabo el mismo día, y con base en lo dispuesto en la Resolución nro. 067 de 2024, el CSU eligió a Leopoldo Múnera Ruiz como rector de la UNAL y, a su vez, mediante Resolución nro. 068 de 6 de junio del mismo año, se designó a dicho funcionario en el cargo descrito. 1.2. Normas vulneradas y concepto de la violación 9.

Para la demandante, la designación que pide anular atenta contra los artículos 29 de la Constitución Política; 14 numeral 3 del Acuerdo 11 de 20053 y 7 del Acuerdo 252 de 2017 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, por incurrir en infracción de norma superior. 10. Se afirmó en la demanda que no podía nombrarse a Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la UNAL, pues mediante el acto que lo eligió se vulneraron las disposiciones normativas que establecen el proceso para la elección de rectores de dicha institución educativa. 3 Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia.

En consecuencia, mediante la sesión de 21 de marzo de 2024 del CSU, que fue presidida por la ministra de Educación, contó con la participación de todos sus miembros, se dispuso que la votación para la elección del rector sería secreta7, debido a las amenazas e intimidaciones que sufrieron algunos consejeros y, además, se emplearía la modalidad ponderada con rondas calificatorias, la cual culminaría con voto único directo de cada uno de los integrantes del cuerpo elector hasta lograr la mayoría absoluta8. 13.

Así pues, concluyó que dado que la metodología aplicada a la elección de José Ismael Peña como rector de la UNAL, llevada a cabo el 21 de marzo de 2024, goza de presunción de legalidad y solo podía desvirtuarse por autoridad judicial competente. 14. Por tanto, resaltó que el hecho de que la ministra de Educación decidiera no suscribir el acta del CSU mediante la que se designó a José Ismael Peña como rector, no afecta su legalidad y tampoco permite revocar lo acordado, pues eso implicaría que esta funcionaria «usurpara» las competencias en cabeza de los consejeros integrantes del órgano de dirección y gobierno de la institución. 15.

A causa de lo antes señalado, al haber concluido el proceso de elección del rector de la universidad el 21 de marzo de 2024, con la designación de José Ismael Peña, no había lugar a que el CSU expidiera la Resolución nro. 067 de 2024 para corregir irregularidades inexistentes de una actuación administrativa finalizada. 16. Además, afirmó que solo podía abandonar el cargo en caso de presentarse alguna de las hipótesis fijadas en el artículo 179 del Estatuto General de la UNAL, situación que tampoco se presentó en dicha ocasión. 17.

Así pues, si la ministra de Educación Nacional o cualquier persona consideraba que esta elección violaba el ordenamiento jurídico, debió acudir al medio de control de nulidad electoral y atacar su legalidad conforme lo prevé el 4 «3. Nombrar al Rector para un período de tres años. Para esos efectos el Consejo Superior Universitario reglamentará el nombramiento del Rector observando los criterios de consulta previa a la comunidad académica, de los planes y programas presentados por los aspirantes, y de análisis y valoración de sus calidades.

El cargo de Rector sólo se podrá ejercer en forma consecutiva hasta por dos periodos». 5 Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia. 6 «7. Designación de rector. El rector de la Universidad Nacional de Colombia será designado por el Consejo Superior Universitario, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 1210 de 1993 y en el Acuerdo 011 de 2005 del Consejo Superior Universitario - Estatuto General, conforme al procedimiento establecido en el presente Acuerdo.

El Consejo Superior Universitario convocará a sesión extraordinaria, cuyo único tema en la agenda será la designación del rector de la Universidad. Para tal efecto, definirá la metodología con base en la cual designará al rector». 7 La demandante afirmó que esta decisión fue aprobada con 5 votos a favor y 3 en contra, venciendo la propuesta de votación nominal. 8 La demandante afirmó que esta decisión fue aprobada con 5 votos a favor y 3 en contra, venciendo la propuesta de utilizar el voto único directo con las rondas que sean necesarias hasta lograr la mayoría absoluta. 9 «Causales de remoción del Rector.

Son causales de remoción del Rector, la invalidez absoluta; la destitución o desvinculación como consecuencia de investigación disciplinaria, y la orden o decisión judicial, conforme a la Ley y a los estatutos internos». Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CPACA, razón por la cual, el CSU no estaba facultado para designar, posteriormente, a Leopoldo Múnera en el mismo cargo. 18. Concluyó que la aplicación del artículo 72 del Estatuto General de la UNAL, por parte del CSU para sustentar la decisión adoptada en la Resolución nro. 067 de 2024, obedeció a una «errada interpretación», pues no se fijó una metodología de votación específica, ni tampoco se vetó la posibilidad de utilizar otras opciones, únicamente dispuso que la designación del rector requiere la mayoría absoluta de los miembros del máximo órgano de gobierno. 19.

Adujo que la votación ponderada con rondas clasificatorias fue adoptada en sesión del 21 de marzo de 2024, con un apoyo de 5 votos a favor y 3 en contra, lo que demuestra que no fue un capricho o una decisión arbitraria, pues fue apoyada por la mayoría del CSU. 1.3. Pretensiones 20. Con fundamento en lo anterior, Paloma Valencia Laserna solicitó anular el Acta de la Sesión Extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y las Resoluciones nro. 068 de 202410 y nro. 067 de 202411, todas expedidas por el CSU de la UNAL. 21.

Sumado a lo anterior, pidió «la suspensión provisional del acto administrativo complejo que nombró a Leopoldo Múnera como Rector de la Universidad Nacional de Colombia». 1.4. Sustento de la solicitud de suspensión provisional del acto demandado 22. La parte actora, en el acápite denominado «V. MEDIDA CAUTELAR» únicamente indicó que la UNAL vulneró las disposiciones del marco normativo de la institución que reglamentaron el proceso12, el debido proceso y el principio de legalidad, pues el CSU retrotrajo una actuación administrativa culminada tres meses antes, con la intención de designar al demandado como rector de la universidad, aun cuando desde el 21 de marzo de 2024 ya se había elegido en ese cargo a José Ismael Peña Reyes. 23.

Por lo cual, adujo que este último solo podía ser desvinculado al establecerse alguna de las causales de remoción del cargo o por orden judicial competente en sede de nulidad electoral. 1.5. Pronunciamientos sobre la medida cautelar 10 «Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024-2027». 11 «Por medio de la cual se verifican y corrigen las irregularidades encontradas en la actuación administrativa para el nombramiento de rector que tuvo lugar en la sesión del 21 de marzo de 2024, y se dictan nuevas disposiciones para su designación para el periodo 2024-2027» 12 No precisó a qué normas o disposiciones hacía referencia. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 24. En auto de 19 de julio del 2024, el despacho ponente corrió traslado13 de la petición de suspensión de los actos acusados14 y se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. El demandado 25.

Por medio de apoderado, se opuso al decreto de la medida cautelar, pues, a su juicio, con la demanda se pretende la reivindicación de la presunta elección de José Ismael Peña Reyes como rector de la UNAL, pero no busca desvirtuar la legalidad de la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz. 26. Agregó que la demandante deja entrever, en su demanda, que lo pretendido es el «restablecimiento automático», de los derechos laborales de José Ismael Peña Reyes, lo que resulta improcedente, en sede del medio de control de nulidad electoral, en consecuencia, destacó que pudo haber ejercido «acción resarcitoria de carácter laboral», para discutir la legalidad de la Resolución nro. 067 de 2024, «dándole a tal acto el carácter de revocatoria del nombramiento del señor Peña Reyes como rector de la UN». 27.

En relación con lo anterior, concluyó que la competencia de esta sección se limita al análisis de la nulidad de la Resolución nro. 068 de 2024 y el acta 10 de 6 de junio de 2024, ambas del CSU, pero precisó que la parte actora, realmente, no cuestiona las «razones de fondo (sic) la elección de mi mandante tras haber encontrado configurada alguna infracción al procedimiento electoral aplicado para tal fin […]», por el contrario, solo presenta «objeciones», respecto de la Resolución nro. 067, frente a la cual, la Sala de lo electoral carece de competencia para conocer de su legalidad. 28.

Expuso que, de aceptarse que el fundamento de la demanda radica en la existencia del acto de designación de José Ismael Peña Reyes, como rector de la UNAL, no puede desconocerse que el CSU informó que «tal acto [Resolución 046 de 2024] no había sido expedido». 29. Señaló que la petición cautelar del demandante carece de apariencia de buen derecho, por cuanto está «edificada en una confusión sobre la naturaleza del acto electoral» y no da cuenta de la existencia de un perjuicio por mora ni de que sea posible que los efectos de una decisión definitiva sean nugatorios. 30.

Además, precisó que la Resolución nro. 067 de 2024 no tiene vicios en su expedición ni efectuó una errada interpretación del artículo 72 del estatuto general, pues los cargos aducidos no son ciertos, ya que aunque el CSU está facultado para adoptar una metodología de votación para la elección del rector de la UNAL, lo cierto es que esta no puede desconocer las reglas del Estatuto General de la universidad, ya que el artículo 7 del Decreto 252 de 2017 dispuso que la designación del rector la hará el CSU «en los términos y condiciones establecidos en el Estatuto General». 13 El cual transcurrió del 23 de julio hasta el 29 de julio de 2024 14 Al demandado, al Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia, a través de su presidente, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

A su vez, indicó que la elección de José Ismael Peña Reyes nunca estuvo en firme, pues existe una certificación de la Secretaría del CSU de la UNAL en la que se afirma que el acto de designación «no fue expedido», por lo tanto, no fue un acto válido y legítimo. 33. No obstante, aunque sí lo fuese, este se fundamentó en el artículo 26915 de la Ley 4 de 1913, el cual no era aplicable, razón por la que podía ser revocado por el CSU sin requisito adicional de acuerdo con la jurisprudencia que para el efecto ha emitido la Sección Segunda del Consejo de Estado16. 34.

Destacó que la elección de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz ha permitido la normalización de las actividades académicas de la UNAL, lo que, en su criterio, demuestra su legitimidad como rector. 1.5.2. Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia 35. Su secretaria general manifestó que dicho órgano colegiado, en sesiones extraordinarias, realizadas el 25 y el 29 de julo de 2024, decidió17: […] oponerse a la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos demandados y, en especial, del acto de elección acusado, contenido en la Resolución 068 del 6 de junio de 2024 por medio de la cual se designó a LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como RECTOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, PARA EL PERIODO 2024- 2027.

(Sic). 36. Como fundamento de dicha decisión, expuso que la accionante pidió la suspensión provisional del acto demandado, para lo cual adujo: i) que las Resoluciones nros. 067 y 68 acusadas y el Acta 10 de 6 de junio de 2024, desconocieron las reglas internas de la universidad; ii) que el CSU retrotrajo una actuación administrativa culminada tres meses atrás con el propósito de designar al demandado como rector; iii) que desde el 21 de marzo de 2024, ya se había designado a José Ismael Peña Reyes, como rector de la UNAL, por lo que no podía ser desvinculado sin previa configuración de las causales de remoción o por orden de autoridad judicial competente en sede de nulidad electoral. 15 «ARTICULO 269.

Por regla general, cuando la autoridad correspondiente se negare, sin causa legal, a dar posesión a un empleado cuyo nombramiento emane de otra, aquél puede posesionarse ante cualquier empleado que ejerza autoridad o jurisdicción, o ante dos testigos, dando cuenta de ello a quien le hizo el nombramiento». 16 Consejo de Estado, Sala Contenciosa administrativa.

Sección Segunda, Subsección A. 4 de septiembre de 2017. Rad. 54-001-23-33-000-2012-00114-01. En el mismo sentido, entre muchas: Consejo de Estado, Sala Contenciosa administrativa. Sección Segunda, Subsección A. de 9 de agosto de 2007. Rad. 250002325000199803468 01 (0905-2005) y Consejo de Estado, Sala Contenciosa administrativa. Sección Segunda, Subsección B. de septiembre de 2021.

Rad. 76001- 23-31-000-2004-03075-01(0544-19). 17 Aclaró: «que la presente respuesta fue aprobada por 5 de los 7 integrantes del Consejo Superior Universitario. Los dos integrantes que no aprobaron la respuesta señalaron que van a enviar su pronunciamiento de manera directa al Consejo de Estado». Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37. Sostuvo que la petición cautelar resulta improcedente porque, contrario al dicho del actor, la «designación del profesor José Ismael Peña no produjo efectos jurídicos», pues ni el acta del CSU, ni la resolución fueron suscritos, según se advierte del contenido de la Resolución 067 de 2024. 38.

Indicó que, con ocasión de lo anterior, «el CSU dispuso retomar el proceso de designación de Rector en sesión extraordinaria» y, finalmente, el 6 de junio de 2024, se designó al demandado como rector de la UNAL (Resolución 068 de 2024), «siendo el único que ostenta tal calidad, y la ha ejercido desde su designación». 39. Así las cosas, resaltó «que en la actualidad no existe duplicidad de Rectores sino un solo Rector designado formalmente por la Resolución No. 068 de 2004, con fundamento en la Resolución No. 067 de 2004, ambas del CSU» (sic). 40.

Señaló que las Resoluciones 067 y 068 de 2024 no vulneran las normas que se citan en la demanda, por el contrario, tiene el suficiente respaldo estatutario, legal y constitucional. 41. Por otra parte, expuso que no se desconoció la garantía constitucional a ser elegido de José Ismael Peña Reyes y, mucho menos, se le causó perjuicio alguno, para lo cual, reiteró que «las actuaciones para la designación del 21 de marzo de 2024 no produjeron efectos jurídicos por las irregularidades halladas y declaradas por el CSU (…) como lo determinó fehacientemente la Resolución No 067 de 2024 del CSU que goza de presunción de legalidad». 42.

Indicó que el profesor José Ismael Peña nunca fungió como rector de la UNAL, por lo que su designación no produjo efectos jurídicos y el acto de posesión resulta inexistente, por lo que el único legitimado para ejercer dicho cargo es Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, sumado a que actualmente el Consejo de Estado se encuentra pendiente de definirse la nulidad electoral donde se establezca la inexistencia del acto que presuntamente definió a José Ismael Peña. 43.

En lo demás, afirmó que, en todo caso, la solicitud cautelar no da cuenta de apariencia de buen derecho, «los vicios de ilegalidad (…) son débiles» porque no existen dos rectores y la designación del demandado está fundada en el Estatuto General de la Universidad. Además, no se advierte la existencia de perjuicio irremediable. 1.5.3.

Verónica Botero Fernández y Diego A. Torres18 44. Solicitaron que «se acceda a la suspensión de los efectos del Acta 10 del 6 de junio de 2024 y de su acto derivado: Resolución 068 del CSU, mediante la cual se designó al profesor Leopoldo Alberto Múnera, reestableciéndose al estado en que se encontraba antes la designación presuntamente legal del profesor José Ismael Peña […]». 18 Quienes comunicaron ser representantes del Consejo Académico y profesoral del CSU de la UNAL.

Además, indicaron que intervienen porque «consideramos no tener las garantías para que nuestra posición que es todo lo contrario a la propuesta [por los demás miembros del CSU] pueda ser tenida en cuenta de manera integral en la respuesta que se remita […]». 46. Manifestaron que era su deseo «profundizar los argumentos para que se acceda a la medida provisional de suspensión» y, en este orden, resaltaron que «advertimos a los restantes miembros del CSU el 6 de junio de 2024, que no debían continuar con la designación de un rector, porque se estaría violando flagrantemente el principio de presunción de legalidad y el debido proceso del rector que ya se había designado». 47.

Como dicha sugerencia no fue acogida y, por el contrario, se designó al demandado como rector, «en propiedad», se creó «la coexistencia de dos rectores», pues consideran que el proceso eleccionario adelantado culminó «con la designación de José Ismael Peña Reyes». 48. En este orden, afirmaron que la elección del demandado se justificó en «una “corrección” de lo actuado el 21 de marzo de 2024, porque el acto no había sido expedido, desconociéndose las 2 constancias expedidas por la Secretaría General del CSU y lo establecido en los artículos 88 y 95 del CPACA; más las advertencias que hicimos los 3 miembros del CSU según constancias adjuntas para las sesiones de 09 y 10 del 6 de junio de 2024». 49.

Luego, expusieron sus reparos frente a la presunta falta de requisitos de María Alejandra Rojas Ordoñez, como secretaria general ad-hoc del CSU, además, se refirieron a cargos de desviación de poder y fraude a resolución judicial, respecto de los cuales no se ahonda porque resultan ajenos a esta controversia, por tratarse de aspectos que no fueron alegados por el demandante. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 50. La procuradora séptima delegada ante esta Corporación hizo un análisis puntual de los argumentos expuestos en la demanda, concluyó que la cautelar cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA y que, además, es procedente acceder a su decreto. 51. En síntesis, de acuerdo con la agente del Ministerio Público, el Acta 05 de 2024 da cuenta del derecho personal que le asiste a José Ismael Peña Reyes «a ser nombrado formalmente, y posesionado como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo 2024-2027».

Por tanto, considera: […] [C]laro que el CSU de la Universidad Nacional de Colombia, al pretender retrotraer el procedimiento de elección del rector, para llevar a cabo uno nuevo, Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027. Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 luego de haberse efectuado ya válidamente un procedimiento eleccionario, con su correspondiente resultado, infringió las normas en que debía fundarse el acto y con ello, el debido proceso, por lo que la designación de LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia debe ser suspendida, en salvaguarda de los principios de presunción de legalidad de la actuación administrativa con la cual se eligió inicialmente a JOSÉ ISMAEL PEÑA REYES, así como de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y eficacia del voto.

Adoptar una posición contraria prima facie en lo que hace al Ministerio Público, implicaría caer en la limitación del derecho constitucional a elegir y ser elegido del último de los mencionados. (Sic). 52. Para finalizar afirmó que esta Sala de lo Electoral conoce de las demandas presentadas contra la elección de José Ismael Peña Reyes, como rector de la UNAL y, en el trámite de aquellas no se decretó la suspensión provisional, «por lo que, a la fecha, dicha designación cuenta con plena validez».

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 53. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4°19 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el inciso final del artículo 277 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación20. 2.2.

Admisión de la demanda 54. La admisión de la demanda de nulidad electoral pasa por el cumplimiento de las exigencias de los artículos 162, 163, 164, 166 y 281 del CPACA, relativos a los requisitos formales de la misma, la debida individualización de las pretensiones, el ejercicio oportuno del derecho de acción y el acompañamiento de los anexos; previsiones que se encuentran satisfechas en el asunto bajo examen. 55.

En efecto, en la demanda se indicaron las partes y sus representantes; los hechos que la sustentan; las normas vulneradas y el concepto de su violación, en relación con los presuntos defectos que adolece la designación acusada. 56. En este punto, se debe precisar que, de conformidad con el artículo 139 del CPACA, el objeto de este medio de control es la nulidad de los actos de elección y de nombramiento. 19 «De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo».

Se recalca que según el Decreto Ley 1210 de 1993, la Universidad Nacional «es un ente (…) autónomo del orden nacional». 20 Artículo 13.- “DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 3-.

Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos”. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027. Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 57.

Así las cosas, en este preciso caso, de la revisión formal de los actos que se pide anular, se advierte que la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, está contenida en el Acta de la sesión extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y en la Resolución nro. 068 de 202421 por tanto, son los únicos pasibles de ser anulados vía medio de control de nulidad electoral. 58.

Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto de la Resolución nro. 067 de 202422, del CSJ de la UNAL, pues mediante este acto no se resolvió designar al demandado como rector de la UNAL. 59. En este orden de ideas, a este juez de lo electoral le compete analizar la legalidad de los actos en los cuales se decidió designar a Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, a saber, Acta de la sesión extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y la Resolución nro. 068 de 202423, mientras que respecto de la Resolución nro. 067 de 2024, únicamente, se acudirá a su análisis para verificar los hechos y fundamentos de la demanda que guarden estrecha relación con la elección que se demanda, sin que esta sección tenga competencia, en el asunto de la referencia, para resolver respecto de su legalidad. 60.

Por otra parte, conviene aclarar que, en los términos del artículo 162.8. CPACA, no era exigible a la accionante el envío simultáneo del libelo al correo electrónico del demandado, toda vez que, con la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 61. Finalmente, se pone de presente que el medio de control se ejerció de manera oportuna, dado que, entre su presentación, que ocurrió el 16 de julio de 2024, y la expedición de los actos atacados, que data del 6 de junio del mismo año, transcurrieron menos de 30 días hábiles. 2.3.

De la medida cautelar de suspensión provisional 62. La Constitución Política de 1991, en su artículo 238, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos, precepto desarrollado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 63.

El artículo 229 del CPACA señala que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y agrega que «[…] podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado 21 «Por la cual se designa al profesor LEOPOLDO ALBERTO MÚNERA RUIZ como rector de la Universidad Nacional de Colombia para el periodo institucional 2024-2027». 22 «Por medio de la cual se verifican y corrigen las irregularidades encontradas en la actuación administrativa para el nombramiento de rector que tuvo lugar en la sesión del 21 de marzo de 2024, y se dictan nuevas disposiciones para su designación para el periodo 2024-2027» 23 De 6 de junio de 2024 Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en el presente capítulo». A su vez, la norma señala que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 64. Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «[…] se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 65.

En este orden de ideas, para decretar dicha medida cautelar se requiere que, i) se solicite por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, ii) el demandante señale con precisión el soporte argumentativo de su petición y iii) exista violación de las disposiciones invocadas, lo cual debe surgir de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con su requerimiento cautelar. 2.4.

Decisión de la medida cautelar 66. Como ya quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, en resumen, para la parte actora, los actos que contienen la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz se deben suspender en cuanto a sus efectos jurídicos porque, la Universidad Nacional de Colombia violó las disposiciones del marco normativo de la institución que reglamentaron el proceso24, vulnerando el debido proceso y el principio de legalidad, pues el CSU retrotrajo una actuación administrativa culminada tres meses antes con la intención de designar al demandado como rector de la universidad, aun cuando desde el 21 de marzo de 2024 se había elegido a José Ismael Peña. 67.

Por lo cual, adujo que éste último, solo podía ser desvinculado al establecerse alguna de las causales de remoción del cargo o por orden judicial competente en sede de nulidad electoral. 68. Para resolver lo anterior, debe dejarse claro que el debate que se resolverá en el presente asunto se circunscribirá a establecer la legalidad de la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, sin que sea dable entrar al análisis de la designación de José Ismael Peña Reyes, pues el medio de control ejercido, de nulidad electoral, encuentra su límite en resolver sobre la nulidad de los actos que, para el presente caso, contengan el nombramiento que se cuestiona. 69.

Consecuencia de lo anterior, es que este juez de lo electoral solo analizará la legalidad del acta de la sesión extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y la Resolución nro. 068 de 2024 y acudirá a la Resolución nro. 067 de 2024 del CSU, 24 No precisó a qué normas o disposiciones hacía referencia. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 únicamente, a efectos de revisar si, como lo afirma la parte actora, de su contenido se advierte la existencia de yerros que puedan llegar a viciar la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz; es decir, respecto de este último acto su análisis será indirecto. 70.

Así las cosas, establecidas las anteriores precisiones, para esta Sala, en esta precaria instancia del proceso, no es posible y tampoco procedente entrar a resolver si se configura la vulneración de las disposiciones señaladas en la demanda, como se precisa a continuación. 71. Al respecto, únicamente citó el artículo 231 del CPACA, con relación al cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la medida cautelar, e indicó que hubo vulneración del debido proceso y el principio de legalidad, pues la UNAL violó el marco normativo de la institución que reglamentó el proceso de elección al retrotraer una actuación administrativa, culminada tres (3) meses atrás, con la intención de designar al demandado, aun cuando ya se había elegido a José Ismael Peña desde el 21 de marzo de 2024, el cual solo podía ser desvinculado al establecerse alguna causal de remoción del cargo o por orden judicial competente en sede de nulidad electoral. 72.

Sin embargo, aunque manifestó que hubo un incumplimiento de las disposiciones del marco normativo de la institución, del acápite denominado «V. MEDIDA CAUTELAR» no se pudo establecer a qué apartes normativos hace referencia. 73. Por tanto, debe advertirse que de conformidad con lo dispuesto por el legislador en el artículo 231 del CPACA, el estudio a desarrollar debe circunscribirse a la confrontación del acto demandado con las normas invocadas como violadas y las pruebas allegadas. 74.

Adicionalmente, esta Sala de decisión25 en reiteradas ocasiones ha establecido que: i) solicitud fundamentada, cuyos argumentos pueden ser los mismos del concepto de la violación de la demanda; que puede presentarse mediante escrito separado - siempre que se encuentre dentro del término de caducidad de la acción- o, incluso, puede estar integrada en la misma demanda.

Debiendo en todo caso señalarse con precisión el soporte argumentativo de su petición, o remitirse de manera expresa a los argumentos que soportan las pretensiones; y ii) al resolver, indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las disposiciones de rango superiores alegadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas.

(Subrayado fuera del texto original) 75. En consecuencia, se anticipa que el estudio de la presente solicitud únicamente se referirá a lo contenido en el aparte de la demanda denominado «V. MEDIDA CAUTELAR», pues la demandante no remitió de manera expresa a los argumentos planteados en la demanda. 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil, auto de 20 de abril de 2023, radicado 11001-03-28- 000-2023-00012-00; auto de 4 de abril de 2024, radicado 11001-03-28-000-2024-00075-00. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027. Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 76.

Ahora bien, teniendo en consideración que los argumentos planteados propenden por el derecho al debido proceso y al principio de legalidad, por irregularidades ocurridas en actuación administrativa, que para la accionante vulneran la elección de José Ismael Peña Reyes con su retiro de la rectoría de la UNAL y, en su lugar, se designó a Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, en esta instancia admisoria del proceso no resulta procedente establecer si se configura la infracción de dichas disposiciones. 77.

Lo anterior porque, de la revisión de las decisiones adoptadas en dicha Resolución nro. 067 de 2024, no se advierte la relacionada con la presunta remoción de José Ismael Peña Reyes, por el contrario, es un aspecto objeto de debate, que deberá ser resuelto en el fallo que ponga fin a la presente controversia, la forma en que se produjo su elección y posesión y si la actuación eleccionaria se encontraba o no finalizada, ante lo cual se reitera que estos aspectos solo serán analizados en lo que guarde directa relación o afecte de legalidad la elección de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz que se pide anular. 78.

Para esta Sala, dichos reparos no conllevan a declarar la suspensión provisional que se solicita porque, se insiste, esta no es la instancia para pronunciarse respecto de los efectos de las decisiones adoptadas en la Resolución nro. 067 de 2024, y su influencia en la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL. 79.

En conclusión, como quedó expuesto, es lo procedente denegar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos que contienen la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la UNAL, porque, en esta instancia admisoria, no es dable definir los alcances de las decisiones adoptadas por el CSU en la Resolución nro. 067 de 2024, respecto de la elección que se pide anular, sumado a la falta de elementos probatorios, entre ellos los antecedentes administrativos, a los que se debe acudir para resolver la controversia que pretende entablar la parte demandante. 2.5.

Otras decisiones 80. Debe tenerse en cuenta que, en el trámite de este asunto, el CSU de la UNAL informó que la mayoría de sus integrantes (5 de 7) se niegan al decreto de la medida cautelar requerida, en los términos ya explicados. 81. Por su parte, los representantes del Consejo Académico y Profesoral ante el CSU de la UNAL acudieron al proceso, para manifestar que se debía suspender la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz. 82.

Por lo anterior, dada su postura y, sin desconocer que aducen su calidad de miembros del consejo superior universitario, pero que no coincide con la expuesta Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027. Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 por la mayoría de ese órgano colegiado, lo que procede es reconocerlos como coadyuvantes en este asunto26. 83.

Al respecto, es necesario precisar que los coadyuvantes e impugnadores no pueden actuar de manera autónoma pero sí apoyar y colaborar con actos procesales de la parte a la cual pretenden auxiliar, siempre y cuando se encuentren en armonía y guarden relación con lo expuesto por ellos. 84. En lo demás, se reconocerá personería jurídica al abogado Alberto Yepes Barreiro, para actuar en representación del demandado, en los términos del poder otorgado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, II.

RESUELVE

Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, ADMITIR, en única instancia, la demanda presentada por Paloma Valencia Laserna, contra la elección de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, como rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027, contenida en el Acta de la sesión extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y en la Resolución nro. 068 de 2024 del Consejo Superior Universitario.

En consecuencia, se dispone: 1. Notifíquese personalmente al señor Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, en la forma establecida en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Notifíquese al Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por conducto de su presidente, o quien haga sus veces, en la forma dispuesta en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011. 3. Infórmese al demandado, a las autoridades que intervinieron en la expedición del acto acusado y a los demás vinculados a este proceso que la demanda podrá ser contestada dentro de los 15 días siguientes a aquel en que sea hecha la notificación personal del auto admisorio o la publicación del aviso, según corresponda. 4.

Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 26 Similar decisión adoptó la Sala en el proceso radicado nro. 11001032800020240013600, auto de 20 de junio de 2024, adelantado contra José Ismael Peña Reyes.

Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. 7. Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.

Adviértase al presidente del Consejo Superior de la Universidad Nacional que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos de los actos acusados que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Segundo: Negar la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acta de la sesión extraordinaria nro. 10 de 6 de junio de 2024 y de la Resolución nro. 068 de 2024 del Consejo Superior Universitario, contentivos de la designación de Leopoldo Alberto Múnera Ruíz como rector de la Universidad Nacional de Colombia, periodo 2024-2027, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Tercero: Reconocer personería al abogado Alberto Yepes Barreiro, para actuar en representación del demandado, en los términos del poder otorgado.

Cuarto: Reconocer a Verónica Botero Fernández y Diego A. Torres Galindo como coadyuvantes de la demanda en este caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara el voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Aclara el voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Leopoldo Alberto Múnera Ruíz, rector de la Universidad Nacional de Colombia, período 2024-2027.

Radicado: 11001-03-28-000-2024-00171-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»