Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Demandado: Beatriz Mesa Mejía Temas: Competencias administrativas para reconocimientos pensionales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda- Subsección “F” 1, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en contra de Beatriz Mesa Mejía. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2. 2.1.1. Pretensiones. 2. La Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 del 20113, solicitó declarar la nulidad de la Resolución GNR 295107 del 6 de noviembre de 2013, proferida por Colpensiones, a través de la cual se reconoció una pensión a favor de la señora Beatriz Mesa Mejía. 3.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada lo siguiente: • Que se declare que Colpensiones no es la entidad competente para reconocer, reliquidar y pagar una pensión de vejez a favor de la señora Beatriz Mesa Mejía. 1 Con ponencia de la magistrada Beatriz Helena Escobar Rojas. 2 Folio 7 y siguientes del expediente. 3 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • Ordenar a la demandada devolver lo pagado por el reconocimiento y pago de una pensión a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad. • Indexar las sumas reconocidas a favor de Colpensiones. 2.1.2.
Hechos. 4. La señora Beatriz Mesa Mejía nació el 6 de diciembre de 1946. Laboró en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 12 de mayo de 1966 y el 7 de julio de 1968 y del 14 de julio de 1968 al 25 de septiembre de 1970 y en la Procuraduría General de la Nación del 2 de febrero de 1972 al 27 de enero de 1983. 5. Mediante Resolución GNR 295107 de 6 de noviembre de 2013, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez con efectividad a partir del 1 de noviembre de 2011 en cuantía de $1.149.125 y un retroactivo pensional por la suma de $26.064.703. 6.
La demandada solicitó a Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez, que fue negada a través de Resolución SUB 127848 del 17 de julio de 2017. 7. Mediante Resolución APSUB 1898 de 5 de junio de 2017 Colpensiones le solicitó a la demandada autorización para revocar la Resolución GNR 295107 de 6 de noviembre de 2013 sin embargo, esta no otorgó su autorización. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación.4 8. Como normas vulneradas citó las Leyes 100 de 1993, 489 de 1988, y el Decreto 2709 de 1994. 9. En el concepto de violación señaló que, el acto demandado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y falta de competencia. Explicó que, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la competencia para reconocer la pensión de jubilación por aportes establecida en la Ley 71 de 1988 recae sobre la última entidad donde se hayan efectuado cotizaciones, siempre que estas alcancen al menos 6 años y que de no ser así, el reconocimiento pensional será asumido por la entidad donde se haya reportado el mayor número de cotizaciones. 10.
Señaló que la administradora no recibió aportes durante el tiempo mínimo de 6 años, es decir, que no cumplió con el requisito dispuesto en el Decreto 2709 de 1994. En ese sentido, Colpensiones no era la entidad competente para reconocer y pagar a la demandada la pensión de vejez, y en su lugar, la misma debía ser reconocida por la entidad a la que se efectuaron aportes por mayor tiempo. 4 Folio 7 y siguientes del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2. Contestación de la demanda 2.2.1. Beatriz Mesa Mejía 5 11. La señora Beatriz Mesa Mejía, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que cumplió todos los requisitos para ser beneficiaria de una pensión de jubilación en los términos del artículo 7. ° de la Ley 71 de 1988, pues al momento del reconocimiento pensional tenía 55 años de edad y más de 20 años de cotización 11.
Adujo que había realizado aportes a Colpensiones durante más de 7 años, y que la entidad no tuvo en cuenta los periodos cotizados entre el 1. ° de enero de 1997 y el 30 de septiembre de 1999 que corresponden a 990 días o 141 semanas. 12. Indicó que al sumar los anteriores tiempos con las 239.71 semanas ya reconocidas y tenidas en cuenta en la Resolución GNR 295107 de 6 de noviembre de 2013, corresponde a un total de 380.71 semanas, es decir, más de 7 años, por lo que Colpensiones es la llamada a reconocer y pagar la pensión de la demandante. 13.
Propuso las excepciones de i) cobro de lo no debido; ii) prescripción; iii) buena fe; y iv) la excepción genérica. 2.3. Trámite en primera instancia. 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 3 de diciembre de 20216, prescindió de audiencia inicial, fijo litigio e incorporó al expediente las pruebas allegadas por las partes, lo anterior, al estimar que las pruebas allegadas eran suficientes para adoptar decisión de fondo, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 182ª de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo, en dicha providencia, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. 2.4. La sentencia apelada. 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-. Subsección “F” a través de sentencia de 22 de junio de 2022,7 negó las pretensiones de la demanda al estimar que Colpensiones era la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de la demandada. 16.
Como fundamento de su decisión precisó que, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, por regla general, el reconocimiento de la pensión 5Folio 71 y siguientes del expediente 6 Folio 109 y siguientes del expediente 7 Índice 135 y siguientes del expediente Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 corresponde a la última entidad de previsión donde el trabajador haya hecho sus aportes, siempre que sean mayores a seis años, y de no ser así, será la entidad a la cual se hayan efectuado aportes durante el mayor tiempo. 17.
Luego de revisar los periodos reportados encontró probado que el demandado cotizó 8 años, 4 meses y 18 días a Colpensiones, lo anterior, incluyendo los periodos del 1. ° de marzo de 1996 al 30 de septiembre de 1999 que no fueron tenidos en cuenta por la entidad. 18. Advirtió que en el reporte de semanas cotizadas se hizo alusión a dichos periodos, indicando el último salario devengado en los mismos, sin embargo, en la selección de semanas se reportó como cero (0), circunstancia que no equivale necesariamente a la ausencia de tiempos laborados, más aún cuando en la casilla de días reportados aparecían registradas para cada periodo treinta (30) días además de presentarse la anotación “su empleador presenta deuda por el pago”. 19.
Estimó que los periodos reportados pero que figuraban como no cotizados debieron ser contabilizados por Colpensiones, pues la mora del empleador no es atribuible a la afiliada. En ese orden, indicó que corresponde a Colpensiones reclamar a la UGPP las cuotas partes equivalentes a las cotizaciones que realizaron a ésta, tal como dispone la Ley 71 de 1988 y el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994, lo anterior, sin perjuicio de que tanto el reconocimiento, la reliquidación y el pago de pensión se encuentra a cargo de Colpensiones. 20.
Así las cosas, señaló que Colpensiones es la encargada del reconocimiento pensional de la demandada, pues en el proceso logró demostrarse que además de ser la última entidad en la que se efectuaron aportes, estos también fueron superiores a 6 años, por lo que se cumple con dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1999. 2.5. Recurso de apelación. 21.
La parte demandante8, por conducto de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia por estimar que el acto acusado fue expedido con desconocimiento de lo dispuesto en el Decreto 2709 de 1994. 22. Reiteró que, aunque Colpensiones fue el último fondo en la que la demandada efectuó sus aportes, los mismos se realizaron por un periodo inferior a los 6 años exigidos por la norma citada anteriormente, por lo que no es la entidad competente para reconocer y pagar dicha pensión y en ese sentido, debía reintegrar los dineros pagados por este concepto. 23.
Estimó que la prestación fue reconocida sin el cumplimiento de los requisitos 8 Índice 75 de SAMAI- expediente 55000-23-42-000-2018-00822-00. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 legales y en perjuicio de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones toda vez que afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento. 24.
En ese sentido solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia y en su lugar, que se concedan las pretensiones de la demanda. 2.6. Trámite en segunda instancia. 25. A través de auto de 24 de febrero de 2023, 9 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y ordenó correr traslado al agente del Ministerio Público para conceptuar en segunda instancia. 26.
Las partes demandantes, demandada y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 27.Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15010 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
Marco de análisis de la segunda instancia. 29. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 30.
En el asunto objeto de estudio la parte demandante fue apelante única de la decisión, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso. 3.3. Problema Jurídico. 31. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si Colpensiones es la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de vejez a la señora Beatriz Mesa Mejía en virtud de las reglas de competencia establecidas en el Decreto 2709 de 1994. 9 Índice 5 de SAMAI- expediente 55000-23-42-000-2018-00822-01. 10 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.4. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 3.4.1 La pensión de jubilación por aporte establecida por la Ley 71 de 1988 y los criterios de asignación de competencia para su reconocimiento.
Reiteración11 32. Con la expedición de la Ley 71 de 1988, inicialmente reglamentada por el Decreto 1160 de 1989 y luego por el Decreto 2709 de 1994, se introdujo en el sistema normativo colombiano la denominada «pensión por aportes». Su finalidad principal fue la de permitir que las personas que hubieran tenido vínculos laborales con el sector privado y con el público y que, en consecuencia, hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, los acumularan para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales. 33.
De esta manera, el artículo 7º de la Ley 71 de 1988 dispuso que, «[a] partir de la vigencia de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer». 34.
La anterior disposición fue reglamentada por el artículo 1º del Decreto Reglamentario 2709 de 1994, que estableció: Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes. Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público. 35.
Ahora bien, el referido decreto incluyó una disposición para establecer la competencia para el reconocimiento y pago de este tipo de pensión: Artículo 10. Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años.
En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. 11 Cfr.: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de abril de 2018. Radicación número: 11001-03-06-000-2018- 00022-00(C). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Parágrafo.
Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995. […] 36. Así, cuando se trate de un trabajador que haya laborado en el sector público y en el privado, y necesite sumar los tiempos aportados a entidades de previsión social del sector público y al Instituto de Seguros Sociales, para completar los requisitos exigidos para la pensión, la entidad competente para efectuar su reconocimiento será la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo haya sido, mínimo, de 6 años.
En caso contrario, será responsable de reconocer la pensión de jubilación la entidad a la que se le haya efectuado el mayor número de aportes. 37. Como se aprecia, este artículo prevé dos reglas para establecer la competencia atinente al reconocimiento y pago de estas pensiones, una principal y otra subsidiaria: i) la principal consiste en que la entidad competente es la última a la cual se hayan efectuado aportes, siempre y cuando se hayan realizado por un tiempo mínimo de seis años, en forma continua o discontinua, y ii) la subsidiaria es que, si la sumatoria de las cotizaciones realizadas a dicha entidad no excede los seis años (en forma continua o discontinua), la competencia recae, entonces, en la autoridad que haya recibido el mayor número de aportes. 38.
Las descritas son reglas especiales de competencia, que atañen a la denominada «pensión por aportes», por lo que, en principio, deben aplicarse de preferencia sobre las reglas generales que establecen y distribuyen las competencias para el reconocimiento y pago de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, como lo ha dicho la Sala de Consulta en oportunidades anteriores. 39.
Empero, como también lo ha reconocido la misma Sala, las condiciones jurídicas particulares de algunos peticionarios de derechos pensionales, así como la normativa especial que les sea aplicable, pueden determinar que la autoridad que sería, en principio, competente, por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y la decisión del asunto la autoridad que haya sido designada específicamente por la ley, o bien aquella que tenga la competencia general o residual en el correspondiente régimen o sistema12. 3.4.2 Liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. 40.
A través de la Ley 90 de 1946 se creó el Instituto de Seguros Sociales como un establecimiento público con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017-00133-0.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41. Posteriormente, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y, simultáneamente suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, mediante los Decretos 2011, 2012, y 2013 de 2012, todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012. 42.
En el Decreto 2011 de 2012 se determinó la competencia y el trámite a seguir para la atención de solicitudes de pensión y el cumplimiento de fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados con anterioridad a su vigencia. En efecto, el artículo 3 del citado decreto señaló: “Artículo 3°.
Operaciones de la administradora colombiana de pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […]
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.” 43.
A partir del 28 de septiembre de 2012, las funciones en materia pensional que le correspondían al Instituto de Seguros Sociales, entre ellas, la competencia para reconocimiento de los derechos pensionales, fueron reasignadas a Colpensiones. 44. Para definir las competencias entre la extinta CAJANAL (hoy UGPP) y el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), para el reconocimiento de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esta Corporación 13 ha señalado: 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. del 17 de febrero de 2021.
Exp. 11001-03-06-000-2020-00244- 00(C) Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (i) “Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 12 de julio de 20098 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal.
(ii) Es competencia también de la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad.
(iii) En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad.” 45. La última regla tiene fundamento en el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 por el cual se estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida, y dejó esa competencia a las Cajas o fondos públicos, únicamente, respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran. 46.
Sin embargo, como el caso objeto de estudio tiene relación con el posible reconocimiento de una pensión por virtud de lo dispuesto en la Ley 71 de 1988, se advierte que el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 estableció una regla de competencia para estos casos y que «se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron los aportes o cotizaciones»,14 47.
De acuerdo con lo anterior, la pensión por aportes tiene una regla especial de competencia según la cual su reconocimiento estaría a cargo de la última entidad a la que estuvo afiliado, pero sólo si el tiempo de vinculación fue de al menos 6 años, continuos o discontinuos. De no ser así, el reconocimiento recaería en la entidad o fondo al cual se hayan hecho los mayores aportes. 3.4.3.
Asignación de competencias a cajas, fondos o entidades de previsión del nivel territorial en materia de reconocimiento pensional establecidos en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 48. Con el fin de reglamentar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se expidió, inicialmente, el Decreto 813 de 1994, el cual, en su artículo 6º, al referirse a la transición de las normas pensionales de los servidores públicos, estableció algunas reglas de competencia para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de pensiones en estos casos: Artículo 6.
Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 17 de febrero de 2021. radicado 11001-03-06-000-2020-00244-00(C), C.P. Edgar González López. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas. a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el funcionario público. iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, con anterioridad al 1 de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida. b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional, calculado en la forma como lo determine el gobierno nacional.
(Se resalta) 49. Según lo anterior, las cajas, fondos y entidades de previsión únicamente conservaron la competencia para pensionar a los afiliados que al 1 de abril de 1994 tuvieran más de 15 años de servicio al Estado, o más de 35 o 40 años, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente. Claro está, siempre que no fueran objeto de liquidación15 y cuando el interesado cumpliere con las condiciones para adquirir el derecho a la pensión, estando afiliado a alguna de dichas cajas, fondos o entidades. 50.
La segunda parte de la norma transcrita señala que, sobre ISS, recayó la competencia para pensionar a los afiliados de las cajas, fondos y entidades de previsión en tres casos: (i) cuando el afiliado se hubiere trasladado voluntariamente al ISS, (ii) cuando se hubiere liquidado la caja, fondo o entidad a la que estuviera afiliado el servidor público y (iii) cuando el servidor público no hubiera estado afiliado a caja, fondo o entidad de previsión antes del 1º de abril de 1994 y seleccionara el régimen de prima media con prestación definida. 15 Cfr.: Consejo de Estado, Sala De Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de diciembre de 2017. Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00189-00(C). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 51. Como se ha señalado en otras oportunidades16, esta responsabilidad que se le entregó al ISS (reconocer las pensiones de afiliados a cajas o fondos liquidados) no quedó atada a periodos previos de cotización o al traslado de aportes, sino que quedó establecida de manera directa como parte de la transformación legal del sistema que buscaba un solo administrador del régimen de prima media y la lenta extinción de otro tipo de fondos públicos que habían venido cumpliendo esa labor. 52.
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad del fondo de exigir la expedición del correspondiente bono pensional17 para financiar el pago de las pensiones que pasaron a estar a su cargo. En este sentido, el Decreto Reglamentario 1068 de 1995 obliga a las cajas o fondos de previsión liquidadas a entregar a los fondos de pensiones territoriales la historia laboral de los antiguos afiliados para garantizar la expedición de los respectivos bonos pensionales: Artículo 26°.
Historias laborales. Las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial declaradas insolventes, y las entidades territoriales que tengan a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, deberán disponer de la información correspondiente a la historia laboral actualizada de sus afiliados o vinculados a más tardar en la fecha de sustitución, para efectos de la emisión de los bonos pensiones. 53.
Por otra parte, en el año 2000 fue expedido el Decreto 2527, que reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de establecer las reglas bajo las cuales las cajas, fondos o entidades de previsión les reconocerían la pensión a los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, que eran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones y mientras dichas cajas, fondos o entidades subsistieran: Artículo 1º- Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones.
Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: (subraya y negrilla son de la Sala): 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1o. de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 16 Cfr.: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 1 de agosto de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00107-00(C). 17 Ley 100 de 1993, artículo 115: «Bonos pensionales. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. / Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan algunos de los siguientes requisitos: / a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; / b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; / c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones, y / d) Que hubiesen estado afiliados a cajas previsionales del sector privado que tuvieren a su cargo exclusivo el reconocimiento y pago de pensiones.».
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998. […] (Se resalta). 54.
Observa la Sala que, en desarrollo del artículo 52 de la Ley 100 y en armonía con el artículo 36, el reglamento identificó los casos en los que las pensiones de los servidores públicos con régimen de transición continuaban a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que dichos servidores públicos se encontraran afiliados al entrar a regir el Sistema General de Pensiones. 55.
Así, la competencia para reconocer pensiones por parte de las cajas y fondos distintos al ISS quedó sujeta a: (i) la subsistencia de dichas cajas; (ii) que el beneficiario de la pensión tuviera la calidad de afiliado de dichas cajas o fondos, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones; y (iii) que se estuviera ante alguno de los supuestos señalados en el artículo 1º del Decreto 2527 de 2000. 56.
Asimismo, la norma en cita advirtió, respecto de las dos primeras situaciones, que la pensión debía ser reconocida por la caja, entidad o fondo de previsión, aunque para la fecha de la solicitud el interesado estuviera afiliado a otra administradora del régimen de prima media. Adicionalmente, respecto de la tercera situación también indicó que el reconocimiento pensional procedía, estuviera o no afiliado el interesado al Sistema General de Pensiones. 57.
Hace notar la Sala que, en los tres casos, el reglamento, en armonía con la ley, exigió que las cajas, fondos o entidades públicas que quedaron obligadas en las situaciones enunciadas, existieran cuando el derecho se causara.18 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 17 de septiembre de 2015. Radicado 11001030600020150005100.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.5. Caso concreto. 3.5.1. De las pruebas. 58. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • La señora Beatriz Mesa Mejía nació el 6 de diciembre de 1946.19 • La demandada cotizó durante los siguientes periodos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 20 12 de mayo de 1966 25 de septiembre de 1970 Cajanal Banco Popular 21 25 de octubre de 1971 20 de diciembre de 1971 Colpensiones 1 mes y 25 días Procuraduría General de la Nación 22 2 de febrero de 1972 27 de enero de 1983 Cajanal 10 años, 11 meses y 25 días Mesa Mejía LTDA.23 6 de enero de 1993 31 de mayo de 1994 Colpensiones 1 año, 4 meses y 25 días Mesa Mejía LTDA.24 1.° de enero 1995 31 de mayo de 1995 Colpensiones 5 meses Mesa Mejía LTDA.25 1.° de julio de 1995 29 de febrero de 1996 Colpensiones 7 meses y 28 días Mesa Mejía LTDA.26 1 de marzo de 1996 30 de septiembre de 1999 Colpensiones 3 años y 7 meses Beatriz Mesa Mejía 27 1.° de agosto de 2009 31 de agosto de 2009 Colpensiones 1 mes Beatriz Mesa Mejía28 1.° de octubre de 2009 31 de octubre de 2011 Colpensiones 2 años y 1 mes • En el informe de afiliado de 4 de mayo de 2017 expedido por Colpensiones, se certificaron las semanas cotizadas a este fondo por la demandada, y se indicó que se cotizó un total de 245.43 semanas:29 19 Archivo RP-DDI-PE-2017_2913411”del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 20 Folio 17 y Folio 22 del archivo “GRP-HPE-02-20136800317537” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 21 Folio 17 del archivo GEN-REQ-IN-2017-2913411- 2017 -054105152" del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 22 GRP-HPE-02-20136800317537” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 23 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 24 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 25 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 26 HL-2013_5171560-1378128995154 del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 27 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 28 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. 29 GEN-REQ- IN- 2017_ 2923411-20170504105152” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 • De acuerdo con el reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones de 2 de septiembre de 2013, la señora Beatriz Mesa Mejía Cotizó a Colpensiones Durante los siguientes periodos, un total de 239.71 semanas: • A pesar de que el citado reporte señala que entre los años 1996 y 1999 no se hicieron cotizaciones, en la página 2 de dicho documento se encuentran reportados los tiempos comprendidos entre marzo de 1996 y septiembre de 2009 con la observación “su empleador presenta deuda por no pago”.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 • Mediante Resolución GNR 295107 de 6 de noviembre de 2013 proferida por Colpensiones, se reconoció una pensión de vejez a la señora Mesa Mejía en cuantía de $1.149.125 efectiva a partir del 1. ° de noviembre de 2011, en aplicación a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 30 3.5.2.
Análisis de la Sala 59. El caso objeto de estudio Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución GNR 295107 de 6 de noviembre de 2013 proferida por esta entidad e invocó como causal de nulidad la falta de competencia para reconocer y pagar la pensión a la demandada. 60.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que, según el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la entidad de previsión competente para conocer la pensión es la última a la que se efectuaron aportes, siempre que el tiempo de aportación fuese mínimo de 6 años, y que, en caso de no ser así, la competente sería la entidad en la cual se hubiesen efectuado mayores aportes. 61.Señaló que los aportes realizados a Colpensiones, teniendo en cuenta todos los periodos reportados, correspondían a 8 años, 4 meses y 18 días, es decir, que se realizaron por un periodo superior a 6 años, por lo cual, esta entidad sí era competente para el reconocimiento pensional y por ello negó las pretensiones de la demanda. 62.
Colpensiones recurrió la decisión de primera instancia y reiteró que, aunque fue el último fondo en la que la demandada efectuó sus aportes, los mismos se realizaron por un periodo inferior a los 6 años por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2709 de 1994 no es la entidad competente para reconocer y pagar dicha pensión. 63.
En primer lugar, resulta necesario precisar que la demandada es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues a la entrada en vigencia de esta disposición el 1 de abril de 1994, tenía más de 35 años de edad y más de 15 años de servicios cotizados y además, para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 (el 25 de julio de 2005) tenía más de 750 cotizadas. 64.
Como es beneficiaria del régimen de transición y cotizó aportes en el sector público y en el privado, le es aplicable la denominada pensión por aportes establecida en el artículo 7. ° de la Ley 71 de 1988 y reglamentada en el Decreto 2709 de 1994, para la cual se exigen 20 años de aportes en cualquier tiempo y 60 o más años de edad. Hecho que no se controvierte en esta instancia. 65.
En ese orden, bajo ese marco normativo, es necesario acudir al artículo 10 del 30Archivo GRP-AAD-IR-2014_2873938” del CD 41.399.251 del folio 158 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Decreto 2709 de 1994, que establece las reglas especiales de competencia para la pensión por aportes, y de acuerdo con las cuales, la competencia para el reconocimiento y pago de esta prestación le correspondería a la última entidad a la cual hubiere cotizado, siempre y cuando haya cumplido en esta un tiempo mínimo de cotización de 6 años, continuos o discontinuos, y en caso contrario, la competencia recaería en la entidad de previsión a la que el solicitante realizó el mayor número de aportes. 66.
Revisado el expediente se observa que el último fondo en el que la señora Mesa Mejía realizó aportes fue Colpensiones y que cotizó a esa entidad durante los siguientes periodos: Banco Popular S.A. 25 de octubre de 1971 20 de diciembre de 1971 1 mes y 25 días Mesa Mejía LTDA 6 de enero de 1993 31 de mayo de 1994 1 año, 4 meses y 25 días.
Mesa Mejía LTDA 1.° de enero de 1995 31 de mayo de 1995 5 meses Mesa Mejía LTDA 1.° de julio de 1995 29 de febrero de 1996 7 meses y 28 días Mesa Mejía LTDA 1.° de marzo de 1996 30 de septiembre de 1999 3 años y 7 meses BEATRIZ MESA MEJIA 1.° de agosto de 2009 31 de agosto de 2009 1 mes BEATRIZ MESA MEJIA 1.° de octubre de 2009 31 de octubre de 2011 2 años y 1 mes Total: 8 años, 4 meses y 18 días 67.
La Sala advierte que, en efecto, como lo señaló el juez de primera instancia, Colpensiones no contabilizó los periodos comprendidos entre el 1. ° de marzo de 1996 y septiembre de 1999, a pesar de que los mismos se encontraban reportados por la entidad. 68.Aunque en el reporte de semanas cotizadas allegado al proceso se precisó que en el tiempo comprendido entre el 1. ° de marzo de 1996 y el 30 de septiembre de 1999 “el empleador presenta deuda por no pago”, ello no puede generar consecuencias imputables al afiliado, ni puede generarle efectos adversos frente a la garantía efectiva del derecho pensional, y en ese sentido, dichos tiempos debían ser tenidos en cuenta por este fondo para contabilizar el número de semanas aportadas. 69.
De acuerdo con lo anterior, se encuentra demostrado que la demandada realizó aportes a Colpensiones durante 8 años, 4 meses y 18 días, es decir, por un periodo superior a los 6 años requeridos por la norma citada anteriormente, y en ese sentido, es la entidad competente para reconocer y pagar su pensión, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 70. Así las cosas, a pesar de que no se habían cotizado los aportes de la totalidad de los tiempos de servicio a Colpensiones, al ser ésta la llamada a realizar el reconocimiento pensional, deberá adelantar las acciones pertinentes para lograr el pago efectivo de los mismos, pues la Ley 100 de 1993 les asignó a las administradoras de pensiones amplias potestades para obtener las sumas dejadas de recibir a causa del incumplimiento de los deberes del empleador. 71.
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, no prospera el cargo de la apelación por encontrarse demostrado que Colpensiones es la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de la demandada. 3.6. Decisión de segunda instancia 71. En el presente asunto se confirmará la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, comoquiera que como se indicó en los párrafos precedentes, Colpensiones es la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de la demandada, lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994. 3.7.
De la condena en costas en segunda instancia. 72. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 22 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección “F”, que negó las pretensiones dentro del proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, contra la señora Beatriz Mesa Mejía, SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00822-01 (5353-2022) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.