Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-2019) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Temas: Remuneración abogado asesor de Tribunal Judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Juliana Andrea Londoño Fandiño, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la expresión «grado 23» utilizada para denominar el cargo de abogado asesor contenida en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la 2 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño Judicatura; y se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Oficio DESAJPE17-1197 del 13 de diciembre de 2017, emitido por el director ejecutivo seccional de la Administración Judicial de Pereira, Risaralda, mediante el cual negó la solicitud, entre otras cosas, de cancelar las diferencias salariales y prestacionales entre el empleo que el Consejo Superior de la Judicatura denominó «abogado asesor grado 23» y el de abogado asesor de Tribunal Judicial, de acuerdo a los decretos de asignación salarial y prestacional para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial; y ii) ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo ante la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto contra el oficio referido.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: i) Reconocer que el cargo de abogado asesor que ha desempeñado la demandante no ostenta ninguna denominación o grado adicional al de «abogado asesor» de Tribunal Judicial, conforme lo contemplado por el Gobierno nacional a través de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, así como los que lo modifiquen o sustituyan. ii) Determinar que la remuneración salarial mensual del cargo de «abogado asesor» debe liquidarse conforme lo preceptuado por el Gobierno nacional a través de los mencionados decretos. iii) Reconocer, liquidar y pagar, con efectos retroactivos, las diferencias salariales y prestacionales (bonificaciones, primas, vacaciones, cesantías y demás), existentes entre el «grado 23» y el cargo de «abogado asesor de Tribunal Judicial», de acuerdo con los decretos de asignación salarial y prestacional para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial expedidos por el Gobierno nacional, durante el 3 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño tiempo de vinculación en el cargo de abogado asesor y los salarios y prestaciones sociales que a futuro cause la demandante en aquel cargo. iv) Pagar las sumas, debidamente indexadas y con los incrementos anuales ordenados por la ley, que resulten a favor de la actora desde la fecha de vinculación en el cargo de «abogado asesor» hasta la efectividad del pago, según el IPC, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y los intereses que se causen a partir de la fecha del fallo. v) Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. vi) Condenar en costas y agencias en derecho, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, creó en los Tribunales Judiciales de forma permanente un cargo de abogado asesor bajo la denominación grado 23. Sin embargo, los salarios entre el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y el grado 23, presentan diferencias.
En el artículo 86 del referido acuerdo, se creó un despacho en el Tribunal Administrativo de Risaralda, con una planta integrada, entre otros, por un abogado asesor «grado 23». 4 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño ii) La demandante está vinculada a la Rama Judicial y ha ocupado el cargo de abogado asesor «grado 23» en los siguientes períodos: - Desde el 1° de noviembre de 2015 hasta el 13 de diciembre de 2015. - Desde el 14 diciembre de 2015 hasta la fecha de la presentación de la demanda.
En consecuencia, le son aplicables los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018. iii) El 31 de octubre de 2017, la actora solicitó a la entidad demandada, entre otras cosas, inaplicar bajo la excepción de inconstitucionalidad, la expresión «grado 23» contenida en el Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, que estableció una remuneración diferente a los empleados que ocupan el cargo de abogado asesor de tribunal a nivel nacional. iv) El 13 de diciembre de 2017, la Nación (Rama Judicial) expidió el Oficio DESAJPE17-1197 a través del cual negó lo pretendido con fundamento en que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, Risaralda dio cumplimiento a las directrices establecidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el artículo 98 de la Ley 270 de 1996. v) La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión; sin embargo, a la fecha de la presentación de la demanda no se dio respuesta alguna. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 9, 13, 25, 29, 53, 93 y 209 de la Constitución Política; las Leyes 54 de 1962, 16 de 1972, 4 de 1992; 270 y 319 de 1996 y 1496 de 2011 y los Decretos 1950 de 1973, 1039 de 2011, 874 de 5 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) El numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, señala que compete al Gobierno nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 4.ª de 1992 en la que se dispuso que el Gobierno nacional, fijaría dicho régimen para los empleados de la Rama Judicial.
En ese orden, el presidente de la República expide anualmente los decretos en materia salarial y prestacional para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Específicamente, se profirieron los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, a través de los cuales en su artículo 4.° se determinó la remuneración mensual para el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y en el artículo 6 ibidem se consagró que los cargos cuya denominación no esté señalada, se regirán por una escala, en la que se encuentra el grado 23. ii) El Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, se extralimitó al crear «el grado 23» en el cargo de abogado asesor porque esa disposición conlleva un efecto salarial que compete privativamente el Gobierno nacional, aunado al hecho de que el empleo de abogado asesor de Tribunal Judicial previamente estaba contemplado en los decretos referidos, al que le corresponde una escala salarial de acuerdo con la jerarquía de la corporación judicial.
Lo anterior, fue desconocido por la entidad demandada comoquiera que indicó un grado que dio lugar a la aplicación de una remuneración distinta e inferior en la escala salarial que corresponde. 6 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño En consecuencia, es procedente la inaplicación, bajo la figura de excepción de inconstitucionalidad, del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015 en lo referente a la denominación «grado 23», en la medida que transgrede los artículos 53 y 90 de la Constitución Política. iii) Los actos acusados desconocieron las normas en que debían fundarse, entre ellas, el artículo 13 de la Constitución Política y el principio de favorabilidad, porque los salarios que se presentan entre el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y el grado 23, ostentan una diferencia salarial, lo que genera un saldo a favor de la demandante por la errada liquidación mensual realizada, ya que siempre debió tomarse el valor de la escala salarial establecida para el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y no el del grado 23.
De ahí que la entidad demandada no podía anteponer un acuerdo de la Sala Administrativa a lo ordenado en los artículos 4 de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 y 1.° de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018. iv) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de abordar el estudio de casos en los que el Consejo Superior de la Judicatura ha emitido acuerdos, específicamente el Acuerdo 05 de 1993 en el que determinó unos grados y escalas salariales del cargo de escribiente, el cual fue declarado nulo bajo el argumento de que aquella corporación carecía de competencia para determinar grados y remuneraciones, pues ello corresponde al presidente de la República, en desarrollo de las facultades contenidas en la Ley 4ª de 1992.1 1.2.
Contestación de la demanda 1 La demandante cita las sentencias del Consejo de Estado del 13 de marzo de 2003, radicado 52001 23 31 000 2000 1480 01 (1691-02) y del 20 de octubre de 2014, radicado 05001233100020010234301 (0054-13). 7 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño La Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial de Pereira) por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) El Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, mediante el cual se creó el cargo de abogado asesor grado 23 en el Tribunal Administrativo de Risaralda, fue expedido con plena observancia de las facultades constitucionales y legales dadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través de los artículos 256 y 257 de la Constitución Política y 63 y 85 de la Ley 270 de 1996.
Lo anterior, en consideración a que teniendo en cuenta las necesidades de las distintas jurisdicciones y especialidades, determinó que el cargo que se debía crear, inicialmente de manera transitoria para descongestionar los Tribunales Administrativos y Superiores era el de «abogado asesor grado 23», el cual no hace relación al cargo de abogado asesor innominado de la Ley 4ª de 1992, ya que determinó un grado específico cuya remuneración es proporcional a las funciones y responsabilidades propias del perfil. ii) Al cargo de abogado asesor grado 23 creado por el acuerdo en comento se le asignó la siguiente escala salarial: Decretos Valores Incrementos 1257 de 2015 4.500.334 4.66% 245 de 2016 4.850.000 7.77% 2 Folios 143 al 146. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño iii) En ese orden, la demandante ha devengado las prestaciones y demás emolumentos propios del cargo referido y en general la escala salarial asignada legalmente por el acto de creación, de manera que no es posible atribuir omisión alguna a la entidad. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia escrita proferida el 21 de junio de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) De acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución y la Ley 4 de 1992, corresponde al Gobierno nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En atención a ello, el presidente de la República expidió el Decreto 057 de 1993 por medio del cual estableció el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial y, posteriormente, continuó profiriendo año tras año los decretos que regulan y modifican aquel régimen. ii) La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo ha sostenido que el Consejo Superior de la Judicatura no tiene competencia para variar la denominación, categoría y nivel del cargo, con implicaciones salariales, de los empleados de la Rama Judicial previamente establecido por el presidente de la República en aplicación de la Ley 4 de 1992, es decir, los enlistados en los Decretos 057 de 1993 y los posteriores que lo modifican; ante lo cual ha inaplicado los Acuerdos que fijan el salario en contravía de lo dispuesto por el gobierno. iii) El cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial es un empleo legalmente establecido con su respectiva escala salarial; no obstante, la entidad demandada le 3 Folios 170 al 186.
Con ponencia de la magistrada Dufay Carvajal Castañeda. 9 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño adicionó un grado a través del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, lo que resulta inconstitucional e ilegal. En consecuencia, deviene procedente su inaplicación. iv) En ese orden, la actora tiene derecho a que se reconozca, liquide y pague, con efectos retroactivos, las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y el grado 23, «conforme los Decretos 194 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018», durante el tiempo de vinculación en el Tribunal Administrativo de Risaralda. v) En suma, inaplicó los artículos 86 numeral 7° y 88 del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, en cuanto asignan el grado 23 al cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial; declaró la nulidad de los actos demandados; ordenó a la Nación, Rama Judicial pagar, con efectos retroactivos, las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial y el grado 23, conforme el Decreto 194 de 2014 expedido por el Gobierno nacional, durante el tiempo de vinculación de la demandante en el Tribunal Administrativo de Risaralda; y se abstuvo de condenar en costas. 1.4.
El recurso de apelación La Nación, Rama Judicial, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) El Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, fue expedido con observancia del principio de legalidad y de las normas superiores, entre ellas la Ley 270 de 1996, toda vez que su objeto fue únicamente la creación, entre otros, de un cargo de abogado asesor grado 23, y no tuvo la intención de regular el régimen salarial y prestacional de dichos funcionarios, como lo afirman la demandante y el a quo, pues esa facultad 4 Folios 188 al 190. 10 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño es del resorte exclusivo del Gobierno nacional, de conformidad con la Ley 4ª de 1992. ii) El Consejo Superior de la Judicatura, como organismo autónomo, tiene competencia en lo que respecta al funcionamiento de Despachos, la carrera judicial y el manejo de empleo tendiente a crear, modificar y suprimir cargos de la administración de justicia, en los límites y bajo las condiciones previstas en la Constitución y la ley. iii) La demandada determinó dentro del marco de sus funciones y autonomía que el cargo que se debía crear, inicialmente de manera transitoria, para descongestionar los Tribunales Administrativos y Superiores era el de «abogado asesor grado 23», el cual no hace relación al cargo de abogado asesor innominado de la Ley 4 de 1992, sino se determinó un grado especifico cuya remuneración es proporcional al grado de funciones y responsabilidades que demanda el perfil. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 Por el contrario, la demandada no emitió pronunciamiento alguno.6 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 5 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a la Plataforma Samai (índice 12). 6 Folio 206. 7 Ibidem. 11 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer, conforme a lo señalado en el recurso de apelación, i) i) si el Consejo Superior de la Judicatura excedió sus facultades constitucionales y legales al expedir el Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, mediante el cual, entre otras cosas, fijó el «grado 23» al cargo de «abogado asesor» de Tribunal y le asignó una remuneración salarial y prestacional diferente a la establecida por el Gobierno nacional, al empleo de abogado asesor de Tribunal Judicial; y en caso afirmativo, ii) si la demandante tiene derecho al reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales de la escala salarial establecida para el empleo de «abogado asesor» de Tribunal Judicial, en los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018 y aquellos que los modifiquen o sustituyan. 2.2.
Marco normativo Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo frente al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial Mediante la sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023, del 2 de noviembre de 2023,8 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se establecieron las competencias en la fijación del régimen salarial y prestacional en la Rama Judicial, específicamente conforme a la siguiente regla: UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de señalar que “El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignar a los cargos nominados9, grados, códigos y remuneración diferentes a los previstos en el Decreto 57 de 1993 y demás 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001-23-33-000-2018- 00529-01 (3071-2019). 9 Entendido como el que se menciona con un nombre indicativo de la función y no con la referencia numérica. 12 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.
Esta potestad corresponde al presidente de la República en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de los Tribunales Administrativos, es la fijada para el «abogado asesor» en los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional sobre la materia”.
La regla fijada por la Sección Segunda, que tiene carácter vinculante y obligatorio, se sustentó en los siguientes argumentos: “[…] corresponde al Gobierno Nacional fijar anualmente el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial y al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde crear los cargos y realizar las incorporaciones a las plantas de personal, en ejercicio de las competencias que le otorgan tanto la Constitución Política como la Ley 270 de 1996. […] 127.
Lo dicho conduce a afirmar que el simple hecho de agregar “grado 23” al cargo de “abogado asesor” no hace desaparecer del universo jurídico que la denominación del cargo para su remuneración salarial -entendida como “el nombre indicativo de la función”10 ya había sido contemplada en el artículo 4.° de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, el cual, como se vio, establece una escala gradual principal de remuneración para los cargos allí relacionados y por cuanto la dada en el artículo 6.° es supletoria, comoquiera que se aplica a aquellos cargos “no contemplados en los artículos anteriores”11. 128.
En este caso en modo alguno se discute la facultad del Consejo Superior de la Judicatura para crear cargos en la Rama Judicial al tenor de las facultades dadas por la Ley 270 de 1996; sin embargo, es evidente que, con su actuar, la entidad demandada entró en claro desconocimiento de: (i) Las facultades dadas al presidente de la República en la Ley 4ª de 1992, al agregarle el aparte “grado 23” al cargo denominado “abogado asesor”, toda vez que su consecuencia directa e inmediata fue afectar negativamente la remuneración salarial y prestacional del demandante al ignorar las pautas dadas en los Decretos presidenciales 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, que ya habían señalado cómo debían remunerarse los cargos de “abogado asesor”.
(ii) El límite competencial del Consejo Superior de la Judicatura dado en el artículo 25712 de la Ley 270 de 1996. 10 Tal como lo señaló el mismo Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PSAA12-9663 de 28 de agosto de 2012. 11 Negrilla y subrayas de la Sala. 12 63 “ARTÍCULO 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: […] 2.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro 13 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño (iii) Los derechos salariales y prestacionales del demandante, al desconocer el salario que le correspondía al tenor de los decretos anuales expedidos por el presidente de la República, el cual, como se vio en los acápites anteriores, constituye un elemento esencial del derecho al trabajo y a percibir la remuneración que en derecho corresponde por la labor desempeñada. […] 130.
De acuerdo con las pautas indicadas no puede mantenerse la legalidad de los actos demandados aceptando la interpretación dada por el Consejo Superior de la Judicatura, según la cual, al agregar “grado 23” al cargo de “abogado asesor” creó una categoría especial de empleo no regulada por el artículo 4.° de los decretos salariales anuales, con lo cual, debía remunerar ese empleo con la escala del artículo 6.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, y 194 de 2014. 131.
Ese razonamiento desconoció que el cargo ya se encontraba dentro del listado de los nominados13 en los Decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, lo que generó que la labor del accionante, fuese remunerada con un salario inferior al que realmente le corresponde, situación que desconoce los cánones constitucionales y legales que regulan las competencias otorgadas al presidente de la República para determinar el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, así como las mismas competencias del Consejo Superior de la Judicatura y, por ende, los derechos salariales y prestacionales del señor Orlando José Jiménez Cerra. […] 133.
En ese orden se concluye que si bien el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con la facultad para crear cargos en la Rama Judicial en atención al artículo 25714 de la Ley 270 de 1996, no obstante, no puede desconocer las facultades dadas al presidente de la República en la Ley 4ª de 1992 y con ello las pautas dadas en los Decretos presidenciales 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, que ya habían señalado cómo debían remunerarse los cargos de “abogado asesor”. 134.
En este entendido, la remuneración de los cargos cuya denominación se encuentre expresamente establecida en los decretos anuales que fijan el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, debe atender a las escalas salariales allí obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. […]”. 13 Entendido como el que se menciona con un nombre indicativo de la función y no con la referencia numérica. 14 “ARTÍCULO 257.
Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: 1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales. 2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. […]”. 14 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño señaladas.
Frente a los mismos es ilegal, tanto asignarles grados o códigos adicionales, como establecerles otro tipo de remuneración diferente, toda vez que ello va en contra del artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política que autorizó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, siempre y cuando se sujetara a los objetivos y criterios establecidos por el legislativo, que en este caso corresponde a la Ley 4 de 199215, a través de la cual se fijaron los criterios a los que debe ceñirse el Gobierno Nacional al determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, entre ellos, a los de la Rama Judicial. 135.
Por tanto, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de Tribunales Administrativos, se encuentra dentro del listado de los cargos nominados70 en los Decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, por lo que su labor debe remunerarse de acuerdo con el artículo 4.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 201 4, sin que sea aceptable que el Consejo Superior de la Judicatura pueda variar la denominación contemplada en el artículo 3.º, numeral 2.° del Decreto 57 de 1993, lo cual resulta ilegal e inconstitucional, pues al agregar el “grado 23” al cargo denominado “abogado asesor”, afectó negativamente la remuneración salarial y prestacional del mismo.
(Resaltado, subrayado y comillas originales del texto) Por su parte, en dicha providencia, respecto a la modificación de la denominación del cargo de abogado asesor grado 23 por la de profesional especializado grado 23, realizada en el Acuerdo PCSJA22 – 11968 del 30 de junio de 2022, se sostuvo lo siguiente: […] 151. Así las cosas, comoquiera que se mantuvieron los requisitos del cargo, las mismas funciones y responsabilidades, se colige que el objetivo fue meramente económico al tratar de mantener la remuneración del citado cargo con la escala salarial del grado 23 y así sustraerlo de la aplicación del artículo 4.° de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional frente a la remuneración del cargo de abogado asesor nominado16. 152.
Tal decisión desconoce los innumerables pronunciamientos que ha emitido la jurisdicción contencioso administrativa frente a casos similares, donde ha establecido que los abogados asesores grado 23 de tribunal administrativo deben remunerarse 15 “[M]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 16 Entendido como el que se menciona con un nombre indicativo de la función y no con la referencia numérica. 15 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño con el salario del cargo de abogado asesor nominado17 en los términos de los decretos expedidos anualmente por el Ejecutivo. 153.
Además pretende soslayar los principios de “a trabajo igual salario igual” e irrenunciabilidad de los beneficios establecidos -artículos 25 y 53 de la Constitución Política– y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966,18 en cuanto consagra que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas”. […] 159.
En efecto, la misma entidad indicó que no existía diferencia entre los cargos de abogado asesor grado 23 y profesional especializado grado 23, toda vez que (i) los requisitos para su ejercicio son los mismos, (ii) no ocurrió algún cambio en cuanto a las funciones que venían desempeñando los abogados asesores grado 23 y (iii) no se les asignó ningún tipo de responsabilidad adicional. 160.
Tampoco se evidencia que se hayan establecido criterios de desempeño y evaluación que justifiquen la diferencia con lo que se colige que esta decisión del Consejo Superior de la Judicatura entra en clara contradicción con el principio de seguridad jurídica al desconocer los numerosos pronunciamientos de la jurisdicción en los que se ha ordenado, en casos similares, efectuar la remuneración de la labor de los “abogados asesores grado 23” de Tribunal Administrativo de acuerdo con el cargo de “abogado asesor nominado”, en los términos de la escala salarial principal establecida en el artículo 4.° de los Decretos expedidos por el presidente de la República. 161.
En línea con esta argumentación se concluye que quienes venían desempeñándose como abogados asesores grado 23 de Tribunal Administrativo deben continuar siendo remunerados como abogado asesor nominado19 de Tribunal, al advertirse que siguen desempeñando las mismas funciones, se les exigen los mismos requisitos, continúan en sus mismos lugares de trabajo y bajo órdenes del mismo empleador, sin que exista una razón objetiva y justificable para que se asuma que cambiaron a un cargo diferente con grado 23 y que merecen ser remunerados de acuerdo con la escala salarial de ese grado. 162.
Lo anterior, en aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos el artículo 53 constitucional y de progresividad y prohibición de regresividad, así como el derecho constitucional al trabajo en condiciones dignas. […] 17 Ibidem. 18 Que entró en vigor el 3 de enero de 1976, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1.968 y ratificado el 29 de octubre de 1969 19 Entendido como el que se menciona con un nombre indicativo de la función y no con la referencia numérica. 16 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño 164.
En virtud de lo anterior, se concluye que a partir del 1.° de julio de 2022, el servidor que venía en el cargo de “abogado asesor grado 23”, y que pasó a llamarse profesional especializado grado 23 debe ser remunerado como abogado asesor nominado20 de Tribunal de acuerdo con los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, es decir, atendiendo al artículo 4.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y siguientes que expida el gobierno nacional.
(Resaltado, subrayado y comillas originales del texto) Por último, frente al fenómeno de la prescripción extintiva del derecho, la Sala estableció lo siguiente: 165. Ese reconocimiento, implica atender a los términos de prescripción establecidos en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador. 166.
En razón a que las citadas diferencias salariales y prestacionales se producen mes a mes se aplicará el fenómeno de la prescripción, para lo cual los funcionarios judiciales atenderán a la fecha en que se realizó la solicitud ante la administración, tanto si la relación laboral y desempeño en el citado cargo se encuentra vigente, como si presentó interrupciones o ya finalizó. 167.
Situación diferente ocurrirá frente a las diferencias generadas sobre los aportes para pensión a cargo del empleador, que podrán ser reclamadas en cualquier tiempo, dada su clara relación sobre un futuro reconocimiento pensional y en tal sentido pueden solicitar se en cualquier época. 2.3. Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: i) El Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, Risaralda, certificó que la señora Juliana Andrea Londoño Fandiño, ocupó el cargo de abogada asesora grado 23 en el Despacho 3, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Risaralda entre el 1° de noviembre 20 Ibidem 17 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño y el 13 de diciembre de 2015; y en el Despacho 4, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Risaralda desde el 14 de diciembre de 2015 hasta la fecha de expedición del certificado, esto es, el 7 de diciembre de 2017.
Además, se relacionaron los pagos que se realizaron por concepto de asignación básica mensual en el ejercicio del referido empleo, a saber:21 Relación Frecuencia de pago 2015 2016 2017 Asignación básica mensual Cada 30 días 4.500.334 4.850.010 5.117.386 ii) El 31 de octubre de 2017, la demandante radicó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira, Risaralda, con el fin de que se inaplicara por inconstitucional la expresión «grado 23» del Acuerdo PSAA15- 10402 del 29 de octubre de 2015; y se efectuara el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el «grado 23» y el cargo de «abogado asesor de Tribunal Judicial», de conformidad con los decretos emitidos por el Gobierno nacional respecto del último empleo.22 iii) El 13 de diciembre de 2017, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Pereira, Risaralda, a través del Oficio DESAJPE17-119723 negó la solicitud con fundamento en que la creación del cargo de abogado asesor grado 23 estaba sometida al régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, fijado por el Congreso de la República, de manera que al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa no le competía modificar la remuneración de aquel empleo y mucho menos para eliminar, ajustar o cambiar el cargo de abogado asesor «grado 23» por el de abogado asesor.
Agregó que a la actora se le pagaron las acreencias 21 Folios 86 y 92. 22 Folios 69 al 76. 23 Folios 90 y 91. 18 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño laborales correspondientes al empleo de asesor grado 23, en cumplimiento de los Decretos 1257 de 2015 y 245 de 2016. iv) El 22 de diciembre de 2017, presentó recurso de apelación24 contra el anterior oficio; el cual fue concedido el 26 de diciembre de 2017 con la Resolución DESAJPER17-9877;25 sin embargo, en el expediente no se acreditó la emisión de respuesta expresa, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió a las pretensiones de la demanda. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: Conforme al material probatorio aportado al plenario, se observa que la demandante ocupó el cargo de «abogado asesor grado 23» en el Tribunal Administrativo de Risaralda, en los siguientes períodos: - Desde el 1° de noviembre de 2015 hasta el 13 de diciembre de 2015. - Desde el 14 diciembre de 2015 hasta el 7 de diciembre de 2017.26 De acuerdo con la sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-202327 de esta corporación, corresponde al Gobierno nacional fijar anualmente el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial, y al Consejo Superior de la Judicatura, crear los cargos y realizar las incorporaciones a las plantas de personal, 24 Folios 78 al 84. 25 Folio 152. 26 Fecha de expedición del certificado expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pereira, Risaralda, detallado en el acápite de hechos probados en esta providencia. 27 Del 2 de noviembre de 2023. 19 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño de conformidad con las facultades otorgadas por la Constitución Política y por la Ley 270 de 1996.
Así las cosas, el Consejo Superior de la Judicatura no podía adjudicarse la competencia de establecer la remuneración al cargo de abogado asesor de Tribunal y mucho menos podía asignarle grados, códigos adicionales, o determinarle otro tipo de remuneración diferente. En otras palabras, la citada sentencia de unificación señaló que el salario del cargo de «abogado asesor grado 23» de Tribunales Administrativos, se encontraba dentro del listado de los cargos nominados establecido, en uso de las competencias plasmadas en la Ley 4ª de 1992, por el presidente de la República en los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 que previamente ya habían fijado cómo debían remunerarse los cargos de «abogado asesor».
En consecuencia, afirmó que la labor ejercida por el empleo de «abogado asesor grado 23» de Tribunales Administrativos, debía remunerarse de acuerdo con el artículo 4.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014. Por lo tanto, sostuvo que no era admisible la interpretación realizada por el Consejo Superior de la Judicatura, a partir de la cual al agregar «grado 23» al cargo de «abogado asesor» creaba una categoría especial de empleo no regulada por el artículo 4.° de los decretos salariales anuales, por lo que se debía remunerar ese empleo con la escala del artículo 6.° de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, y 194 de 2014; ya que no es aceptable que aquella corporación «pueda variar la denominación contemplada en el artículo 3.º, numeral 2.° del Decreto 57 de 1993, lo cual resulta ilegal e inconstitucional, pues al agregar el “grado 23” al cargo denominado “abogado asesor”, afectó negativamente la 20 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño remuneración salarial y prestacional del mismo»28 (Resaltado y comillas originales del texto), a saber:29 Bajo este panorama, en aplicación de la regla fijada en la sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, la Sala observa que la entidad demandada reconoció y pagó a la señora Juliana Andrea Londoño Fandiño derechos salariales y prestacionales como «abogado asesor grado 23» del Tribunal Administrativo de Risaralda, los cuales eran inferiores a los fijados por el presidente de la República a través de los decretos anuales, para el cargo de «abogado asesor» de Tribunal Judicial.
Así, esta Subsección halla la razón al a quo en el entendido de acceder a las pretensiones de la demanda, y en ese orden, inaplicar por inconstitucional e ilegal 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001-23-33-000-2018- 00529-01 (3071-2019). 29 Información tomada desde Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001-23-33-000-2018-00529-01 (3071-2019). 21 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño la denominación «grado 23» asignada al cargo de abogado asesor de Tribunal Judicial contenida en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015.
De igual forma, esta Subsección advierte que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo que le fue cancelado como abogada asesora grado 23 y el cargo de abogada asesora de Tribunal Judicial, desde la fecha en que ingresó al referido empleo y mientras se encuentre vigente la relación laboral; aunado a la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas y las que se llegaren a causar, con base en el salario que le corresponda al cargo de abogado asesor de tribunal.
Se recuerda que la providencia unificadora es aplicable al caso sub judice porque esta corporación en aquella oportunidad señaló que todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial a través de acciones ordinarias son susceptibles de ser destinatarios de sus efectos; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Ahora bien, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción extintiva del derecho, la Sala observa que no ocurrió en este asunto comoquiera que la primera vinculación de la demandante como «abogado asesor grado 23» ocurrió el 11 de noviembre de 2015 y la petición ante la administración se radicó el 31 de octubre de 2017, esto es, no transcurrieron más de tres años; como tampoco entre esta última fecha (en la cual fue presentada la solicitud) y la presentación de la demanda que data del 13 de junio de 2018.30 Por otro lado, conforme lo advirtió la sentencia de unificación en comento, los servidores que venían desempeñándose como abogados asesores grado 23 de 30 Folio 67. 22 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño Tribunal Judicial deben continuar siendo remunerados, a partir del 1.° de julio de 2022 como abogados asesores nominados de Tribunal, de manera que también debe inaplicarse por inconstitucional el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022.
En ese orden de ideas, si la demandante se encontraba vinculada en el cargo que pasó a denominarse profesional especializado grado 23 para el 1.° de julio de 2022 y mientras permanezca en el mismo, su labor debe continuar siendo remunerada como abogado asesor nominado de Tribunal.31 Así las cosas, se adicionará la decisión para ordenar la inaplicación por inconstitucional e ilegal del Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022, en su totalidad. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,32 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n 31 Véase en similares términos, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 30 de noviembre de 2023, radicados 17001233300020190038901 (1321-2023) y 05001233300020160059101 (0645-2021). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, por cuanto la actora logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.
Asimismo, en aplicación de la sentencia de unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, resulta procedente disponer la inaplicación por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo PCSJA22- 11968 de 2022. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 24 Radicación: 66001-23-33-000-2018-00175-01 (6502-19) Demandante: Juliana Andrea Londoño Fandiño F A L L A: Primero. Adicionar la sentencia proferida el 21 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Lina María Díaz Duarte contra la Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), para precisar lo siguiente: Se debe inaplicar en el caso concreto, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 mediante el cual se sustituyó la denominación del cargo «abogado asesor grado 23», por la de «profesional especializado grado 23», por los motivos expuestos en precedencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida.
Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.