Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: BANCO DE COMERCIO EXTERIOR DE COLOMBIA S.A. (en adelante Bancóldex S.A).

Demandado: SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO Temas: Tutela contra una decisión que resuelve conflicto negativo de competencias administrativas para la expedición de certificado laboral a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), de extrabajadores de Proexport. Improcedente por tratarse de un acto de trámite que no pone fin a una actuación administrativa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 19 de noviembre de 2021 1, dictada por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela en la que se declaró improcedente por no cumplir el presupuesto de la subsidiariedad.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La parte actora refirió que el señor José Darío Jaramillo Moreno presentó acción de tutela contra Bancóldex S.A. con el objeto de que se protegiera el derecho fundamental de petición, el cual consideró vulnerado con la supuesta falta de respuesta a la solicitud radicada el 23 de diciembre de 2020 con el objeto de que le fuera expedido certificado, en los formatos CETIL, del tiempo laborado como agregado comercial en el período comprendido entre el 15 de noviembre de 1983 hasta el 6 de marzo de 1988.

Afirmó que frente a esa demanda, Bancóldex alegó la carencia actual de objeto por hecho superado, en tanto ya se había dado respuesta a la petición radicada por el accionante. Relató que por medio de la sentencia de 23 de febrero de 2021, el Juzgado Diecinueve Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá amparó el derecho fundamental de petición invocado por el señor José Darío 1 El expediente ingresó al despacho para fallo el 16 de marzo de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Jaramillo Moreno y, en consecuencia, ordenó a Bancóldex que emitiera una respuesta clara, precisa, congruente y de fondo “frente a la réplica realizada el 11 de febrero de 2020 por el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, frente al derecho de petición que presentó el 23 de diciembre de 2020”, y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad vinculada al trámite constitucional, que profiriera una respuesta clara, precisa, congruente y de fondo, no solo frente al trámite dado por esa entidad frente al derecho de petición de fecha 23 de diciembre de 2020, sino también respecto de los motivos fundados en los que justificó su falta de competencia para resolver la petición del accionante.

Indicó que también exhortó al actor, a Bancóldex y al Ministerio de Relaciones Exteriores para que en caso de que se mantuviera la omisión en la respuesta a la solicitud formulada el 23 de diciembre de 2020, se promoviera el conflicto negativo de competencias en los términos establecidos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Señaló que Bancóldex impugnó el citado fallo de tutela bajo los siguientes argumentos: • Consideró que no se cumplía el presupuesto de la subsidiariedad por cuanto, a su juicio, lo que pretendía el actor era que se diera una respuesta positiva cuando ya se le ha indicado que la entidad no tiene la competencia para tal efecto. • Manifestó que resulta improcedente el conflicto de competencias administrativas para determinar la autoridad a la que le corresponde resolver un conflicto derivado del reconocimiento del vínculo laboral, pues ello es un asunto que compete al juez laboral. • Alegó el desconocimiento del fallo de tutela de 2 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dispuso que el responsable de expedir los certificados de tiempo y servicio del señor José Darío Jaramillo Moreno era el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Afirmó que por sentencia de 9 de abril de 2021, el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá revocó la decisión impugnada y, en su lugar, declaró la carencia actual de objeto de hecho superado y negó las pretensiones de la demanda en lo pertinente al Ministerio de Relaciones Exteriores. Aseveró que, pese a lo anterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores radicó la solicitud de resolución de un conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el objeto de que se definiera cuál era la entidad competente para expedir los certificados laborales a través del sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (en adelante CETIL) del señor José Darío Jaramillo Moreno. Por último, manifestó que el 7 de julio de 2021 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (notificado el 16 de agosto de 2021), declaró competente a Bancóldex para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor José Danilo Jaramillo Moreno respecto de la expedición del formato de certificación laboral. 2.

Fundamentos de la acción La parte demandante promovió acción de tutela contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales consideró Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 vulnerados con la decisión de 7 julio de 2021, proferida en el trámite de la solución del conflicto de competencias administrativas entre Bancóldex y el Ministerio de Relaciones Exteriores para expedir el certificado laboral en el formato CETIL en relación con el cargo de agregado comercial que el señor José Darío Jaramillo Moreno desempeñó y en la cual determinó que la sociedad actora era la competente para tal efecto.

Concretamente, alegó la configuración de los siguientes defectos: 2.1. Defectos procedimental y orgánico. Reprochó que la autoridad accionada hubiese dirimido una controversia laboral que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral y no a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el trámite de la resolución de un conflicto de competencias, de acuerdo con lo establecido en el artículo 37 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo No 080 de 2019) que se encuentra limitado a la definición de la autoridad competente para adelantar o continuar con un trámite administrativo.

Explicó que la autoridad accionada ordenó a Bancóldex resolver las peticiones relativas a la expedición de los certificados laborales y también sobre los pagos de los aportes al sistema pensional, con lo que desbordó el límite de su competencia pues está imponiendo obligaciones de carácter laboral que no le corresponde definir. 2.2.

Defecto fáctico. Alegó que se omitió un estudio sobre los argumentos expuestos en torno a la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores para resolver la petición del señor José Darío Jaramillo Moreno. 2.3. Defecto sustantivo. Manifestó que la decisión cuestionada desconoce el régimen laboral de los agregados comerciales. En ese sentido, se refirió al artículo 3° del Decreto 1215 de 1967 que señalaba que “El nombramiento y remoción de los cargos de Agregados Comerciales, que serán provistos con el personal técnico seleccionado por el Fondo de Promoción de Exportaciones con este fin, se realizará por decreto originario del Ministerio de Relaciones Exteriores”.

Del mismo modo, indicó que en el Decreto 1175 de 1976, por medio del cual se adoptaron los estatutos del Fondo de Promoción de Exportaciones (en adelante Proexpo), señalaba en relación con las personas que desempeñaban los cargos de agregados comerciales, directores y adjuntos de las oficinas comerciales de Colombia en el exterior, que “no tendrán relación laboral con el Banco de la República ni con PROEXPO, y sus asignaciones, aunque sean determinadas por la junta directiva de PROEXPO y pagadas con recursos propios, se ajustarán para todo los demás efectos a las normas establecidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores para el personal del servicio exterior del país”.

A partir de lo anterior, explicó que teniendo en cuenta que Proexpo no era el empleador del señor José Darío Jaramillo Moreno, Bancóldex no se encuentra en la posibilidad de emitir certificaciones de esa naturaleza. Agregó que los agregados comerciales hacían parte del Servicio Exterior de la República y que su vinculación se hacía mediante decreto expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores que tenía la calidad de entidad nominadora y empleadora. 2.4.

Desconocimiento del precedente. Indicó que la decisión desconoce lo establecido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto No. 1742 de 18 de mayo de 2006 que determinó que las obligaciones laborales de los antiguos empleados de Proexpo que ejercían el cargo de agregados comerciales en embajadas de Colombia en el exterior estaban a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Adujo que en igual sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de tutela de 16 de diciembre de 2013 2, amparó el derecho fundamental de petición a una persona que ocupó el cargo de agregado comercial y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir los certificados de tiempo de servicios en los formatos dispuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Primero. Se tutele a nombre de Bancóldex, el derecho fundamental al debido proceso y aquellos otros que de manera directa o indirecta resulten amenazados, violados y/o vulnerados por la definición de competencias resuelta por el Consejo de Estado, el día 7 de julio de 2021 por el doctor Germán Bula dentro del radicado 11001-03-06-000- 2021-00040- 00.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos la decisión del 7 de julio de 2021 y continuar con la aplicación del concepto 1742 Consejo de Estado del 18 de mayo de 2006. Tercero. Definir la competencia en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que por medio de su representante legal o por quien corresponda dentro de la entidad, se expidan las certificaciones de servicios prestados por los Agregados Comerciales, teniendo como referencia los decretos de nombramiento y aceptación de renuncia, así como el envío de estos documentos a la AFP correspondiente.

PETICIÓN SUBSIDIARIA: Se deje sin efectos la decisión del 7 de julio de 2021 y continuar con la aplicación del concepto 1742 Consejo de Estado del 18 de mayo de 2006 y, en su lugar, se declare que el asunto objeto de examen no corresponde a un asunto de naturaleza administrativa, de tal forma que el mecanismo para resolverlo no es a través de un conflicto de competencias administrativas sino a través de un proceso laboral ordinario”. 4.

Trámite procesal Por auto de 6 de octubre de 2021, la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad accionada, así como al Ministerio de Relaciones Exteriores y al señor José Darío Jaramillo Moreno, en calidad de terceros con interés. De igual forma, dispuso que a través de la Secretaría General se solicitara a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que allegara copia digital del expediente con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00040-00, correspondiente al conflicto negativo de competencias entre el Banco de Comercio Exterior de Colombia-BANCOLDEX S.A. y la Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores. 5.

Oposición 5.1. Respuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado El Presidente de la Sala pidió que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple el presupuesto de la relevancia constitucional por cuanto el actor pretende revivir el debate sobre la naturaleza de la actuación administrativa relacionada con la expedición de los documentos solicitados por el señor José Darío Jaramillo Moreno que ya se definió en el trámite del conflicto negativo de competencias. 2 Expediente 2013-03696-01.

M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Solicitó que en caso de efectuar un estudio de fondo se nieguen las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, precisó que el conflicto negativo de competencias propuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores tenía por objeto que se determinara la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor José Darío Jaramillo Moreno respecto de la expedición del formato de certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por los tiempos laborados entre noviembre de 1983 y marzo de 1988, y a ello se circunscribió el trámite del conflicto negativo de competencias, en virtud de las atribuciones establecidas en los artículos 39, 107, 112 de la Ley 1437 de 2011.

Explicó que cuando se expidieron conceptos Nos. 1463 de 2002 y 1742 de 2006, la normativa vigente que regulaba la expedición de certificados laborales para quienes se desempeñaron como agregados comerciales era diferente y, en razón a ello, se determinó que era una competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, precisó que se ha venido advirtiendo que la cartera ministerial carece de la información atinente a las situaciones administrativas, permisos, licencias, vacaciones y comisiones que se requiere para la expedición del formato de certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL).

Por último, señaló que en la decisión cuestionada sí se analizaron los argumentos expuestos por Bancóldex sobre (i) la falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque, a su juicio, no se trataba de un asunto de naturaleza administrativa sino laboral, en tanto correspondía determinar quién era el empleador del señor Jaramillo Moreno y, por ende, el obligado a emitir las certificaciones por él solicitadas y (ii) la existencia de procesos judiciales ya concluidos y otros en curso sobre esa materia.

Al respecto, manifestó que se dejó claro tanto en los antecedentes como en la definición del problema jurídico, con base en los documentos allegados, que el señor Jaramillo Moreno solicitaba la expedición de los certificados laborales para efectos pensionales, es decir, se trataba de una petición de documentos que es una actuación de naturaleza administrativa, por lo que se encontraron reunidos los elementos que de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, activan la competencia en el asunto. 5.2.

Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores El Coordinador del Grupo Interno de trabajo de Asuntos Legales de la Oficina Asesora Jurídica Interna solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció su competencia para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas, en virtud de lo establecido en los artículos 39 y 112 (num. 10) de la Ley 1437 de 2011.

Manifestó que no le asiste razón a la entidad demandante cuando afirma que no se revisaron los argumentos expuestos en dicho trámite, pues en la decisión cuestionada la autoridad demandada si lo hizo, lo cual evidenció a partir de una transcripción in extenso de algunos apartes de la decisión cuestionada en donde se hace referencia a las razones por las cuales consideró que corresponde a Bancóldex diligenciar el formato de certificación laboral a través del formato del CETIL en relación con el periodo en que el señor José Darío Jaramillo Moreno se desempeñó como agregado comercial (noviembre de 1983 y marzo de 1988), esto es, porque las obligaciones prestacionales que tenía a cargo Proexpo respecto de trabajadores vinculados antes del año 1991 se trasladaron a Bancóldex y, por lo Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tanto, consideró que debe tener en su poder los soportes requeridos para atender la solicitud del peticionario.

Informó que por medio del Decreto 2600 de 14 de septiembre de 1983 se nombró al señor José Darío Jaramillo Moreno como consejero comercial de la embajada de Colombia ante el Gobierno de Checoslovaquia y en el artículo 3° se dispuso que “Las erogaciones que ocasione el cumplimiento del presente Decreto, se pagarán con cargo al Fondo de Promoción de Exportaciones “PROEXPO”.

Agregó que, en esos mismos términos, por medio del Decreto 1829 de 4 de julio de 1985 fue nombrado Consejero Adjunto a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Austria. De acuerdo con ello, afirmó que tal como se le ha informado al señor José Darío Jaramillo Moreno, el Ministerio de Relaciones Exteriores no tiene a su cargo las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones respecto de los trabajadores que se desempeñan como agregados comerciales, ni lo que corresponde a prestaciones sociales, carga que quedó expresamente asignada al presupuesto del Fondo de Promoción de Exportaciones “PROEXPO”, tal como se estableció en los actos administrativos de nombramiento del señor José Darío Jaramillo Moreno. Finalmente, indicó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a través del Concepto de 18 de mayo de 2006 3, estableció que correspondía al Ministerio de Relaciones Exteriores certificar el tiempo de servicio de quienes se desempeñaron como agregados comerciales, es decir, una certificación en formato Word en la que se indicara la fecha de posesión y de retiro y, en cumplimiento de lo anterior, se expidió el certificado GITAP 21-003229 del 16 de febrero de 2021, sin embargo, precisó que para ese momento no había nacido a la vida jurídica el Decreto 726 de 2018, por el cual se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales. 6.

Sentencia de tutela impugnada Por sentencia de 19 de noviembre de 2021, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, bajo el argumento de que la decisión de 7 de julio de 2021, emanada de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación tiene carácter preparatorio o de trámite que no es susceptible de control judicial y que los reparos que tiene Bancóldex en torno a la competencia para proferir la certificación de tiempos de servicios respecto del extrabajador de Proexpo, deberán ser objeto de demanda contra el el acto definitivo que se profiera en cumplimiento de la decisión cuestionada a través de los medios de control procedentes. 7.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y pidió que se revocara, en razón a los siguientes argumentos: Reprochó que el a quo omitiera un análisis de fondo sobre las posibles violaciones a los derechos fundamentales que, de manera directa o indirecta se causaron con la decisión cuestionada, desconociendo la jurisprudencia de la misma corporación. 3 Expediente 11001-03-06-000-2006-00044-00.

C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Al respecto, explicó que de acuerdo con la doctrina en la materia 4, existen eventos en los cuales los actos de trámite encierran en sí una decisión definitiva y contienen una manifestación de la voluntad que aunque puede tener la naturaleza de acto de trámite, pone fin a la actuación que hace imposible continuar con la misma.

Adujo que ello ocurre con la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que aun cuando aparentemente podría enmarcarse en un acto administrativo de trámite, pone fin a una actuación administrativa al definir la competencia para expedir los certificados de tiempo de servicios del señor José Darío Jaramillo Moreno que no se encuentra establecido en la ley.

Afirmó que en el trámite de la solución del conflicto negativo de competencias cuestionado, Bancóldex evidenció las razones por las cuales corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir certificaciones en el CETIL, con fundamento en conceptos anteriores proferidos por la misma Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Refirió que en la Sentencia T-1012 de 2010 5, la Corte Constitucional señaló que la acción de tutela procede contra actos administrativos de trámite cuando se tornan definitivos y pueden vulnerar derechos fundamentales por causa de una actuación administrativa manifiestamente irrazonable y desproporcionada. Finalmente, reiteró los argumentos expresados en la solicitud de amparo en torno a la vulneración ius fundamental alegada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe revocar la sentencia de 19 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad y, de superarse este presupuesto, establecer si la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa con la decisión de 7 de julio de 2021, proferida en el trámite de la solución del conflicto negativo de competencias administrativas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Bancóldex para expedir certificación laboral a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). 3.

Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por 4 Juan Ángel Palacio Hincapié. (2013). Derecho Procesal Administrativo.

P. 80-81 5 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.

Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 20156: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.

(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."7 (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser 6 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 7Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 eficaces para la defensa de sus derechos8, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Bancóldex promovió acción de tutela contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales consideró vulnerados con la decisión de 7 julio de 2021, proferida en el trámite del conflicto negativo de competencias administrativas que determinó que la sociedad accionante era la competente para atender la solicitud formulada por el señor José Danilo Jaramillo Moreno dirigida a que se expidiera un certificado laboral a través del CETIL, en relación con el cargo de agregado comercial en el exterior.

Concretamente, alegó la configuración de los defectos procedimental y orgánico porque, a su juicio, a través del trámite del conflicto negativo de competencias se definieron controversias laborales que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral y no a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Del mismo modo, señaló que se configuró un defecto fáctico porque en la decisión cuestionada se omitió el análisis de los argumentos expuestos en torno a la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores para atender a la petición del señor José Darío Jaramillo Moreno. También que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 3° del Decreto 1215 de 1967 que señalaba que “El nombramiento y remoción de los cargos de Agregados Comerciales, que serán provistos con el personal técnico seleccionado por el Fondo de Promoción de Exportaciones con este fin, se realizará por decreto originario del Ministerio de Relaciones Exteriores” y del Decreto 1175 de 1976, por medio del cual se adoptaron los estatutos del Fondo de Promoción de Exportaciones (en adelante Proexpo), que señalaba que los agregados comerciales, directores y adjuntos de las oficinas comerciales de Colombia en el exterior, que “no tendrán relación laboral con el Banco de la República ni con PROEXPO, y sus asignaciones, aunque sean determinadas por la junta directiva de PROEXPO y pagadas con recursos propios, se ajustarán para todo los demás efectos a las normas establecidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores para el personal del servicio exterior del país”.

Asimismo, alegó el desconocimiento del precedente judicial al desconocer el Concepto No. 1742 de 18 de mayo de 2006, por medio del cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado determinó que las obligaciones 8Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 laborales de los antiguos empleados de Proexpo que se desempeñaban como agregados comerciales en embajadas de Colombia en el exterior estaban a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Adujo que, en igual sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de tutela de 16 de diciembre de 2013 9, amparó el derecho fundamental de petición a una persona que ocupó el cargo de agregado comercial y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir los certificados de tiempo de servicios en los formatos dispuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.2.

En primera instancia, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por dirigirse contra un acto administrativo de trámite que se limita a determinar cuál es la autoridad competente para expedir el certificado laboral a través del formato CETIL y no resuelve un asunto de manera definitiva, así como tampoco definió conflictos relacionados con obligaciones de carácter prestacional sustituyendo competencias del juez laboral.

Adujo que los reparos de Bancóldex frente a la competencia para el citado documento, deberá plantearlos a través del medio de control correspondiente, contra el acto definitivo que expida para atender la petición del señor José Danilo Jaramillo Moreno. 4.3. En el escrito de impugnación, Bancóldex manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia, al considerar que se cumplen los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia T-1012 de 2010 10, para que la acción de tutela se habilite contra actos administrativos de trámite cuando se tornan definitivos y pueden vulnerar derechos fundamentales, lo que, a juicio de la actora, se configura en este caso porque al definirse la competencia para expedir un certificado laboral se está adoptando una decisión de carácter definitivo contra la cual no procede ningún recurso. 4.4.

Sobre el alcance de la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para la resolución de conflictos de competencias administrativas resulta importante señalar que en virtud de lo consagrado en el artículo 237 de la Constitución Política, esta Corporación es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el cuerpo supremo consultivo del Gobierno. Esta última función la ejerce a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los términos fijados en el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, numeral 3º, del artículo 237 de la Constitución Política y el artículo 216 del Acuerdo No. 058 de 1999 y 37 del Acuerdo 080 de 2019 –Reglamento Interno–.

De acuerdo con el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 11, dicha Sala está integrada por cuatro magistrados que no ejercen funciones jurisdiccionales y, en esa medida, no profieren providencias judiciales. Concretamente le fue asignada, entre otras, la competencia para “Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto”.”. 9 Expediente 2013-03696-01. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Dada la naturaleza de las funciones asignadas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, frente al trámite de la resolución de conflictos de competencias administrativas el ordenamiento jurídico no prevé la procedencia de recursos en sede administrativa y judicial para controvertir la decisión que se expida en el mismo, lo que puede explicarse a partir de la naturaleza de dicha actuación que no se ubica propiamente dentro de las otras funciones consultivas que se le han asignado a la Corporación. En relación con lo anterior, esta Sala por medio de la sentencia de 6 de junio de 2019 12, se refirió a la providencia de 17 de octubre de 2013 emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia 13 en la que explicó que algunas atribuciones de ese órgano no materializan per se la función consultiva y las ha ubicado dentro de la categoría de actos administrativos preparatorios o de trámite al encontrar que forman parte de un procedimiento administrativo principal que será el que culminará con una decisión de fondo, y que puede ser objeto de demanda en sede judicial, como es el caso de la solución de conflictos de competencias administrativas.

Al respecto, expresó lo siguiente: “Sin duda, la solución de conflictos de competencias administrativas se hace desde la autonomía e independencia propia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, como parte integrante del Consejo de Estado y, por ende, de la Rama Judicial. Sin embargo, no por ello puede atribuírsele el carácter autónomo e independiente a dicho procedimiento pues, al fin de cuentas, el mismo depende de la actuación administrativa principal en la cual se origina.

En efecto, no debe perderse de vista que el conflicto de competencias administrativas es una circunstancia accesoria, que eventualmente sobreviene o se suscita entre autoridades administrativas que se disputan o no la competencia para adelantar o proseguir una actuación de la misma naturaleza, la que, por llamarla de alguna forma, se cataloga como la principal o matriz; de manera que, de no existir esta última, aquella tampoco surgiría. Dicho en otros términos, como cuestión anexa, sobreviniente, es apenas obvio que se origina dentro de un asunto administrativo principal; tal es la razón para afirmar que el conflicto de competencias es una cuestión accesoria a la actuación matriz, en este caso la responsabilidad fiscal de algunos Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.

Así mismo, el pronunciamiento que se hace determina un aspecto de la legalidad del acto final en la investigación fiscal, cual es la competencia del servidor que debe proferirlo, y a ello hay que estarse toda vez que se decidió conforme al debido proceso por parte del juez natural”. (Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo expuesto, no queda duda que la decisión que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el trámite de la solución de un conflicto negativo de competencias administrativas hace parte de una actuación administrativa, pues como lo indicó la propia autoridad demandada “el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, que es resolver la solicitud presentada por el señor José Darío Jaramillo Moreno para que le sean diligenciados los formatos CETIL sobre el tiempo «laborado para Proexport», entre el 15 de noviembre de 1983 y el 06 de marzo de 1988, o se le expida certificado sobre los factores salariales y los aportes a seguridad social en pensiones”, a lo que agregó en los considerandos de la decisión que esos certificados de información laboral son requeridos “para solicitar el reconocimiento y pago de pensiones, así como la emisión de bonos pensionales, entre otros trámites (…)”.

Por lo tanto, resulta claro que la decisión 12 Expediente 2018-03908-00. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 De acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 111 de LA Ley 1437 de 2011, el numeral 14, artículo 10 del Acuerdo Nº 006 de 2002 (Reglamento interno de la Corte Suprema de Justicia), esa Corporación es competente “para conocer de los procesos adelantados contra los actos administrativos emitidos por el Consejo de Estado”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 cuestionada en la acción de tutela se enmarca en la caracterización de los actos administrativos de trámite. 4.5.

Con fundamento en lo anterior, para determinar la procedencia de la acción de tutela en este caso, es necesario aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional para habilitar este mecanismo contra actos administrativos de trámite, las cuales fueron consolidadas en la Sentencia SU-077 de 2018 14: “La acción de tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos de trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad”.

Ahora bien, esta Corporación ha señalado que para que excepcionalmente sea procedente el mecanismo de amparo para cuestionar la legitimidad de tales actos, deben concurrir los siguientes requisitos: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental”.

(Negrilla fuera del texto) En el caso bajo estudio, la Sala no encuentra cumplidas esas condiciones, en tanto como se indicó, la decisión proferida dentro del trámite de la solución de un conflicto de competencias administrativas hace parte de una actuación de naturaleza administrativa que no ha culminado, a lo que se agrega, como lo señaló la autoridad accionada, esos certificados laborales se expiden para fines pensionales, lo que resulta suficiente para concluir que la definición de quien debe expedir esa certificación es un acto administrativo de trámite, y que cualquier inconformidad sobre esa determinación deberá ser cuestionada cuando se dicte la decisión administrativa de fondo, la cual será susceptible de control judicial a través de los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011.

No encontrándose superada la procedencia de la acción de tutela contra un acto administrativo de trámite, en los términos que ha precisado la jurisprudencia constitucional, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 19 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 14 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06623-01 Demandante: Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO