CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 410012333000201900289 02 No. Interno: 1543 – 2021 (Híbrido) Demandante: HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Revocatoria acto administrativo – pensión de invalidez Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Henry Alirio Quintero Pinzón en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Henry Alirio Quintero Pinzón por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demando la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Acta aclaratoria de la Junta Médico Laboral 4798 de 9 de mayo de 2018; ii) Resolución 00482 de 17 de mayo de 2018, expedida por el subdirector general de la Policía Nacional, que revocó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez reconocida a favor del demandante a través de la Resolución 00076 de 8 de febrero de 2018; y, iii) Resolución 03626 de 11 de junio de 2018, proferida por el director general de la Policía Nacional, mediante la cual confirmó en todas sus partes la decisión primigenia.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión de invalidez desde el 4 de abril de 2014, de conformidad con lo establecido en la Resolución 00076 de 8 de febrero de 2018, la cual estuvo fundamentada en el Acta de la Junta Médico Laboral 5853 de 13 de julio de 2017, que determinó una pérdida de la capacidad laboral del demandante del 82.90%.
Asimismo, exigió que se ordene a la entidad demandada a pagar la totalidad de sus emolumentos laborales, tales como pensión, primas, subsidios, prestaciones legales y extralegales desde el 4 de abril de 2014 hasta la fecha. De la misma forma, peticionó el reconocimiento y pago del lucro cesante presente equivalente a 3.43 salarios mínimos mensuales vigentes por concepto de daño patrimonial por los perjuicios materiales causados, así como el lucro cesante futuro de las mesadas dejadas de percibir desde el 4 de abril de 2014.
Hechos Las pretensiones de la demanda se fundan en los siguientes hechos (ff. 1 – 11): El señor Henry Alirio Quintero Pinzón ingresó a la Policía Nacional el 13 de enero de 1997, y fue retirado de la institución por voluntad del Gobierno Nacional el 17 de septiembre de 2004. Mencionó que el 2 de julio de 2003, el demandante en su condición de Comandante de la Estación de Policía sufrió atentado terrorista con moto bomba en el municipio de Isnos (Huila), atribuido al grupo de las FARC, “hechos que dejaron marcado al señor QUINTERO, al punto de ocasionarle daños en su salud mental.” Mediante Junta Médico Laboral No. 5853 del 13 de julio de 2017, se determinó una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 83.90% con imputabilidad al servicio, por retiro, y por consiguiente accedió al derecho a una pensión de invalidez, con base en lo establecido en el artículo 38 del Decreto 1796 de 2000.
A través de la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, el subdirector general (e) de la Policía Nacional le reconoció el pago de una pensión de invalidez desde la fecha en que ocurrió el retiro, es decir, a partir del 17 de septiembre de 2004. Por medio del Acta de la Junta Médico Laboral Aclaratoria No. 4798 del 9 de mayo de 2018, se aclaró la Junta Médica No. 5853 del 13 de julio de 2017, en la cual no se corrigieron los errores de forma como lo establece el artículo 33 del Decreto 094 de 1989, derogado por el Decreto 1796 de 2000, siendo un fundamento ilegal para modificar de fondo una decisión administrativa.
Afirmó que en el Acta de la Junta Médico Laboral Aclaratoria No. 4798 del 9 de mayo de 2018, se manifestó que era por solicitud del afectado, hecho que no es verdad, en cuanto no existe solicitud de aclaración por parte del demandante. A través del Oficio de fecha 4 de mayo de 2018, el demandante manifestó de manera expresa que no accedía a la solicitud del Oficio S- 2018 – 021248/JEFAT – ARMEL suscrita por el jefe de Sanidad del Tolima, con relación a la revocatoria del reconocimiento pensional.
Por medio de la Resolución 00482 del 17 de mayo de 2018, el subdirector general de la Policía Nacional revocó la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, a través de la cual se le había reconocido la pensión de invalidez al demandante. En contra de esta decisión, se interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido a través de la Resolución 03626 del 11 de junio de 2018, confirmando el acto recurrido. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 1, 2, 6, 15, 21, 29 y 48 de la Constitución Política; 33 del Decreto 094 de 1989; Decreto 1796 de 2000; 45 y 97 de la Ley 1437 de 2011; y 19 de la Ley 797 de 2003. 2. Contestación de la demanda La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional mediante apoderado judicial, en escrito visible a folios 129 a 134 reverso del expediente, contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que el demandante estuvo desvinculado de la institución policial desde el 10 de septiembre de 2004, desde el año 2004 a 2011 laboró en el municipio de Facatativá, teniendo como registro de atención psiquiátrica o psicológica el 19 de octubre de 2016, lo cual permite colegir que no existe nexo causal entre la patología mental que alude padecer con la prestación del servicio policial, toda vez que laboró hasta el 2004, y fue hasta el 2016 cuando fue valorado, es decir, 12 años después alega que sus afecciones mentales fueron adquiridas cuando prestada los servicios en la Policía Nacional Afirmó que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho frente al reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante, teniendo en cuenta que no existe nexo de causalidad entre las afectaciones padecidas y la prestación del servicio, por lo que no se configuran los requisitos para obtener el reconocimiento de la prestación social, y por ende, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, por cuanto no puede producir efectos jurídicos, lo que le impide dar cumplimiento y aplicación. Manifestó que los actos administrativos demandados se profirieron conforme a las leyes que regulan el régimen prestacional especial aplicable a los miembros de la Policía Nacional, y observando los postulados legales y constitucionales consagrados en la Carta Política, gozando de plena presunción de legalidad.
Refirió que la exclusión del demandante de la nómina de pensionados no obedeció a un acto arbitrario y subjetivo por parte de la Policía Nacional, en donde la autoridad médico legal concluyó con base en los documentos allegados que la disminución de la capacidad laboral no tenía ningún nexo o imputabilidad con el servicio policial prestado por el demandante hasta el año 2004, cuando fue retirado.
Consideró que la Policía Nacional no tenía otro camino frente a un dictamen médico que aclaraba la causalidad de la disminución de la capacidad laboral del demandante con el que se sustentó el reconocimiento de la pensión de invalidez a través de la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, que revocar el acto de reconocimiento pensional.
Mencionó que una de las excepciones a la prohibición de revocatoria unilateral la consagra el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en la cual debe verificarse la existencia de motivos serios, objetivos y reales que permitan suponer que el reconocimiento pensional se hizo sin el cumplimiento de los requisitos legales. Bajo este supuesto, afirmó que la Policía Nacional advirtió motivos suficientes para proceder a revocar la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, en cuanto las afectaciones del demandante no tienen ninguna relación con el servicio.
Señaló que es indiscutible que la Policía Nacional tenía motivos serios y objetivos, fundados en el dictamen médico laboral que concluye la inexistencia de nexo causal entre la patología y el servicio, para proceder así con la revocatoria del reconocimiento de la pensión de invalidez sin el consentimiento particular. Consideró que, al no reunir los requisitos legales para ser titular de la pensión de invalidez, en cuanto está demostrado que la disminución de la capacidad laboral que padece de 83.9% no fue adquirida con ocasión a la prestación del servicio policial, motivo que llevó a la Policía Nacional a revocar dicho acto administrativo, conforme a las facultades que se prevén en este tipo de casos. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, a través de la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de las Resoluciones 00482 del 17 de mayo de 2018 y 03626 del 11 de junio de 2018, y como consecuencia de ello, condenó a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional a restablecer de manera inmediata todos los actos administrativos de reconocimiento pensional y se le paguen los haberes percibidos y dejados de pagar a partir de que se hizo efectiva la orden de revocatoria al demandante, dineros que deberán ser indexados.
Analizó el régimen normativo aplicable relativo a la evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de la capacidad laboral de los miembros de la fuerza pública, así como lo relacionado con la revocatoria directa de los actos administrativos, para establecer que no se advirtió anormalidad alguna por parte de la Junta Médico Laboral en cuanto continua vigente el concepto de aptitud hasta cuando se presenten eventos del servicio que impongan una nueva calificación de la capacidad psicofísica.
Sostuvo que, llama la atención “que la solicitud de aclaración, se haya efectuado tiempo después de la expedición de la primer Acta de Junta Médica Laboral, incluso que haya sido posterior a la expedición del acto administrativo de reconocimiento pensional, pues debió haberse verificado y solicitado la aclaración por parte de la dependencia correspondiente, previo a realizar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al actor, máxime cuando, se evidenciaba de la lectura del dictamen, que el retiro del señor Henry Alirio Quintero Pinzón se había realizado en el año 2004, y solo el año 2017 se realizaba el examen de retiro; y que el mismo, pese a no existir informe administrativo de lesiones, señaló que la disminución de la capacidad laboral era imputable al servicio, con lo que se hubiese podido conjurar la situación actual, esto es, la expedición del acto administrativo y su posterior revocatoria.” Afirmó que, la decisión contenida en el Acta de la Junta Médico Laboral se considera un acto de trámite, en razón a que la decisión que definió la situación jurídica del demandante fueron las resoluciones que determinaron retirar del ordenamiento jurídico la pensión del demandante, es decir, que la ilegalidad que se demanda por desconocimiento del debido proceso, no se configura en la determinación del Tribunal Médico, sino en la resolución de la administración en revocar un derecho ya reconocido.
Y con relación al acto administrativo que revocó la decisión de concederle la pensión de invalidez al demandante, el a quo manifestó que, para proceder a la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto, previamente se debe obtener el consentimiento del titular y si se niega, igualmente prevé que deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si se considera que es contrario a la Constitución. No obstante, la entidad decidió revocar directamente el acto pensional, previo a pedir la autorización al titular, sin obtener el consentimiento del demandante, por lo que no era viable revocar directamente el acto, por lo que la entidad actuó de manera irregular.
Consideró que en aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003, le está permitido a las instituciones de Seguridad Social, previo la verificación de oficio del cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener la prestación, la revocatoria del acto de reconocimiento de manera directa, sin que medie autorización del titular, siempre y cuando este comprobado el incumplimiento de los requisitos o que se haya realizado con documentación falsa.
Si bien, según la última valoración realizada por la Junta Médico Laboral de la entidad, determinó que las afecciones del demandante no fueron producidas en virtud del servicio prestado, lo que daría a entender que no cumplió con los requisitos necesarios para ser beneficiario de la pensión de invalidez, lo cierto es que tal circunstancia per se no autoriza a la administración para revocar el acto de reconocimiento sin la autorización del beneficiario.
Así mismo, sostuvo que no se acreditó que el demandante haya hecho uso de documentación falsa para obtener la prestación, en cuanto la pensión de invalidez se debió a una actuación de oficio desarrollada por la Policía Nacional, la cual tuvo como sustento el examen médico de retiro en el que se estableció la disminución de la capacidad laboral del actor fijada en un 82.90% con imputabilidad al servicio.
Concluyó que no se comparten las razones de la entidad para asumir la revocatoria, en cuanto no están dados los requisitos exigidos en la Ley 797 de 2003 para tal fin, pues si la entidad incurrió en error al reconocer la pensión de invalidez al demandante, debió solicitar la autorización para revocar el acto, y al no obtenerlo, debió demandar su propio acto y no como arbitrariamente lo hizo, revocar sin mediar razones.
Conforme con lo anterior, afirmó que los actos acusados son contrarios a la ley, y están incursos en causal de nulidad que desvirtúa la presunción de legalidad y permite que las pretensiones de la demanda tengan la vocación de prosperidad, por lo que el demandante tiene derecho a que se le otorgue la pensión de invalidez conforme fue reconocida mediante la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018 y se le cancele los haberes dejados de percibir a causa de la revocatoria de los actos administrativos de reconocimiento pensional. 4.
Recurso de apelación La entidad demandada mediante apoderado judicial apeló la decisión de primera instancia, y en su lugar, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Sostuvo que como presupuesto para la revocatoria directa sin consentimiento debe verificarse la existencia de motivos “serios, objetivos y reales”, que permitan suponer que el reconocimiento pensional se hizo sin el cumplimiento de los requisitos legales.
En este caso, la Policía Nacional advirtió de motivos objetivos y reales para proceder con la revocatoria de la Resolución 0076 de 2018 por medio de la cual se le reconoció la pensión de invalidez al demandante. Afirmó que el concepto médico laboral le permitió a la entidad “concluir que las afectaciones del demandante no tiene ninguna relación con el servicio, lo cual desde el punto de vista objetivo, fundamenta la revocatoria de la Resolución 00076 del 08-02-2018, que en primer momento reconoció la pensión de invalidez, pues al desvirtuarse el nexo causal de las afectaciones físicas y mentales con el servicio y bajo los preceptos normativos del Decreto 1157 de 2014 (…), no puede reconocérsele tal prestación, por cuanto la norma exige como presupuesto para la pensión de invalidez que la disminución laboral sea igual o superior al 50% ocurrida en servicio activo.” Manifestó que el procedimiento utilizado por la Junta Médica Laboral a través del Acta 5853 del 13 de julio de 2017 para determinar la imputabilidad con el servicio de las patologías presentadas por el demandante para acceder a la pensión de invalidez, en cuanto no entiende como pasados 12 años en que ocurrió el retiro del servicio activo, la Junta Medico Laboral sin ningún antecedente clínico (1997 al 2004), determinó que las afectaciones físicas y psicológicas se ocasionaron con relación directa al servicio, lo que sin lugar a dudas, permitió que a través del Acta Aclaratoria 4798 del 9 de mayo de 2018, luego del estudio y análisis de la patologías del demandante y los antecedentes clínicos, dichas afectaciones no habían sido adquiridas en relación al servicio activo que desempeño desde el año 1997 al 2004.
Consideró que la administración realizó un reconocimiento de una prestación de manera indebida, sin que se cumpliera con las exigencias normativas para tales casos, ello a partir de un comportamiento irregular, anómalo y fraudulento del órgano médico laboral. Sostuvo que, no solamente se advierte una conducta irregular del organismo médico que generó un reconocimiento prestacional sin el lleno de los requisitos legales, sino, además encuentra que la buena fe del demandante, no es más que una apreciación ligera que no analizó la pasividad del demandante por más de 12 años, contados a partir de su desvinculación de la institución, en donde, a pesar de afirmar que sus lesiones fueron adquiridas en una acción bélica en el municipio de Isnos, cuando laboraba allí como uniformado, dejo pasar un tiempo más que considerable para señalar la actividad policial como la causa de sus afecciones. 5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto del 2 de septiembre de 2021 (f. 227), se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 del Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 ibidem, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará si del contenido de la parte considerativa y resolutiva de la Resolución 0482 del 17 de mayo de 2018, confirmada mediante Resolución 03626 del 11 de junio de 2018 expedidas por la Policía Nacional, se evidencia el debido ejercicio de la facultad de revocatoria directa para los actos administrativos de carácter particular.
El Tribunal Administrativo del Huila, a través de la sentencia proferida el 12 de febrero de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y le ordenó a la entidad demandada a restablecer de manera inmediata los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció la pensión de invalidez al demandante, así como el pago de los haberes percibidos y dejados de pagar a partir del momento en que se hizo efectiva la orden de revocatoria. 2.3.
Análisis de la Sala La revocatoria directa, se trata de una prerrogativa de la administración con relación a sus actos, a través de la cual le permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a petición de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad, o de derechos fundamentales.
Esta figura procede con relación a los actos administrativos de carácter particular, de acuerdo con el artículo 71 del Decreto 01 de 1984 y los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. En vigencia del Decreto 01 de 1984 la administración se encontraba facultada para revocar sus actos administrativos siempre que contara con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el acto administrativo en cuestión. A falta de este, la revocatoria directa únicamente era viable en los siguientes casos: Cuando fueran actos administrativos resultantes de haber operado el silencio administrativo positivo y pudiera verificarse una de las siguientes condiciones: i) Son manifiestamente opuestos a la Constitución Política o a la ley. ii) No consultan el interés público o social o atentan contra él. iii) Causan un agravio injustificado a una persona.
Cuando era evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Estas dos excepciones surgen de la interpretación que la jurisprudencia contencioso administrativo le da en la actualidad a los artículos 69 y 73 del Decreto 01 de 1984, la que fue definida por la Sala Plena del Consejo de Estado por medio de sentencia del 16 de julio de 2002. No obstante, con anterioridad al cambio jurisprudencial que supuso esta providencia, la interpretación aceptada de estas disposiciones, hoy revaluada, reconocía la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del titular del derecho única y exclusivamente en los eventos en que el acto administrativo surgía del silencio administrativo positivo, así lo señalaba la sentencia del 1 de septiembre de 1998 proferida igualmente por la Sala Plena de esta Corporación. Conforme a las excepciones citadas, puede concluirse que según el Decreto 01 de 1984: “(…) la administración contaba con la posibilidad de revocar actos administrativos de contenido particular en el evento en que su ilicitud era evidente u ostensible.
Así las cosas […] no se trataba de que la autoridad pública intuyera o sospechara sobre la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto, tal circunstancia, a juicio de la Sala, debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria (…)” Siendo ello así, se tiene que, una vez verificado el cumplimiento de alguno de los dos supuestos que dan paso a la revocatoria directa, a efectos de garantizar el derecho al debido proceso, la administración se encuentra en la obligación de adelantar una actuación administrativa en los términos del artículo 28 del Decreto 01 de 1984 y demás normas concordantes, tal y como lo ordena el artículo 74 ibidem.
Esto supone que previo a la adopción de la decisión en comento deban agotarse unas etapas procesales mínimas con las que se reafirme el respeto por el derecho de contradicción del directamente afectado y de terceros que puedan estar interesados en aquella, quienes podrán expresar sus opiniones en la oportunidad legalmente establecida y solicitar el decreto y práctica de pruebas que estime pertinentes.
Por su parte, la Ley 1437 de 2011, con relación a la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter general, al igual que ocurre con los particulares, el artículo 93, establece, las causales que imponen a la administración dicha revocatoria, de oficio o a petición de parte, así: Que se evidencie una manifiesta oposición entre el acto respectivo y la Constitución o la ley, esto es, que la oposición sea cualitativamente similar a la que da lugar a la suspensión provisional de los actos administrativos, por parte de esta jurisdicción. Que haya inconformidad con el interés público o social, esto es que el acto administrativo en cuestión contraríe los intereses generales, causal respecto de la cual se ha sostenido que comporta el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, debido a la inoportunidad o inconveniencia de aquél, vinculándose a la noción del mérito del acto administrativo.
Que a través del acto correspondiente se cause un agravio injustificado a una persona. Y respecto a la revocación de los actos de carácter particular y concreto, esta Corporación sostuvo que: “(…) en desarrollo del principio de inmutabilidad de los actos administrativos -especialmente de los favorables-, estrechamente relacionado con la presunción de legalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la protección de los derechos adquiridos, se ha establecido en el ordenamiento jurídico colombiano la regla general contenida en el artículo 73, inciso 1.° del Decreto 01 de 1984, hoy artículo 97 del CPACA, según el cual: «Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios i legales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.». 55.
Como se aprecia, los actos administrativos de carácter particular y concreto no podrán ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, pues dichos actos implican la creación, modificación o reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada. (…).” Ahora bien, con relación a la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen derechos prestacionales económicos del sistema de seguridad social en pensiones, según la Ley 797 de 2003, es el artículo 19 el que estableció una modalidad especial de revocatoria directa sin el consentimiento del titular del derecho, en ciertos casos en que el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos.
Dice la norma: “ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” La constitucionalidad de tal precepto fue sometida al estudio de la Corte Constitucional, quien en sentencia C - 835 del 23 de septiembre de 2003 lo declaró exequible condicionadamente, bajo el entendido de que tales conductas estén tipificadas como delitos y delineó el alcance que debe otorgársele de conformidad con los siguientes razonamientos: “(…) ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? (…) no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados (…) Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional.
En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(…) Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc.
(…) La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular (…)” Así mismo, el máximo juez constitucional concluyó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito.
De lo contrario, para que el acto administrativo se extinga del mundo jurídico, es preciso que el beneficiario autorice la revocatoria directa o que así lo disponga un juez al resolver la demanda instaurada por la administración contra la legalidad de su propio acto, trámite al que deberá acudirse siempre que la controversia, en lugar de ocuparse de la verificación fáctica de los requisitos para acceder a la prestación, tenga por objeto la forma en que ha de aplicarse o interpretarse la normatividad.
Claramente, en los eventos en que sea viable la revocatoria directa sin consentimiento del titular es necesario garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo. De la misma manera, es importante señalar que, en tales casos, corresponde a la administración la carga de probar y motivar suficientemente: i) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo; ii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta; y iii) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. Este criterio expuesto en la sentencia C - 835 del 23 de septiembre de 2003, fue recogido por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 182 de 2019, en la que estableció: “(…) A partir del análisis realizado en los capítulos anteriores, se concluye que es necesario precisar el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, así como reiterar los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003; y complementarlos para superar las diferencias que se han producido entre las salas de revisión, de la siguiente manera: Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley. La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica.
Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal. No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular.
Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada” y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc).
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho. Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos.
Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional. (…).” Sentando lo anterior, procede la Sala a analizar si procede la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la Policía Nacional revocó el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor Henry Alirio Quintero Pinzón, tal y como quedó establecido en las Resoluciones 00482 del 17 de mayo de 2018 y 03626 del 11 de junio de 2018 (actos demandados).
El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al estimar que los actos administrativos demandados son violatorios del debido proceso del demandante, en cuanto aplicó la revocatoria directa a un acto administrativo de contenido especial - laboral y prestacional - que para el caso concreto - en estricto acatamiento del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 (declarado exequible condicionalmente por la sentencia C-385 de 2003 de la Corte Constitucional) no se puede llevar a cabo, dado que, tal prerrogativa no es procedente cuando se trata de una discusión meramente jurídica relacionada con el reconocimiento de la pensión de invalidez otorgada a través de la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta los medios de prueba que fueron allegados al proceso. El señor Henry Alirio Quintero Pinzón ingresó a la Policía Nacional, el 13 de enero de 1997 y fue retirado por voluntad del Gobierno Nacional, el 17 de septiembre de 2004. A través del Acta JML 5853 del 13 de julio de 2017, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional le practicó evaluación de la capacidad laboral al demandante (ff. 22 – 26), en la cual concluyó: “(…) VI.
CONCLUSIONES Antecedentes – Lesiones – Afecciones – Secuelas 1.- ESQUIZOFRENIA PARANOIDE 2.- LESIÓN OSTEOCONDRAL MAS MENISCOPATIA RODILA DERECHA 3.- DISCOPATÍA LUMBAR MAS RADICULOPATIA 4.- AUDICIÓN NORMAL 5.- VISIÓN CORREGIDA B. Clasificación de las lesiones o afecciones y calificación para el servicio. INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL – NO APTO Por artículo 59 b REUBICACIÓN LABORAL NO Evaluación de la disminución de la capacidad laboral.
Presenta una disminución de la capacidad labora de: Actual: OCHENTA Y DOS PUNTO NOVENTA POR CIENTO 82.90% Total: OCHENTA Y DOS PUNTO NOVENTA POR CIENTO 82.90% Imputabilidad del servicio De acuerdo al Artículo 24 del Decreto 1796/2000 le corresponde el literal: Por Retiro, se trata de Enfermedad Común Fijación de los correspondientes índices.
De acuerdo al Artículo 71 del Decreto 094/1989, modificado y adicionado por el Decreto Ley 1796 de 2000, le corresponde los siguientes índices: A.1 – NUMERAL 3 – 004 LITERAL a 18 ÍNDICES Grado leve A.2- NUMERAL 1 – 191 7 ÍNDICES Sin literal A.3- NUMERAL 1 – 062 LITERAL a 5 ÏNDICES Grado mínimo A.4- No amerita asignación de índice lesional A.5- No amerita asignación de índice lesional NOTA: La sala de Junta Médico Laboral, luego de analizar los conceptos especializados teniendo en cuenta el estado actual del funcionario y el Decreto 094 de 1989, considera que NO ES APTO PARA LA LABOR POLICIAL.
No se sugiere reubicación laboral por tratarse de retiro Los Numerales asignados a A1, A2, A3, A4 y A5 se relacionan con patología de origen común. (…).” El subdirector general de la Policía Nacional a través de la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, le reconoció la pensión de invalidez por disminución de la capacidad laboral al señor Henry Alirio Quintero Pinzón, a partir de la fecha de retiro, esto es, desde el 17 de septiembre de 2004, con efectos fiscales a partir del 4 de abril de 2014, en aplicación al fenómeno de la prescripción, equivalente al 75% del sueldo básico de un Subteniente, más el 15% de la prima de actividad, 5% del subsidio familiar y 1/12 parte de la prima de navidad, en la cual se registró lo siguiente: “(…) Que de acuerdo con la hoja de servicios expedida por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, el señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, (…), nacido el 26 de septiembre de 1979, ingresó a la Institución el 05 de enero de 1999 y fue retirado por voluntad del gobierno el 17 de septiembre de 2004, acumulando un tiempo total de servicio de seis (06) años, un (01) mes y veintitrés (23) días, incluido tiempo de Cadete y Alférez;
Que una vez revisado el expediente prestacional le figuran los siguientes antecedentes médicos laborales así: Acta de Junta Médico Laboral de Policía No. 5853 del 13 de julio de 2017, la cual se le determinó al señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, una disminución de la capacidad laboral actual y total del 83.90%, con una imputabilidad del servicio;
No le figura informe administrativo. Se trata de enfermedad común; Que una vez conocida la decisión de la autoridad médico laboral y al haber transcurrido más de trece (13) años de la terminación de la relación laboral legal y reglamentaria, el Jefe del Grupo de Pensiones de la Policía Nacional, mediante comunicados oficiales No. S – 2018 – 004778 y S – 2018 – 004923 del 31 de enero y 01 de febrero de 2018, solicitó al Jefe Grupo Médico Laboral del Tolima la revisión del Acta de la Junta Médico Laboral No. 5853 del 13 de julio de 2017, y en todo caso indicar las razones que dieron lugar a practicar la aludida Junta Médica.
(…) Que para el caso en estudio es claro entonces, que las autoridades médico laborales le practicaron al señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, el Acta de Juna Médico Laboral NO. 5853 del 13 de julio de 2017, en atención a que fue citado para el inicio proceso médico laboral para el día 04 de abril de 2017 mediante número de oficio No. S – 2017 – 013128 – DETOL, determinándole una disminución de la capacidad laboral actual y total del 8390%, como enfermedad de origen común. (…) razón por la cual el derecho pensional correspondiente al señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, se reconocerá a partir del 17 de septiembre de 2004, fecha en la que se produjo el retiro de la institución, pero con efectos fiscales, a partir del 04 de abril de 2014, en aplicación a la prescripción trienal, teniendo en cuenta que solo hasta el 4 de abril de 2017, el antes citado inicio el proceso médico laboral pertinente para la elaboración del acta de Junta Médico Laboral N° 5853, y no se tiene antecedente alguno de reclamaciones anteriores realizadas por el aludido ex policial que interrumpan el lapso de tres (3) años, establecidos en el 47 (sic) del Decreto 1796 de 2000 (…).
Que para efectos de la aplicación de la prescripción trienal antes transcrita, se tendrá como fecha de reclamación, el 04 de abril de 2017, es decir, a partir de que se inició el proceso médico laboral para la elaboración del Acta de Junta Médico Laboral N° 5853 del 13 de julio de 2017, acto preparatorio que le otorga el derecho al señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, a percibir una pensión de invalidez a partir del 17 de septiembre de 2004, pero con fecha fiscal del 04 de abril de 2014.
(…).” A folios 31 y 32 del expediente, obra copia del Acta de la Junta Médico Laboral Adicional de la JML No. 5853 del 13 de julio de 2017, en respuesta a la solicitud elevada por la entidad, el área de medicina laboral de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, con fecha 9 de mayo de 2018, registró lo siguiente: “(…) II. CONCEPTOS A ACLARAR: SE REALIZA ACLARACIÓN DEL ACTA DE JML No. 5853 DEL 13/07/2017, TENIENDO EN CUENTA LA COMUNICACIÓN OFICIAL NO. S – 2018 – 035555 – DISAN, MEDIANTE LA CUAL SE SOLICITA AL ÁREA DE SANIDAD TOLIMA LA REVISIÓN MÉDICO LABORAL INMEDIATA DEL CASO Y RESOLVER DE FONDO LA SITUACIÓN, A FIN DE PODER DAR RESPUESTA AL REQUERIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES EN CUANTO A ESPECIFICAR SI LA DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL OBEDECIÓ A LESIONES Y/O AFECCIONES OCURRIDAS DURANTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE POLICÍA DEL SEÑOR SUBTENIENTE.
DESPUES DE REVISADO EL CASO EN COMENTO, SE LOGRA ESTABLECER QUE LOS DIAGNOSTICOS REGISTRADOS EN EL NUMERAL VI. CONCLUSIONES, TALES COMO: A1. ESQUIZOFRENIA PARANOIDE, A2. LESIÓN OSTEOCONDRAL MAS MENISCOPATIA RODILLA DERECHA, AR. DISCOPATIA LUMBAR MAS RADICULOPATÍA NO SE ENCUENTRAN RELACIONADAS CON EL TIEMPO DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO (6 AÑOS, 21 DÍAS), ES DECIR TANTO EN EL TIEMPO COMO ESTUDIANTE DE LA ESCUELA DE FORMACIÓN (13/07/1997 – 04/11/1999) COMO EN EL TIEMPO DE SUBTENIENTE (05/11/1999 – 17/09/2004).
POR OTRO LADO, TAL COMO EL PACIENTE LO MANIFIESTA EN LA VALORACIÓN DE PSIQUIATRÍA DEL 19/10/2016 ASISTE POR PRIMERA VEZ Y DENTRO DE LA ENFERMEDAD ACTUAL REGISTRA QUE EL PACIENTE LABORÓ POR FUERA DE LA INSTRUCCIÓN DESDE EL 2004 HASTA EL 2011 EN FACATATIVÁ, SIN QUE SE MENCIONÉ DENTRO DE LOS ANTECEDENTES PERSONALES (PATOLÓGICOS, FARMACOLÓGICO) ALGUNA ENFERMEDAD MENTAL INCAPACITANTE COMO LA DIAGNOSTICADA POR ESA MISMA ESPECIALIDAD Y CALIFICADA POR LA JML, NI MUCHO MENOS TRATAMIENTOS INTEGRALES PARA DICHA CONDICIÓN MENTAL.
TODOS LOS DIAGNÓSTICOS DETERMINADOS POR LOS ESPECIALIZADAS FUERON REALIZADOS DESPUÉS DE 12 AÑOS DESVINCULADOS DE LA INSTITUCIÓN, SIN QUE EXISTAN SOPORTES DOCUMENTALES (HISTORIA CLÍNICA DE RED PROPIA, INFORME ADMINISTRATIVO, HISTORIA CLÍNICA DE LA EPS A LA QUE PERTENECÍA POSTERIOR AL RETIRO), QUE PERMITAN IDENTIFICAR QUE TALES DIAGNÓSTICOS SE PRESENTARON DURANTE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE POLICÍA, MÁXIME CUANDO EL PACIENTE RELATA QUE FUE OBJETO DE ENFRENTAMIENTOS CON LA GUERRILLA.
POR LO ANTERIOR SE PUEDE CONCLUIR QUE NO HAY PATOLOGÍAS QUE GUARDEN RELACIÓN CAUSA EFECTO CON Y DURANTE SU ACTIVIDAD POLICIAL. (…).” Mediante el Oficio No. S – 2018 – 021248 JEFAT – ARMEL 29.11 del 2 de mayo de 2018, el Jefe Área de Sanidad del Tolima (ff. 33 – 34) dirigido al demandante, le solicitó consentimiento para la revocatoria del Acta de la Junta Médico Laboral 5853 del 13 de julio de 2017, conforme a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
Por medio del escrito fechado 4 de mayo de 2018 (ff. 35 – 37), el demandante le informó a la entidad su negativa en el consentimiento para la revocatoria del Acta Junta Médico Laboral 5853 del 13 de julio de 2017. El subdirector General de la Policía Nacional a través de la Resolución 00482 del 17 de mayo de 2018, revocó la Resolución 00076 del 8 de febrero de 2018, por medio de la cual se le reconoció la pensión de invalidez, al considerar que no cumple con los presupuestos exigidos en el Decreto 094 de 1989, toda vez que, al modificarse el concepto de la Junta Médico Laboral, el acto de reconocimiento pensional perdió el sustento legal (ff. 38 – 44), en consecuencia, dio aplicación al contenido del artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Dijo así: “(…) Que en total congruencia con las normas y pronunciamientos jurisprudenciales antes transcritos, los cuales se ajustan a los presupuestos legales, fácticos y jurídicos del caso en concreto, encuentra esta instancia mérito suficiente para dar aplicación al contenido del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y en consecuencia entrar a revocar de forma unilateral y sin el consentimiento del señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, la Resolución No. 00076 del 08 de febrero de 2018, mediante la cual se le reconoció pensión de invalidez equivalente al 75% del sueldo básico de un Subteniente más las siguientes partidas; 15% de prima de actividad, 5% de subsidio familiar y 1/12 parte de la prima de navidad; a partir de la fecha del retiro, es decir, desde el 17 de septiembre de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 04 de abril de 2014, por cuanto no cumple la totalidad de requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014, esto es, que las lesiones, afecciones o patologías evaluadas hayan sido adquiridas en servicio activo, tal como se indicó en el Acta Adicional de Junta Médico Laboral No. 4798 del 09 de mayo de 2018;
Que de otro lado, en el entendido que la norma faculta al funcionario responsable del pago de las prestaciones económicas para emitir un juicio sobre el cumplimiento de los requisitos y verificación de la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la prestación periódica a cargo del tesoro público, una vez verificados los diferentes documentos que hacen parte integral del expediente prestacional y que sirvieron de base para la elaboración de la Resolución No. 00076 del 08 de febrero de 2018, se observa lo siguiente: Respecto al contenido del Acta de Junta Médico Laboral por Retiro No. 5853 del 13 de julio de 2017, destaca esta instancia el numeral III, respecto de los conceptos de especialistas, en el cual, entre otros, se indicó: (…) 2- PSIQUIATRÍA folio 21 del 19/10/20169, describe que en el año 2003 estuvo laborando en San José de Isnos, allí estuvo en enfrentamiento contra la guerrilla hubo compañeros fallecidos incluyendo (sic) a el subcomandante; varios civiles, estuvo en riesgo su integridad, con lesiones en el oído.
Por esos días recibía amenazas de muerte de ser atacados. En una ocasión intentaron secuestrarlo, fue necesario ser trasladado para Bogotá, estuvo en problemas jurídicos, laboró en Facatativá desde 2004 hasta 2011, por estos días comenzó a presentar problemas de sueño se sentía perseguido, se siente vigilado, que lo van a atacar, esto aún persiste, dice que siente que lo llaman, con episodios de flas back, se ha sentido estresado, irritable.
DR. ANDRADE MARTINEZ RMN (…).” Si la anterior situación descrita por los galenos (DR. ANDRADE MARTINEZ), se convierte en un antecedente para la elaboración y asignación de índice lesionales y disminución de la capacidad laboral del evaluado, no entiende esta instancia por que se desconocieron o se omitieron los eventos que se pudieron presentar entre los años 2004 a 2011, anualidades para las cuales el señor HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, se encontraba retirado de la Institución y tiempo durante el cual comenzó a experimentar las afecciones calificadas por los organismos médico laborales como enfermedad de origen común. (Situación que fue objeto de consulta y reparo por parte del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional y que dieron origen a los comunicados oficiales S – 2018 – 003692 del 24 de enero de 2018, S – 2018 – 004778 del 31 de enero de 2018 y S – 2018 – 004926 del 01 de febrero de 208).
De otro lado, en cuanto a la situación descrita por los galenos en el Acta Adicional de Junta Médico Laboral No. 4798 del 09 de mayo de 2018, en lo referente a que no existen soportes documentales que permitan identificar que las patologías y lesiones que se presentaron durante la prestación del servicio de Policía, desconoce esta instancia que tipo de procedimiento o actividad interna se adelantó en el caso en concreto, pues se supondría que los antecedentes o soportes médicos deben ser objeto de consulta antes de emitir cualquier concepto o adoptar una decisión definitiva que lleva inmerso como consecuencia el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter económico.
Que bajo los anteriores argumentos debidamente fundamentados, considera esta instancia que se deben compulsar copias ante las autoridades competentes para que se adelanten las investigaciones a que haya lugar, indagando y aclarando las posibles omisiones o irregularidades cometidas por parte de los funcionarios que intervinieron en el proceso de elaboración, evaluación y calificación de la disminución de la capacidad laboral del señor Subteniente ® HENRY ALIRIO QUINTERO PINZÓN, al momento de practicarle el Acta de Junta Médico Laboral por Retiro No. 5853 del 13 de julio de 2017;
Que también se hace necesario indicar, que si bien es cierto se profirió por parte de la Subdirección General la Resolución No. 00076 del 08 de febrero de 2018, y se notificó al interesado sobre la decisión adoptada por la administración esto es, el reconocimiento de pensión de invalidez, la misma no produjo efectos jurídicos por lo tanto no se realizaron actos de nominación y mucho menos se causaron pagos por concepto de mesadas pensionales a su favor;
(…).” En contra de esta decisión, se interpuso recurso de apelación, decidido mediante la Resolución 03626 del 11 de junio de 2018 por el director general de la Policía Nacional, confirmando la decisión recurrida, notificada al demandante el 7 de septiembre de 2018 (ff. 45 – 49). A folios 163 a 165 del expediente, obra certificación suscrita por la EPS Compensar a través de la cual hace constar que el señor Henry Alirio Quintero Pinzón estuvo afiliado como “beneficiario cónyuge” a dicha entidad desde el 1 de diciembre de 2017 hasta el 31 de enero de 2018, y se encuentra retirado, por causal “traslado régimen excepción”.
Al proceso se allegó copia de la historia clínica del demandante, emitida por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, en la cual consta que para el período comprendido entre el 19 de diciembre de 2018 y el 22 de enero de 2019, no se registran eventos de atención. De la misma forma, para el 4 de noviembre de 2010 ni para el 23 de diciembre de 2018, se evidencia atenciones previas al demandante.
Visto lo anterior, para el reconocimiento de una pensión de invalidez, el ordenamiento jurídico impone que el estado de discapacidad se determine a través de una valoración médica que conlleva a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional, por las entidades autorizadas por la ley. Para ello, “el legislador ha establecido el procedimiento que se debe cumplir, el cual impone la participación activa del afiliado o afectado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y, además, de las entidades responsables del reconocimiento y pago de dicha pensión”.
Así las cosas, ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar el grado de invalidez y su origen son: la Administradora Colombiana de Pensiones, las administradoras de riesgos profesionales, las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las entidades promotoras de salud EPS.
La revisión del estado de invalidez consiste en la posibilidad de realizarle un seguimiento periódico a la evolución del estado de salud de una persona que disfruta del reconocimiento de una pensión. La Corte Constitucional en sentencia T – 501 de 2019, ha señalado que la revisión del estado de invalidez consiste “en la posibilidad de hacerle seguimiento periódico a la evolución del estado de salud de la persona que disfruta una pensión, de modo que se consiga detectar y verificar si ha habido cambios en su condición clínica que puedan resultar determinantes con miras a establecer la pertinencia actual de la prestación económica que previamente le fue reconocida, según persistan o no las condiciones médicas que le impedían al asegurado desempeñarse en el medio laboral, o en términos de la OIT, mientras perdure la invalidez entendida como la “incapacidad para ejercer una actividad que proporcione un ingreso apreciable”.
Ahora bien, con relación a la facultad de las administradoras de pensiones para revisar periódicamente el estado de invalidez, es el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, el que establece que las entidades de previsión social cada tres (3) años están autorizadas para solicitar la revisión de la calificación del estado de invalidez, mediante un nuevo dictamen que permita ratificar, modificar o dejar sin efectos la valoración de la perdida de la capacidad laboral que sirvió de base para liquidar la pensión que disfruta el beneficiario, y proceder a la extinción, disminución o aumento de esta, si a ello hubiese lugar.
Cuando la entidad solicita la revisión del estado de invalidez, el pensionado cuenta con 3 meses contados a partir de la fecha de la solicitud, para someterse a la respectiva valoración, so pena de que se suspenda el pago de la prestación, salvo que la no presentación obedezca a una situación de fuerza mayor. Si pasados 12 meses a partir de la solicitud, el titular de la pensión no se presenta o no permite la realización del examen, la prestación prescribirá, caso en el cual, para readquirir el derecho, el interesado que afirme que la invalidez persiste, deberá someterse a un nuevo dictamen, a su costa.
De la misma forma, al realizar el control abstracto de constitucionalidad al artículo 44 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional en la sentencia C – 408 de 1994, señaló que: “[e]sta disposición busca evitar que se pueda incurrir en la inequitativa circunstancia de que alguien pueda ser titular de una pensión de invalidez, sin ser inválido” y que “[n]o resulta contraria al espíritu de la Constitución, pues se trata de evitar fraudes al sistema de pensión de invalidez o por lo menos de controlar la real circunstancia de permanencia en invalidez de sus beneficiarios.” La Corte Constitucional precisó en la mencionada sentencia T – 501 de 2019 que: “si bien las pensiones basadas en la invalidez del beneficiario no pueden suspenderse o suprimirse unilateralmente por parte de las entidades y dentro del procedimiento debe respetarse el debido proceso, se trata de una situación condicionada al futuro, por lo que sólo habrá de extinguirse el derecho a percibir la pensión cuando ha desaparecido la incapacidad que motivó la prestación. De ese modo, “cuando la incapacidad del pensionado por invalidez disminuye por debajo de los límites establecidos en la ley -según el examen médico que puede practicársele trienalmente-, es legítimo declarar la extinción de la pensión de invalidez”.
De conformidad con lo anterior, las certificaciones médicas son el fundamento jurídico y científico para efectos de establecer la permanencia de las condiciones de invalidez de la persona titular de una pensión, y “la subsistencia de las condiciones de invalidez, pueden determinarse según la patología de cada paciente, [de modo que] al ser esta de carácter permanente se puede inferir que las condiciones de invalidez permanecen con el paso del tiempo”.
Por otro lado, al analizar la norma que establece la facultad de efectuar revisiones cada tres (3) años del estado de invalidez, se ha determinado que las entidades de previsión social “podrán solicitar un nuevo dictamen siempre y cuando se cumpla lo dispuesto por el mencionado artículo, es decir, para las personas que con anterioridad se les haya otorgado la pensión y no para quienes apliquen por primera vez al reconocimiento de la misma”, ello en atención a que la revisión está condicionada al reconocimiento previo de la pensión, sin que para el acceso a la misma se deba exigir dictámenes de invalidez actualizados dentro de los últimos 3 años, dado que “aquella exigencia no ha sido prevista en la ley ni mucho menos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En efecto, el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 únicamente permite la revisión del dictamen con posterioridad al reconocimiento de la pensión, caso en el cual la entidad correspondiente podría solicitar una nueva valoración cada tres años para verificar el estado de salud de la beneficiaria”. Adicionalmente, la jurisprudencia ha decantado que cuando haya lugar a revisar el estado de invalidez de los pensionados, las entidades de previsión no pueden trasladar al asegurado la carga de acreditar periódicamente la revisión de la invalidez y solo pueden realizarla luego de transcurridos 3 años desde la última calificación, lo cual excluye la posibilidad de solicitar dictámenes adicionales antes de cumplido dicho término, por lo que una vez el pensionado cumple con someterse a la valoración y se confirma el estado de invalidez, no se puede aplazar el goce de la prestación a la que tiene derecho.
De conformidad con el material probatorio relacionado, en primer lugar, se concluye que, para la procedencia de la revocatoria del acto administrativo que le creó una situación jurídica de carácter particular y concreto al demandante, era requisito necesario, el consentimiento previo, expreso y escrito por parte del respectivo titular del derecho.
Y si bien, en los casos en que los actos administrativos reconocen pensiones, la Ley 797 de 2003, en su artículo 19, faculta a los representantes legales de las instituciones de seguridad social para revocar los actos administrativos de reconocimiento pensional, sin el consentimiento previo del pensionado, cuando se comprueba el incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión o que el reconocimiento se haya realizado con base en documentación falsa, estos presupuestos no fueron acreditados a lo largo del proceso, tal y como así lo encontró probado el a quo en la sentencia objeto de alzada.
Ahora bien, en este proceso se discute la revocatoria de la pensión de invalidez realizada a través de los actos administrativos demandados, la Sala considera pertinente advertir que, en lo concerniente a las pensiones de invalidez, las mismas son revisables periódicamente para establecer la evolución del estado de salud de la persona que disfruta de la prestación, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, esto es, cada tres (3) años mediante la realización de un nuevo dictamen a través del cual se ratifique, modifique o deje sin efectos la valoración de la pérdida de la capacidad laboral que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión de invalidez, y así proceder a su extinción, disminución o aumento, según fuere el caso.
Tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional, las pensiones de invalidez “no pueden suspenderse o suprimirse unilateralmente por parte de las entidades”, únicamente en aquellos eventos en que haya desaparecido la incapacidad que dio origen a la prestación. Para ello es necesario, que la entidad encargada inicie una nueva actuación administrativa tendiente a revisar el estado de invalidez, pasados tres (3) años desde la última calificación, para efectos de verificar el estado de salud del beneficiario, excluyendo de esta forma, la posibilidad de solicitar dictámenes adicionales antes de que se cumpla este término, y sin que sea permitido que se aplace el goce de la prestación a la que tiene derecho.
Conforme con lo anteriormente expuesto, la Sala advierte, que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, como entidad encargada de determinar la pérdida de la capacidad laboral, en lugar de emitir el acta de la Junta Médico Laboral Aclaratoria No. 4798 del 9 de mayo de 2018, a través de la cual aclaró el Acta de la Junta Médico Laboral No. 5853 del 13 de julio de 2017, debía iniciar una nueva actuación administrativa tendiente a revisar el estado de invalidez del señor Henry Alirio Quintero Pinzón para con ello, obtener las valoraciones de quien se encuentra percibiendo una pensión por invalidez, y la procedencia o no de continuar percibiendo la prestación. Reitera la Sala, que la Policía Nacional vulneró el debido proceso del señor Quintero Pinzón, con la expedición de los actos administrativos demandados, en cuanto lo procedente era que se iniciara un nuevo trámite administrativo a efectos de establecer la condición médica actual del demandante, y si esta varió, la entidad tiene la potestad de modificar o revocar la pensión, según fuere el caso, con fundamento en el nuevo dictamen debidamente ejecutoriado.
De conformidad con el marco normativo anteriormente referenciado, se concluye que, no era pertinente a través de los actos administrativos demandados revocar la pensión de invalidez reconocida al señor Quintero Pinzón a través de los actos administrativos demandados, en cuanto lo procedente para estos casos, por ostentar la prestación la naturaleza de revisable, iniciar una nueva actuación administrativa tendiente a examinar el estado de invalidez del demandante, por lo que la decisión de primera instancia deberá ser confirmada pero por las razones anteriormente expuestas.
Finalmente, con relación a la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita y el acervo probatorio, la Sala concluye que la decisión de primera instancia deberá ser confirmada en vista de que no se respetaron los procedimientos administrativos dispuesto en la ley, para la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular, de acuerdo con lo expuesto en líneas anteriores.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió a las pretensiones de la demanda, pero con fundamento en las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta decisión. SEGUNDO-.
Sin condena en costas. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA