Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de la jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante: María Eugenia Polania Sánchez Demandado: Fiscalía General de la Nación1 Asunto: Rechazo de la solicitud de extensión de la jurisprudencia Auto que rechaza __________________________________________________________________ Asunto Este despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la solicitud de la extensión de la jurisprudencia de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de la jurisprudencia 1. María Eugenia Polania Sánchez con fundamento en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2 solicitó a esta Corporación el 1 de diciembre de 20223, la extensión de los efectos de la sentencia «de unificación» del 15 de diciembre de 2020, proferida por la la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18). 2.
En auto del 26 de febrero de 20244, el magistrado titular de este despacho manifestó su impedimento para conocer del asunto de la referencia, al considerar configurada la causal prevista en el numeral 14 del artículo 141 del CGP. 3. Mediante providencia del 20 de febrero de 20255, los demás magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación declararon infundado el impedimento. 1 En adelante FGN. 2 En adelante CPACA. 3Índice 001, aplicativo Samai. 4 Índice 005, aplicativo Samai. 5 Índice 012, aplicativo Samai. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 10. De acuerdo con los artículos 125 y 269 del CPACA, este despacho es competente para tramitar la extensión de jurisprudencia de la referencia. 2.2 Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia 11. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en igual situación fáctica y jurídica. 12.
Ahora bien, cabe resaltar que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia constituyó una de las principales innovaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011 [CPACA]. Dicho instrumento fue diseñado con el propósito de contribuir a la descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, al permitir que, mediante un procedimiento de única instancia, los efectos de una sentencia de unificación pudieran hacerse extensivos a situaciones análogas.
Conviene precisar que el mecanismo inicialmente regulado en el artículo 269 del CPACA fue objeto de modificaciones sustanciales por la Ley 2080 de 2021, como se expone a continuación: Etapas Ley 1437 de 2011 Ley 2080 de 2021 Presentación de la solicitud Petición razonada acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.
Petición razonada acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente junto con una manifestación jurada (implícita con la sola presentación), en la que se indique que no se ha acudido a la jurisdicción contenciosa para obtener el reconocimiento del derecho. Análisis inicial No previó una etapa formal de admisibilidad.
Se incorpora análisis de admisibilidad: posibilidad de admitir, inadmitir, rechazar la solicitud. Traslado A la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por 30 días. Una vez admitida la solicitud, traslado a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por 30 días.
Alegatos Se surte en audiencia de alegatos y decisión. Etapa de alegaciones por escrito, sin necesidad de auto que lo ordene. La audiencia de alegatos 3 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez y decisión queda como facultativa, «cuando resulte pertinente». Decisión En audiencia de alegatos.
Decisión de fondo por escrito, con posibilidad de audiencia si el juez lo considera adecuado. 13. De otra parte, cabe destacar que la solicitud de extensión de jurisprudencia, desde un punto de vista general, requiere acreditar los siguientes requisitos para su procedencia: 13.1. Que el interesado haya acudido a la autoridad competente y esta le haya negado de forma total o parcial la extensión de la jurisprudencia, o haya guardado silencio al respecto. 13.2.
Que la sentencia invocada sea de unificación de conformidad con los artículos 270 y 271 del CPACA y que, adicionalmente, reconozca un derecho. 13.3. Que no haya operado la caducidad del medio de control correspondiente y que el derecho objeto de reclamación no hubiere prescrito de forma total. 13.4. Que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se haya presentado ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la negativa de la autoridad competente o al cumplimiento del término que aquella tenía para pronunciarse. 13.5.
Que el interesado actúe a través de apoderado judicial. 13.6. Que la solicitud sea razonada y sus fundamentos de hecho y derecho permitan evidenciar que el solicitante se encuentre en similar situación del demandante a quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 13.7. Allegar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 13.8.
No haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 14. Ahora bien, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, y para efectos de esta providencia, resulta pertinente advertir que el magistrado que conozca de este mecanismo deberá rechazarlo de plano cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho pretendido;
(ii) la solicitud se presente extemporáneamente; (iii) se pretenda la extensión de una sentencia que no tenga carácter de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no reconozca un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) no exista o no se encuentre 4 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 2.3.
Naturaleza de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado 15. El Consejo de Estado, como máximo órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo tiene la competencia para proferir sentencias de unificación de jurisprudencia en las materias de su conocimiento. Estas decisiones fortalecen el alcance del artículo 230 de la Constitución Política, al conferir a la jurisprudencia de esta Corporación un carácter normativo que trasciende su función tradicional de formación de precedentes y líneas jurisprudenciales6. 16.
En consonancia con lo anterior, el artículo 270 del CPACA7 establece que las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación debido a su «importancia jurídica, trascendencia económica o social, o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver divergencias en su interpretación y aplicación».
Asimismo, se incluyen en esta categoría las decisiones adoptadas al resolver recursos extraordinarios y el mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 17. Estas decisiones evidencian el rol institucional del Consejo de Estado como garante de la coherencia y la consistencia del ordenamiento jurídico en el ámbito contencioso-administrativo.
De este modo, dichas sentencias no constituyen simples desarrollos jurisprudenciales, sino instrumentos de orientación normativa para casos análogos, cuyo cumplimiento se impone como deber para las autoridades administrativas y judiciales. Asimismo, contienen una interpretación autorizada del derecho vigente, que tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica y la igualdad, mediante la aplicación uniforme de las normas y criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado. 18.
Si bien la figura de la sentencia de unificación fue formalmente incorporada al ordenamiento jurídico con la expedición del CPACA, es necesario aclarar que este tipo de decisiones no se limita exclusivamente a las proferidas a partir de la entrada en vigencia de dicha norma. En efecto, del análisis del artículo 270 ibidem, en particular de la expresión «que profiera o haya proferido», se concluye que ostentan la 6 Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-588 de 2012 recordó que: «En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de […] el Consejo de Estado […] autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83 […]». 7 Modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez calidad de sentencias de unificación no solo aquellas emitidas con posterioridad al 2 de julio de 2012, sino también las dictadas con anterioridad, siempre que cumplan con los criterios previstos en dicha disposición. De esta manera, se reafirma que la función unificadora del Consejo de Estado no nace con el CPACA, sino que es inherente a su condición de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso- administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 237 de la Constitución Política. 19.
Al respecto, la Corte Constitucional8 ha señalado que las sentencias de unificación del Consejo de Estado son aquellas que «por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y certeza»9. De igual forma, indicó que esta Corporación como máximo órgano en la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo «ostenta el mandato de unificación jurisprudencial en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas decisiones que profiere»10. 20.
Finalmente, el artículo 63 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201911, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, prevé que los fallos de unificación «se identificarán con las siglas CE-SUJ-, seguidas del número de la Sección y del número anual consecutivo que les corresponda», lo cual facilita su búsqueda, identificación y consulta. 2.4.
Problema jurídico 20.1. El despacho deberá resolver si, ¿debe admitirse la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por María Eugenia Polania Sánchez mediante la cual pretende que se le hagan extensivos los efectos de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2020 bajo el radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado? 2.5.
Caso concreto 21. En el presente asunto se solicitó que se extendieran los efectos de la sentencia «SUJ-023-CE-S2- 2020» del 15 de diciembre de 2020, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18). En atención de ello, se pidió principalmente el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico y/o asignación básica. 22.
Se encuentra que dicha providencia fue proferida por la Sala Plena de Conjueces 8 En igual sentido lo advirtió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en auto del 21 de mayo de 2018, proferida dentro del proceso identificado con el radicado 20001-33-33-004-2013-00367-01. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-611 de 2017. 10Ibidem. 11 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez de la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, esa Sala no se conformó en los términos del artículo 36 de la Ley 270 de 1996. 23.
Pues bien, de conformidad con el artículo 236 de la Constitución Política, el Consejo de Estado «tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley […] se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley». Asimismo, prevé que «[l]a ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna». 24.
En desarrollo de dicha norma, el artículo 36 de la Ley 270 de 199612 dispuso la conformación del Consejo de Estado en 5 secciones, las cuales están llamadas a ejercer de forma separada las funciones en virtud de su especialidad temática y volumen de trabajo. En lo que respecta a la Sección Segunda, se tiene que está compuesta por 2 Subsecciones, cada una integrada por 3 consejeros.
En similar sentido, el artículo 11 del reglamento interno de la Corporación señaló que «[l]a Sección Segunda se dividirá en dos (2) subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados». 25. A su turno, los artículos 126 y 128 del CPACA regulan el quorum deliberatorio necesario para la adopción de decisiones por parte del Consejo de Estado, ya sea en Sala Plena, de sección o subsección. 26.
De conformidad con estas disposiciones, las decisiones proferidas deberán estar respaldadas con «la asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros»13 integrantes del órgano colegiado. 27. Este mandato responde al principio del juez natural y garantiza la regular conformación del quorum decisorio como condición esencial para la adopción, como en este caso, de sentencias de unificación. Así, el deber de garantizar la debida conformación de las salas de decisión no se limita exclusivamente a los magistrados titulares que integran las secciones de la Corporación, sino que también es exigible respecto de los conjueces que, conforme con los sorteos realizados en determinadas actuaciones procesales, son llamados a conocer y resolver sobre un asunto en específico. 28.
Al respecto, el artículo 61 de la Ley 270 de 1996 señala lo siguiente: «Artículo 61. De los conjueces. Serán designados conjueces, de acuerdo con las leyes procesales y los reglamentos de las corporaciones judiciales, las personas que reúnan los requisitos para desempeñar los cargos en propiedad, las cuales en todo caso no podrán ser miembros de las corporaciones públicas, empleados o trabajadores de 12 «Estatutaria de la Administración de Justicia». 13 Artículo 128 del CPACA. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez ninguna entidad que cumplan funciones públicas durante el período de sus funciones.
Sus servicios serán remunerados. Los conjueces tienen los mismos deberes que los jueces y magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de estos». [Se resalta]. 29. Por su parte, el artículo 115 del CPACA prevé que: «Artículo 115. Conjueces. Los conjueces suplirán las faltas de los Magistrados por impedimento o recusación, dirimirán los empates que se presenten en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y en Sala de Consulta y Servicio Civil, e intervendrán en las mismas para completar la mayoría decisoria, cuando esta no se hubiere logrado.
Serán designados conjueces, por sorteo y según determine el reglamento de la corporación, los Magistrados de las Salas de lo Contencioso Administrativo y de Consulta y Servicio Civil de la Corporación». 30. Ahora bien, de las firmas de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, se advierte que la Sala de conjueces que que profirió esta providencia estuvo conformada por 21 conjueces, de los cuales 4 estuvieron impedidos y 1 se ausentó con excusa. 31.
En ese orden de ideas, resulta evidente que la Sala que asumió el conocimiento del asunto y dictó la sentencia objeto de estudio estuvo conformada por un número de integrantes superior al previsto para la conformación ordinaria de la Sala de la Sección Segunda14 del Consejo de Estado, según lo reglado en el artículo 36 de la Ley 270 de 1996. 32.
En efecto, cabe advertir que el artículo 271 del CPACA señaló que, «[l]as secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso.
Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.» [se resalta]. 33. En ese sentido, la sentencia «SUJ-023-CE-S2-2020» no fue dictada por una de las salas indicadas en el artículo 271 del CPACA, esto es, por las “secciones de la Sala 14 La lista de conjueces se integra de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 53 del Reglamento Interno del Consejo de Estado Acuerdo N0. 80 de 2019, adicionado por el Acuerdo 088 de 2019, según el cual: «PARÁGRAFO. adicionado por el Acuerdo 088 de 2019.
INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado, formarán lista de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas. En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional.» 8 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado” ni por la “Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.
Por lo tanto, la sentencia invocada no puede ser considerada como de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA. 34. Ahora, si bien dicha providencia aborda aspectos relevantes en torno a la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, en ese sentido, podría considerarse orientadora de la línea jurisprudencial, lo cierto es que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, no reviste la calidad de una sentencia de unificación jurisprudencial bajo los parámetros exigidos por los artículos 270 y 271 del CPACA. 35.
De igual forma, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia tiene como finalidad garantizar la aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia permitiendo que los efectos de una sentencia de unificación en la que se haya reconocido un derecho se hagan extensivos a otros sujetos que se encuentren en idéntica situación fáctica y jurídica a la analizada en dicho fallo.
En atención de ello y por encontrarnos en el caso bajo estudio ante una sentencia que no reúne los requisitos para ser considerada de unificación [por las razones expuestas anteriormente], se encuentra que el mecanismo pretendido por la parte solicitante carece de objeto. 36. Así, habida cuenta que en el presente asunto la solicitud de extensión de la jurisprudencia se sustentó en una sentencia que no tiene la categoría de «unificación», se rechazará. 37.
Finalmente, se pone de presente que la Ley 2080 de 2021, modificó el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido de agregar de, forma expresa, como causal de rechazo de la solicitud de extensión de la jurisprudencia que «[s]e pida extender una sentencia que no sea de unificación»; esta modificación, refuerza la decisión de rechazar en esta ocasión el mecanismo de extensión. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por María Eugenia Polania Sánchez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00709-00 (6565-2022) Solicitante Maria Eugenia Polania Sánchez JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS/DMOR