Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emilio Moreno Anturi Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – subsección A y otro Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Reparación directa. Defecto sustantivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la impugnación presentada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la Sentencia de 7 de febrero de 2025 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual tuteló el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Edgar Emilio Moreno Anturi.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 9 de mayo de 2024, Edgar Emilio Moreno Anturi2, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa), acceso a la administración de justicia, igualdad y reparación integral, con ocasión de los Autos de 9 de mayo de 2024 y 7 de julio de 2021, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa No. 11001-33-36-037-2021-00131-00/01.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «PRIMERO: Que se Tutele los Derechos al Debido Proceso, Libre Acceso a la Administración de Justicia, a la Defensa, a la Igualdad, al Reconocimiento y Cumplimiento del Precedente Jurisprudencial, Reparación Integral de las Víctimas y otros, consagrados en la Constitución Nacional, vulnerados por el JUZGADO 37 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SECCION TERCERA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION TERCERA – SUBSECCION A.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración se REVOQUE la Sentencia de Segunda Instancia proferida por el JUZGADO 37 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SECCION TERCERA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION TERCERA – SUBSECCION A, y ORDENARLE al TRIBUNAL que profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta el 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 Quien actuó dentro del proceso proceso de reparación directa No. 11001-33-36-037-2021-00131-00/01 como demandante – hijo de Edgar Moreno Méndez (reconocido de forma póstuma) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hecho que el término de caducidad del Accionante EDGAR EMILIO MORENO ANTURI empezó a correr el día 9 de agosto de 2019, fecha en que se realizó en el Registro Civil de Nacimiento la inscripción del reconocimiento parental con el Señor EDGAR MORENO MENDEZ, por lo que no opera la caducidad y en consecuencia haga un análisis de fondo de los hechos que demuestran inequívocamente que la muerte de EDGAR MORENO MENDEZ se trató de una ejecución extrajudicial o falso positivo, a fin de condenar a la NACION – MINISTERIO DE DEFENSA – EJERCITO NACIONAL, como responsables de la ejecución extrajudicial del señor EDGAR MORENO MENDEZ (Q.E.P.D.), constitutivo de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
TERCERO: Que dentro de la respectiva sentencia que profiera el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION TERCERA – SUBSECCION A se condene LA NACION – MINISTERIO DE DEFENSA – EJERCITO NACIONAL, a pagar por concepto de perjuicios morales a favor de los demandantes de conformidad con la sentencia de unificación de Jurisprudencia del 28 de agosto de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sala plena de la sección tercera, siendo consejero ponente el Doctor RAMIRO PAZOS GUERRERO, dentro del expediente número 05001232500019991063-01 (32988), teniendo en cuenta la gravedad del daño moral por la grave violación a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, a favor de cada uno de los demandantes del primer orden, el equivalente a 300 S.M.L.M.V., a favor del demandante.» 2.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 3. Edgar Moreno Méndez vivía en la inspección de Monuguete del municipio de Solano (Caquetá) y desempeñaba labores en el campo. 4. El 13 de julio de 2008, el señor Moreno Méndez fue asesinado por 5 hombres vestidos de civil, los cuales dispararon contra la casa donde habitaba.
El señor Moreno Méndez «fue rematado a tiros recibiendo aproximadamente 15 impactos de fusil». Asimismo, además de quitarle la vida, los atacantes ingresaron a su vivienda y hurtaron varios elementos. 5. Los restos de Moreno Méndez permanecieron en el patio de su casa, ya que los agresores no dejaron que sus familiares se acercaran.
A las 5:00 pm, un helicóptero del Ejército Nacional llegó para recoger el cuerpo y llevarlo a Mocoa, Putumayo, donde fue reclamado por su familia. 6. De acuerdo con lo que se menciona en el escrito de tutela, el Ejército Nacional comunicó que Edgar Moreno Méndez era parte de una organización armada ilegal y que su fallecimiento ocurrió durante un enfrentamiento.
Ante ello, la comunidad en compañía de la Junta de Acción Comunal se “amotinó” donde estaban los militares para reclamarles por la muerte de Edgar Moreno Méndez. 7. A raíz de los hechos mencionados, en 2010, varios familiares de la víctima iniciaron un proceso de reparación directa, el cual concluyó con Sentencia de segunda instancia de 2 de febrero de 2017 del Tribunal Administrativo del Caquetá, en la que se condenó al Estado por la ejecución extrajudicial del señor Moreno Méndez. 8.
En el 2021, 5 sobrinos y el actual accionante iniciaron un segundo proceso de reparación directa por los mismos hechos. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, en Auto de 7 de julio de 2021, declaró la caducidad de la acción de reparación directa y rechazó la demanda.
Manifestó que los demandantes tuvieron conocimiento de la participación del Estado y podían haberle imputado responsabilidad desde el 13 de julio de 2008, fecha en la que ocurrió la muerte de Edgar Moreno Méndez. Sin embargo, para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, el juzgado consideró como fecha de referencia para contar el término de caducidad el 27 de septiembre de 2018, esto es, cuando el actual tutelante otorgó poder para presentar la demanda.
En ese orden, como la demanda se radicó el 20 de mayo de 2021, no evidenciaron circunstancias que impidieran el ejercicio del derecho de acción y no había constancia del trámite de conciliación extrajudicial, se decidió rechazar la demanda. 10. El accionante apeló la decisión anterior. Para ello argumentó que (i) los hechos en cuestión constituían un delito de lesa humanidad, lo que implicaba que no debería aplicarse el término de caducidad;
(ii) solo hasta el 9 de agosto de 2019, Edgar Emilio Moreno Anturi fue reconocido como hijo de la víctima directa, por lo que su derecho de acudir al aparato judicial nació hasta ese día; y (iii) los 2 años que el actor tenía para presentar la demanda vencerían el 9 de agosto de 2021. 11. El 9 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la providencia de primera instancia, tras considerar que los demandantes tenían conocimiento de la muerte de Edgar Moreno Méndez desde el momento en que ocurrió, esto es, el 13 de julio de 2008, al igual que otros familiares de la víctima que sí ejercieron su derecho de acción dentro de los 2 años posteriores al deceso.
Argumentó que la imprescriptibilidad de la acción penal por delitos de lesa humanidad, como la ejecución extrajudicial, no justifica la inaplicación del término de caducidad establecido en el artículo 164 del CPACA para el medio de control de reparación directa. Señaló que no podía computar el término de caducidad a partir de su inscripción como hijo del causante (9 de agosto de 2019), ya que el parentesco no era un requisito para ejercer el derecho de acción en este caso. 12.
Como fundamentos de la vulneración, la parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo, pues (i) conforme al precedente vigente del Consejo de Estado (Sentencia de 29 de julio de 2022, Exp. 57.521), la filiación es un requisito fundamental para demostrar la legitimación en la causa, (ii) el proceso de reparación directa no era el mecanismo adecuado para resolver solicitudes de reconocimiento de filiación. Según el criterio del demandante, no era viable que Edgar Emiliano Moreno Anturi presentara una demanda a través de este medio de control de reparación directa sin haber obtenido previamente una sentencia que estableciera el parentesco entre la víctima y él. Intervenciones3 3 Mediante Auto de 21 de noviembre de 2024, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó su notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, así como a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejercito Nacional, y a los demás intervinientes del proceso de reparación directa identificado con el número de radicación No. 11001-33-36-037-2021-00131- 00/01 como terceros con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá indicó que la acción de tutela era improcedente, ya que, al analizar el auto impugnado, se encuentran razones jurídicas que respaldan la decisión. En la providencia cuestionada, se estableció el 27 de septiembre de 2018 como la fecha de inicio del conteo de la caducidad.
A pesar de que esta fecha es posterior al 2008 (época de la muerte), los demandantes no cumplieron con el requisito de presentar la acción dentro de los 2 años siguientes al conocimiento del hecho, ya que el medio de control fue interpuesto hasta mayo de 2021. 14. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 argumentó que no estuvo justificada la inaplicación del término de caducidad.
Señaló que no existió barrera alguna que impidiera a los demandantes ejercer oportunamente su derecho de acción. Indicó que el derecho del señor Moreno Anturi no dependía de su inscripción en el registro civil de nacimiento como hijo de Edgar Moreno Méndez, ya que la legitimación activa se determinaba por las pruebas que evidenciaban su interés en el caso.
Asimismo, sostuvo: «No hay lugar a acceder a la solicitud de tutela porque no se incurrió en los defectos alegados, ni en algún otro que afecte los derechos fundamentales del accionante: i) se aplicó la jurisprudencia vigente sobre la materia y ii) la parte demandante no demostró la existencia de alguna barrera que le impidiera ejercer oportunamente el derecho de acción, pues la alegada ausencia de la prueba del parentesco no lo constituye» 15.
Las demás personas vinculadas como terceros, a pesar de haber sido notificados de la acción de tutela, guardaron silencio. Sentencia impugnada 16. El 7 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tuteló los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Edgar Emilio Moreno Anturi.
Como resultado, dejó sin efecto el Auto emitido el 9 de mayo de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que había confirmado la decisión de rechazo de demanda de 7 de julio de 2021 del Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, Rad. 11001-33-36-037-2021-00131-01, y ordenó que se dictara decisión de reemplazo que considere la situación particular del actor, el contenido del artículo 105 del Decreto Ley 1260 de 1970 y lo señalado en la parte considerativa de la providencia. 17.
El juez de tutela de primer grado consideró que el Tribunal interpretó inadecuadamente la norma que regla la prueba de filiación. Sostuvo que el criterio según el cual la filiación se prueba con la copia del registro civil ha sido reiterado permanentemente por el Consejo de Estado, lo cual está consagrado en el artículo 105 del Decreto Ley 1260 de 1970.
Asimismo, evidenció en el proceso que el accionante solo tuvo la modificación de su registro civil de nacimiento hasta el 9 de agosto de 2019. 4 Es importante resaltar que la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó informe en término, el 27 de noviembre de 2025; sin embargo, debido a un error secretarial este escrito fue incorporado al expediente hasta el 20 de febrero de 2025, fecha en la cual ya se había proferido sentencia de tutela en primera instancia. Esta situación fue puesta en conocimiento el 20 de febrero a la Subsección A Sección Tercera del Consejo de Estado, que indicó que dicha situación no provocaba la nulidad de lo actuado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Igualmente manifestó que el examen de caducidad en casos de crímenes de lesa humanidad debe realizarse desde una perspectiva que tenga en cuenta la existencia de barreras de acceso, como lo fue el caso de no contar con el registro civil de nacimiento para acudir a la administración de justicia. Impugnación 19.
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó impugnación tras estimar que la providencia enjuiciada se fundamentó en interpretaciones jurídicas respetuosas de los derechos fundamentales de las partes, así como la jurisprudencia aplicable sobre caducidad del medio de control de reparación directa por delitos de lesa humanidad.
Agregó que el centro de la controversia no era la legitimación sino la oportunidad que había tenido la parte actora para hacer uso de su derecho de acción. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa 20. Si bien la acción de tutela se dirigió contra las decisiones proferidas en primera y segunda instancia, de 7 de Julio de 2021 y 9 de mayo de 2024, por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, el análisis de la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados recaerá sobre el pronunciamiento de segundo grado comoquiera que fue el Tribunal la autoridad que puso fin al proceso ordinario.
Problema jurídico 21. Corresponde a la Sala determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo en el Auto de 9 de mayo de 2024, Rad. 11001-33- 36-037-2021-00131-00/01, respecto de las normas relativas a la prueba del parentesco, de cara a legitimación activa en la causa y la caducidad del medio de control.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 22. La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia, dado que: (1) posee relevancia constitucional, pues el asunto en discusión se centra en la posible vulneración de derechos fundamentales, entre ellos el de acceso a la administración de justicia, debido a la inaplicación de las normas relativas al parentesco para demostrar la legitimación en un caso donde se pretendió la indemnización de perjuicios derivados de un delito de lesa humanidad (ejecución extrajudicial);
(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el accionante participó como demandante en el proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca;
(3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 19 de noviembre de 2024 esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la providencia enjuiciada5; (5) no se alegó una irregularidad procesal, sino la falta de aplicación de una norma;
(6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 23. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, por las siguientes razones: 24.
Si bien es cierto que la Sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado establece que la oportunidad para presentar la demanda de reparación directa, en casos donde se enjuician hechos relacionados con delitos de lesa humanidad o graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, caduca a los 2 años, los jueces deben considerar las circunstancias particulares de cada caso.
En ese orden, es necesario flexibilizar este requisito, cuando ello sea pertinente para asegurar un acceso real y efectivo a la administración de justicia. 25. Lo anterior forma parte del enfoque que debe guiar al juez en su labor. No debe ser un mero instrumento mecánico del sistema judicial; en su papel como dinamizador, debe demostrar que el acceso a la administración de justicia no se limita a la verificación fría de requisitos, sino que implica un análisis integral de las normas constitucionales que maximizan las garantías procesales.
Esto adquiere una relevancia aún mayor en casos de delitos de lesa humanidad, como el de la referencia. 26. Ahora bien, en el presente caso, la autoridad accionada contó el término de caducidad desde el día en que falleció el padre biológico del accionante (13 de julio de 2008)6. Lo anterior con fundamento en que la legitimización activa en la causa y la determinación de un eventual derecho a la reparación no dependían necesariamente de probar el parentesco, sino que se podía iniciar el medio de control acreditando el interés con el que se acudía y los perjuicios generados a raíz de la muerte (daño) de Edgar Moreno Méndez.
No obstante, no tuvo en cuenta que Edgar Emilio Moreno Anturi solo tuvo el apellido que acreditaba el parentesco como hijo con la victima hasta el 9 de agosto de 2019. 27. Así, tal como lo señaló en su momento la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se configuró el defecto alegado (sustantivo), ya que el 5 El auto del Tribunal de Cundinamarca fue notificado por estado el 17 de mayo de 2024. 6 «Es decir que, en el caso, el término de caducidad para el hijo reconocido con posterioridad a la muerte de la víctima directa no se contabiliza desde la inscripción del parentesco en el registro civil del demandante porque el parentesco no es condición para ejercer el derecho de acción, ni hay tarifa probatoria para demostrar la calidad de damnificado».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06282-01 Accionante: Edgar Emiliano Moreno Anturi 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co registro civil era la prueba idónea del parentesco, conforme con lo dispuesto en el artículo 105 del Decreto 1260 de 1970. Por tal razón, no resulta de recibo la tesis que supone que, sin encontrarse reconocido como hijo de la víctima directa, podía aportar una prueba más idónea que el registro civil de nacimiento para demostrar legitimidad dentro de un proceso de reparación directa. 28.
Al contrario de como argumentó la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no contar con el reconocimiento como hijo de la víctima fue una barrera para acudir al juez de la responsabilidad. 29. En otras palabras, al no tener en cuenta la situación del accionante, el Tribunal no hizo una interpretación ajustada, ya que no maximizó las garantías constitucionales al debido proceso y acceso a la justicia, teniendo en cuenta que se trataba de un crimen de lesa humanidad.
Conclusión 30. La Sala confirmará la decisión de primera instancia emanada de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 7 de febrero de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.