CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Provincial de Zipaquirá- y Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía Asunto: Determinar la autoridad administrativa competente para conocer el proceso disciplinario en contra de funcionarios de una entidad descentralizada del orden territorial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. Mediante Oficio núm. 2617 del 27 de agosto de 20213, la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, Cundinamarca, remitió por competencia a la Personería Municipal de Chía, Cundinamarca, el expediente núm. IUS E-2021-248153 concerniente a un hallazgo fiscal por presuntas irregularidades de carácter financiero en la vigencia 2019 que pudieron presentarse en la empresa EMSERCHÍA E.S.P. 2.

La Personería Municipal de Chía, Cundinamarca, con Auto del 04 de noviembre de 20214, resolvió iniciar indagación preliminar en averiguación de responsables. 3. El 31 de mayo de 20225, la Personería Municipal de Chía, Cundinamarca, por medio de auto inició investigación disciplinaria en contra de los señores Héctor Alfonso Peña Tarazona, Jorge Enrique Pedraza, Martha Lucia Parra Martínez y Ana Carola Tuta Guerrero, quienes para la época de los hechos se desempeñaban como Director 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, 003RepartoyRaic_03img15022024-0001pd.pdf, pg.3 4 Expediente digital, 002Reparto y Radic_02Conflicto357624_me.pdf. pp. 7-9 5 Expediente digital, 002Reparto y Radic_02Conflicto357624_me.pdf. pp. 24-29 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 Administrativo y Financiero, Subdirector Financiero, Profesional Universitario, y Profesional Universitario Tesorero respectivamente, en la empresa EMSERCHÍA S.A E.S.P., y le asignó el radicado núm. 085-2021. 4.

Mediante Auto del 01 de septiembre de 20236, la Personería Municipal de Chía, Cundinamarca, remitió por competencia el expediente núm. 085 de 2021 a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, Cundinamarca, al advertir una presunta falta disciplinaria cometida por directores y otros servidores públicos de la entidad descentralizada municipal EMSERCHIA y, por consiguiente, que el asunto era de competencia de dicha Procuraduría, por mandato legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92, en concordancia con los artículos 95 y 98 del Código General Disciplinario. 5.

Mediante correo electrónico del 19 de julio de 20247, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, dando cumplimiento a lo ordenado en el Auto del 27 de septiembre de 2023, emitido por esa misma autoridad, remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirima el presunto conflicto de competencia. II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 509 del 15 de agosto de 2024 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto8.

Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto a la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Chía – EMSERCHIA, a los señores Héctor Alfonso Peña Tarazona, Jorge Enrique Pedraza, Marth a Lucia Parra Martínez y Ana Carola Tuta9.

En informe secretarial del 23 de agosto de 202410 se precisó que, dentro del término de fijación, la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial de la Función Pública de la Personería Municipal de Chía – Cundinamarca presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. 6 Expediente digital, 002Reparto y Radic_02Conflicto357624_me.pdf. pp. 176-179 7 Expediente digital, Correo: María Fernanda Machado Gutiérrez – Outlook, p.3 8 Expediente digital, 010POR EDICTO_06Edictopdf.pdf 9 Expediente digital, 007Reparto y Radic_08Informecomunicacio.pdf 10 Expediente digital, 014AL DESPACHO POR_InformeSecretarialRa.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 III.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Personería Municipal de Chía, Cundinamarca11 En escrito de consideraciones manifestó que, el artículo 22 del Decreto 1851 de 2021 que modificó el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000 fijó, expresamente, en las procuradurías provinciales y distritales de instrucción la competencia para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal.

En ese sentido, señaló que la Empresa de Servicios Públicos de Chía se creó mediante el Acuerdo 04 del 24 de mayo de 1997 emanado del Concejo Municipal de Chía, como una empresa industrial y comercial del Estado. Con base en este hecho, al concordar el antes citado artículo 22 del Decreto 1851 de 2021 con el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019, se llega a la conclusión de que el funcionario o institución pública competente para conocer la instrucción en los procesos disciplinarios contra los funcionarios de mayor jerarquía como del nivel profesional de EMSERCHIA, es aquel que ejerza como procuraduría provincial de instrucción dentro de esta circunscripción territorial, es decir, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, ello por cuanto, en el caso concreto se advierte presunta falta disciplinaria en directores y otros servidores públicos de la entidad descentralizada municipal.

Manifestó que, en el caso objeto de estudio, encontró que es procedente aplicar lo dispuesto por el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019, como quiera que se está en presencia de varios servidores públicos (Gerentes y profesional) que hacen parte de la misma entidad (EMSERCHIA E.S.P) con la posibilidad de ser vinculados dentro de un mismo proceso disciplinario si de las investigaciones preliminares resulta procedente.

Adujo que la conexidad que se presenta en este caso es una conexidad procesal por unidad de denuncia, toda vez que, en una sola queja, se señalaron algunas posibles irregularidades atribuibles a varios sujetos. Por lo tanto, por ser el gerente quién ostenta, frente a los profesionales de EMSERCHIA involucrados, la más alta jerarquía, es la Procuraduría Provincial de Zipaquirá la llamada a conocer y decidir, en un mismo proceso la responsabilidad que puedan llegar a tener o no los mencionados funcionarios.

En este sentido precisó que, la competencia asignada a las procuradurías provinciales es especial y específica para este tipo de funcionarios, lo que la hace prevalecer sobre las normas generales de competencia de las personerías municipales, previstas en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994. 11 Expediente digital, 011_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOS-20240010005762.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 Con base en los argumentos expuestos, concluyó que en aplicación del principio de especialidad normativa y la regla de competencia por conexidad, la autoridad competente para adelantar la investigación disciplinaria contra los señores Héctor Alfonso Peña Tarazona, Jorge Enrique Pedraza, Martha Lucia Parra Martínez y Ana Carolina Tuta, corresponde a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá. 2.

Procuraduría Municipal de Instrucción de Zipaquirá, Cundinamarca12 En esencia, los argumentos que sustentan su posición respecto de la competencia en este asunto se centran en señalar que los hechos objeto de investigación se circunscriben a la Empresa de Servicios Públicos de Chía - EMSERCHIA E.S.P., entidad descentralizada del orden municipal, y que la competencia para investigar a los funcionarios de la citada empresa recae en la Personería Municipal de Chía, lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la ley 734 de 2002 que refieren al poder preferente atribuido a las personerías municipales y distritales frente a la administración Por lo anterior, concluyó que es la Personería Municipal de Chía, la autoridad competente para avocar conocimiento de la actuación disciplinaria.

IV. CONSIDERACIONES 1. Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»13 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de 12 Expediente digital, 003RepartoyRadic_03img15022024_0001.pdf, pp. 4-6 13 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].

En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto en particular. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

La Sala conoce de los conflictos de competencias administrativas, siempre que no exista una norma especial que asigne dicha competencia a otra autoridad, como se verá a continuación. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 1.1. Competencia especial de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencias. Reiteración14.

Las autoridades involucradas, esto es, la Personería Municipal de Chía y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, tienen una regla especial para dirimir los conflictos de competencia que se suscitan entre ellas. Por esta razón, se estima pertinente examinar la competencia de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencia, con el fin de identificar si son aplicables esas facultades especiales, a este caso en concreto.

El artículo 75 del Decreto Ley 262 de 200015 estableció las funciones de las procuradurías regionales, así: Artículo 75. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto. […] 19.

Dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales. […] Esta norma fue modificada por los artículos 19 y 20 del Decreto Ley 1851 de 2021 en el sentido de ratificar la competencia antes citada a las procuradurías regionales discriminando según se trate de la etapa de instrucción o juzgamiento.

De manera que, el artículo 19 en su numeral 10 atribuye a las Procuradurías Regionales de Instrucción la competencia para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales, en etapa de instrucción. Y, del mismo modo, al introducir el artículo 75 A numeral 9, a las Procuradurías Regionales de Juzgamiento en la etapa correspondiente.

La fecha de entrada en vigencia, según lo establecido en el artículo 2716 fue el 29 de marzo de 2022. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de agosto de 2021. Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00075-00. 15 Decreto Ley 262 de 2002 (febrero 22), «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 16 Artículo 27.

Vigencia y derogatorias. El presente decreto entrará en vigencia el 29 de marzo de 2022 excepto el artículo 26 que entra a regir de manera inmediata, deroga los artículos 66, 67 y 68, las disposiciones que le sean contrarias, y modifica los Artículos 2o, 7o, 8o, 9o, 10, 16, 17, 18, 22, 25, 34, 42, 73, 74, 75, 76 y 82 del Decreto Ley 262 de 2000.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 Como se observa, dicho cambio normativo no alteró en lo sustancial la atribución de competencia según la cual corresponde a las procuradurías regionales17 «[dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales]». De la norma citada se extrae que, cuando se presenta un conflicto de competencias entre una personería y una procuraduría provincial, la competencia para dirimirlo es de la procuraduría regional de instrucción o juzgamiento según sea el caso. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades, para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Competencia de la Sala en el caso concreto Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala declarará su falta de competencia para resolver el presente conflicto suscitado entre Personería Municipal de Chía y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, por las siguientes razones: En el presente caso existe una diferencia de criterio respecto de la regla de competencia aplicable.

Para la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá tal regla se decanta 17 Sobre el punto, es importante advertir que con la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, reformado por la Ley 2094 de 2021, se instituyó la separación de las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación en instrucción y juzgamiento. 18 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 a partir del poder proferente atribuido a las personerías municipales y distritales frente a la administración. La Personería Municipal de Chía, en cambio, considera que se advierte una presunta falta disciplinaria cometida por directores y otros servidores públicos de la entidad descentralizada municipal EMSERCHIA E.S.P., que están bajo la órbita de competencia de dicha Procuraduría Provincial, por mandato legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92, en concordancia con los artículos 95 y 98 del Código General Disciplinario.

Ahora bien, conforme se dejó explicado, el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 modificado por el artículo 20 del Decreto Ley 1851 de 2021 asignó a los procuradores regionales de instrucción la función de dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales en el trámite de dicha etapa de la investigación, dentro de su circunscripción territorial.

Y, dado que el conflicto involucra a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y a la Personería de Chía la Sala no tiene competencia para dirimirlo y deberá remitir las diligencias a la Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca de la Procuraduría General de la Nación. Lo anterior por cuanto, el artículo 1 de la Resolución 0097 de 2017 que modificó el numeral 7 del artículo 8 de la Resolución 213 del 6 de mayo de 2003 de la Procuraduría General de la Nación19, atribuyó la competencia territorial sobre los municipios de Chía y Cota -Cundinamarca-, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá; y el numeral 6.1 del artículo 8° de la citada Resolución 213 de 200320, estableció que la Procuraduría Regional de Cundinamarca, con sede en Bogotá D.C., es, a su vez, la competente sobre los municipios que integran la unidad territorial correspondiente a las Procuradurías Provinciales de Facatativá, Fusagasugá, Zipaquirá y Girardot de manera que es ésta la autoridad que debe resolver este conflicto de competencias.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y la Personería de Chía, para conocer del proceso disciplinario identificado con los núm. IUS 19 Resolución núm.0097 de 2017 “Por la cual se modifican las Resoluciones Nos. 213 del 06 de mayo de 2003 y 266 del 26 de septiembre de 2007” 20 Resolución núm. 213 de 2003 (mayo 6) de la Procuraduría General de la Nación, «por la cual se define la competencia territorial de las Procuradurías Regionales, Provinciales y distritales y se establece el mapa territorial de competencias de la Procuraduría General de la Nación».

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 E-2021-24815321 y 085-202122 concerniente a un hallazgo fiscal por presuntas irregularidades de carácter financiero para la vigencia 2019 que pudieron presentarse en la empresa EMSERCHÍA E.S.P.

SEGUNDO: REMITIR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la Procuraduría Regional de Instrucción de Cundinamarca de la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria de Chía, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá, a la Empresa Solidaria de Servicios Públicos de Chía – EMSERCHIA, a los señores Héctor Alfonso Peña Tarazona, Jorge Enrique Pedraza, Martha Lucia Parra Martínez y Ana Carola Tuta.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala 21 Radicado asignado en la Procuraduría Provincial de Zipaquirá. 22 Radicado asignado en Personería de Chía. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00519-00 CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021