Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: Demandante: Demandado: Referencia: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Colegio Santa Rosa de Lima Municipio de Soacha Recurso Extraordinario de Revisión Tema: Recurso extraordinario de revisión - causal 50 de revisión del articulo 250 del OPACA — Infundado.
Subtema 1: Nulidad originada en la sentencia. Falta de congruencia. Subtema 2: Incumplimiento de contrato. Acto de liquidación bilateral. Marco de juzgamiento. Subtema 3: Declaración oficiosa de nulidad absoluta de contrato. Potestad legal. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por el municipio de Soacha contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Tercera, Subsección C— el 22 de marzo de 2018, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad absoluta de la adición de un contrato de prestación de servicios educativos.
I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Soacha pretende que se invalide una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en un proceso de controversias contractuales, por incurrir en la causal 50 de revisión del artículo 250 del CPACA, relativa a la existencia de nulidad originada en la sentencia, porque, a su juicio, la declaración oficiosa de la nulidad absoluta de la adición a un contrato de prestación de servicios de educación, con la consecuente orden de pago de prestaciones mutuas a cargo del ente territorial, desconoció los principios de congruencia y competencia, dado que decidió sobre asuntos que no fueron cuestionados en la demanda y, menos aún, en el recurso de apelación. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda inicial y la sentencia cuestionada 2.1.1. El representante legal del Colegio Santa Rosa de Lima presentó demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el municipio de Soacha Secretaría de Educación, el veinte (20) de septiembre de dos mil doce (2012), en la cual pretendió que se declarara el incumplimiento de la adición del contrato de prestación de servicios educativos del año lectivo 2010, suscrito entre esta y aquel; y que, en consecuencia, se condenara al municipio al pago de treinta y cuatro millones quinientos sesenta y seis mil ciento veintiséis pesos ($34.566.126), suma correspondiente al costo de la prestación del servicio a 35 estudiantes adicionales a los pactados en el contrato inicial.
Como sustento de sus pretensiones, adujo que «existe una obligación pendiente a favor de la Institución Educativa demandante, pues el municipio de Soacha no ha cancelado el valor adicionado que 1 Radicado: 11001-03-26-000-201940060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima garantizó la continuidad del contrato", a pesar de que "se realizó el estudio previo y justificación para realizar la mencionada adición y modificación al contrato de prestación de servicio educativo"»1. 2.1.2.
El Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, en audiencia celebrada el 25 de octubre de 2016, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al colegio, bajo la consideración de que no resultaba procedente la declaración de incumplimiento de la adición del contrato, porque en el acta de liquidación bilateral no se dejó constancia de esa salvedad.
A su juicio, "no existe justificación para que el acta de liquidación hubiere sido suscrita sin poner de presente la presunta anomalía", más aún si se tiene en cuenta que la adición fue suscrita el 17 de diciembre de 2010 y la liquidación se llevó a cabo el 28 de los mismos mes y año2. 2.1.3. La Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la sentencia objeto de revisión dictada el 22 de marzo de 2018, i) revocó la sentencia de primera instancia; ii) declaró, de oficio, la nulidad absoluta de la adición del contrato de prestación de servicios educativos suscrita el 17 de diciembre de 2010 y, en consecuencia, iii) condenó al municipio de Soacha a pagar al Colegio Santa Rosa de Lima la suma de cuarenta y siete millones trescientos cincuenta y nueve mil doscientos noventa y cuatro pesos con noventa y tres centavos ($47.359.294,93) a título de restituciones mutuas.
Al sustentar la decisión, el Tribunal afirmó que la adición del contrato celebrada el 17 de diciembre de 2010, consistente en la inclusión de 35 estudiante como destinatarios de la prestación del servicio educativo en el año lectivo 2010, "contiene un vicio de causa ilícita", porque tal convenio fue suscrito cuando el objeto contractual "se había cumplido y resultaba inexistente".
Consideró, además, que el colegio demandante acreditó la atención de 35 estudiantes adicionales a los pactados en el contrato inicial, debido a "requerimientos del servicio público de la educación". Por ende, resultaba válido reconocer "las con-espondientes restituciones mutuas como consecuencia de la declaración de nulidad". 2.2. El recurso extraordinario de revisión El municipio de Soacha, el dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019), presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia expedida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Como fundamento de ello, adujo que no era posible que el juez contencioso se pronunciara sobre la validez del contrato y de su adición, cuando existía de por medio un acto de liquidación bilateral suscrito por las partes "con aceptación expresa y total por parte del contratista". Agregó que las pretensiones incoadas en ejercicio de la acción de controversias contractuales estaban dirigidas a lograr la declaración de incumplimiento de la adición del contrato, situación que impedía que el juez decidiera sobre el pago de prestaciones mutuas frente a hechos cumplidos, con "un postulado de la actio in rem verso", como es la prestación de un servicio o el suministro de bienes sin sustento contractual, que debía encausarse a través de la acción de reparación directa, con la pretensión de enriquecimiento sin causa.
Así, concluyó que el juez contencioso expidió el fallo por ?fuera de los límites de su competencia al entrar a declarar la nulidad de la adición, cuando el acta de liquidación del contrato nunca fue objeto de discusión" y no contenía salvedades, I Folio 23 del C. ppal. 2 Folio 39 del c. ppal. 3 Folio 54 del c. ppal. 2 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima circunstancias que demuestran la falta de "consonancia entre las pretensiones, los hechos, las consideraciones del fallo y la decisión finar. 2.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El magistrado sustanciador, por medio de auto expedido el 30 de julio de 2019, admitió el recurso extraordinario interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de marzo de 2018. [6] El auto fue notificado en debida forma a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6.
El colegio Santa Rosa de Lima, el Procurador Delegado ante esta Corporación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio durante el término de traslado7. El Despacho sustanciador, por medio de auto expedido el 14 de enero de 2022, admitió la sustitución de poder presentada por Maycol Rodríguez Díaz y, en consecuencia, reconoció personería al abogado Michael Andrés Bernal Barahona, para actuar como apoderado sustituto del municipio de Soacha8.
Por auto de 3 de marzo de 2022 se aceptó la renuncia presentada por el profesional referido y se requirió al ente territorial para que ejerciera el derecho de postulación8. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia y oportunidad del recurso extraordinario de revisión 3.1.1. La Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión, según lo establecido en el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)16, en concordancia con el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, adoptado mediante Acuerdo No. 080 de 2019, por cuanto se trata de una providencia ejecutoriada dictada por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.1.2.
En relación con la oportunidad en la interposición del recurso extraordinario de revisión, la Sala reitera que, como lo consideró en el auto admisorio, la demanda fue presentado dentro del término de un (1) año, previsto en el artículo 251 del CPACA, contado a partir de la firmeza de la sentencia cuestionada, porque la providencia cobró ejecutoria el once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018) y la demanda fue presentada el dos (2) de abril dedos mil diecinueve (2019) [11). 3.2.
Legitimación en la causa 3.2.1. El municipio de Soacha (Cundinamarca) representado por el alcalde municipal, está legitimado en la causa por activa, para interponer el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de marzo de 2018, dado que está 4 Folio 3 y ss. del c. ppal.
Folio 78 del c. ppal. 6 Folios 80 y 86 del c. ppal. 7 Folios 86 y 90 del c. ppal. 8 Expediente digital, índice 29. Expediente digital, índices 35 a 39. 18 "De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión ( )". 11 Folios 1 y 70 del c. ppal. 3 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima demostrado que actuó como parte demandada en el proceso de controversias contractuales con radicado nro. 2012-00175-01, el cual finalizó con la providencia cuestionada. 3.2.2.
Asimismo, se encuentra demostrado, con la copia del expediente de controversias contractuales, que el Colegio Santa Rosa de Lima fue el ente educativo demandante en ese trámite procesal, motivo por el cual tiene legitimación en la causa por pasiva. 3.3. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso extraordinario de revisión, previsto en los artículos 248 y siguientes del,CPACA, es un mecanismo judicial de naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional12, que posibilita el análisis de las sentencias con efecto de cosa juzgada, ante la configuración de una de las causales de revisión, previstas en el artículo 250 del CPACA, lo cual lleva a infirmarlas, por la demostración inequívoca de la injusticia que ello comporta.
La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA", reiteró que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas", por las causales taxativas establecidas por el legislador en cada caso, que giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.
En concreto, la Corte Constitucional precisó que el recurso de revisión contencioso-administrativo "tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada'.
En punto a la naturaleza de las causales de revisión extraordinaria, esta Corporación ha considerado que "involucran irregularidades de carácter procesal (numeral 6, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1, 2, 3, 4 y 7), a excepción de la causal del numeral 5, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo"". 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 13 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: "la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, articulo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo Side la Ley 446 de 1998)". Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPA CA". 15 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: ton todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio "res iudicata pro veritate beberla?' para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado". 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, expediente 2010-0038-00. Sobre el tema ver: Corte Constitucional, sentencia C-520 de agosto 4 de 2009. "Como puede observarse, las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artículo 188 del 4 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima 3.4.
Problema jurídico Conforme a lo expuesto en la demanda presentada por el apoderado de la parte actora, la Sala se ocupará de resolver el siguiente problema jurídico: ¿La sentencia demandada incurrió en la causal de revisión prevista en el artículo 250.5 del CPACA, relativa a la existencia de nulidad originada en la sentencia, por la incongruencia en que habría incurrido al declarar oficiosamente la nulidad absoluta de la adición a un contrato de prestación de servicios de educación, con la consecuente orden de pago de prestaciones mutuas a cargo del ente territorial, pese a que el contrato había sido liquidado bilateralmente? 3.5.
Alcance de la causal de revisión consistente en la existencia de nulidad originada en la sentencia 3.5.1. La jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica al considerar que la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura por causa de un vicio que aparezca en la sentencia y no en actuaciones que la antecedan, dado que respecto de las últimas el vicio puede alegarse por medio de los recursos ordinarios que, de no interponerse, suponen el eventual saneamiento de la nulidad.
En concreto, esta Corporación ha precisado que, no es posible "alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que 'la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia"I7.
No obstante, pueden configurar causal de nulidad de la sentencia los vicios procesales ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez, porque los conoció cuando fue expedida la decisión final". En tal evento, el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad o alegar el vicio oportunamente, bajo la precisión de que la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia no constituye una etapa adicional para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP, o propongan nulidades que se consideran saneadas en los términos del artículo 136 ejusdem. 3.5.2.
Ahora, la causal de revisión sustentada en el desconocimiento del principio de congruencia originado en la sentencia implica que la decisión no esté en Código Contencioso Administrativo se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos: ( ) Por su parte, las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4, permiten corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta: la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestación periódica.
La causal del numeral 6, busca restablecer el debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Finalmente, la causal del numeral 8, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión". 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 13, sentencia del 7 de junio de 2016, expediente 2015-02493-00.
Sala Especial de Decisión 3, sentencia de 4 de agosto de 2021, expediente 2021-00610-00. le Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia de 4 de agosto de 2021, expediente 2021-00610-00. Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima consonancia con los hechos y las pretensiones aludidos en la providencia cuestionada, tal como lo prevé el artículo 281 del CGP aplicable al procedimiento contencioso por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de congruencia de la sentencia se manifiesta en dos escenarios: el interno, que obedece a la correspondencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y el externo, que muestra en forma concreta la armonía entre lo pretendido y lo decidido para evitar incurrir en un fallo ultra o extra petita, esto es, condenar en cantidad superior a la pedida o en exceso de lo probado, o por objeto distinto al solicitado".
El principio de congruencia, además, está directamente relacionado con el principio tantum devolutum quantum apellatum, según el cual, el juez de segunda instancia "solamente" se puede pronunciar sobre los argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación a partir de la exposición de reparos concretos, pues tales argumentaciones son las que delimitan el pronunciamiento en esa instancia y, por ende, fijan el marco de congruencia externa que gobierna la sentencia. Así, en el evento de que no exista correspondencia entre lo pretendido y lo decidido, por "condenar al demandado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido [o] por causa diferente a la invocadan20, la decisión judicial puede incurrir en el desconocimiento de la garantía al debido proceso, consistente en el derecho a ser juzgado por el juez competente, siempre que exceda el marco de competencia dispuesto en la fijación del litigio o en el recurso de apelación. Ahora, cuando la sentencia omita resolver uno de los extremos del litigio o un punto que de conformidad con la ley debe ser resuelto, tal evento da lugar a la adición de la sentencia, no a su nulidad (art. 287 del CGP). 3.6.
Caso concreto 3.6.1. El ente territorial demandante sustentó la causal de revisión en la presunta existencia de nulidad originada en la sentencia porque, a su juicio, la declaración oficiosa de nulidad de la adición del contrato de prestación de servicios de educación no se muestra congruente con la pretensión de incumplimiento incoada por el colegio Santa Rosa de Lima, máxime cuando el contrato fue liquidado en forma bilateral sin salvedad alguna, "con lo que la jurisdicción no podía pronunciarse sobre un acto en firme que impedía decidir sobre la controversia contractual". 3.6.2.
Al respecto, se encuentra demostrado, con la copia del expediente de controversias contractuales, que la pretensión principal de la demanda de controversias contractuales se circunscribió a la declaración de nulidad de la adición del contrato de prestación de servicios educativos nro. 168 de 2010 y, como consecuencia, a la condena del pago de lo adeudado.
En primera instancia, el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, en audiencia celebrada el 25 de octubre de 2016, negó la pretensión porque el contratista no consignó salvedades en el acta de liquidación bilateral, sobre el pago de los servicios pactados en la adición del contrato. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, expediente 12668.
Tesis reiterada en sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de 1 de marzo de 2018, expediente 2013-00838-00. 29 CGP, artículo 281. Congruencias. 6 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al decidir el recurso de apelación interpuesto contra la anterior providencia, consideró que, en virtud de la potestad legal prevista en el artículo 141 del CPACA, resultaba procedente la declaración oficiosa de nulidad de la adición del contrato de prestación de servicios educativos, en atención a que encontró acreditado que ese acuerdo contractual recayó sobre una causa ilícita, porque fue suscrito cuando el objeto del contrato inicial "se había cumplido y resultaba inexistente".
El Tribunal precisó que el contrato inicial para la prestación del servicio de educación fue firmado el 26 de abril de 2010, como consecuencia de la emergencia educativa declarada por el ente territorial, a través del Decreto 082 de 4 de marzo de ese año, y tuvo como plazo el año lectivo 2010. La adenda anulada, a su vez, fue suscrita el 17 de diciembre de ese año, esto es, después de que hubiera terminado el año escolar; circunstancia que el Tribunal consideró que configuraba la causal de nulidad absoluta por causa ilícita. 3.6.3.
En punto a la congruencia de la sentencia en eventos en los que el juez ejerce la potestad oficiosa para declarar la nulidad contractual que encuentra plenamente demostrada antes de abordar el análisis sobre el fondo del asunto, es del caso precisar que la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en considerar que, en atención a lo previsto en los artículos 1742 del Código Civil y 45 de la Ley 80 de 1993, el juez tiene el deber de declarar la invalidez del contrato o de sus adiciones "de oficio, siempre que esté plenamente demostrada en el proceso", sin importar el régimen jurídico.
Por tanto, el pronunciamiento en ese sentido "no constituye incongruencia en la sentencia, ni tampoco violación al debido proceso"21. Lo anterior, en atención a que la autonomía negocial "se encuentra limitada por las normas imperativas de superior jerarquía, de orden público e interés general, por lo que los negocios jurídicos que las contraríen y que, por tanto, sean absolutamente nulos, no deben producir efectos jurídicos ( ).
En los contratos estatales, la autonomía de la voluntad acusa restricciones más estrictas, en razón a los intereses que con estos se persigue22'23. Además, ha indicado que, "si bien puede sorprender a las partes, o a alguna de ellas, que en primera o en segunda instancia el juez declare la nulidad de un contrato o parte de él, cuando el proceso no giró alrededor de este aspecto, lo cierto es que el ordenamiento jurídico lo permite, si la encuentra probada, con el fin de hacer prevalecer en los negocios jurídicos el interés general y el orden público"24. 3.6.4.
Ahora, en lo atinente al acta de liquidación bilateral a la que alude el apoderado del ente territorial, para afirmar que el juez no podía pronunciarse sobre la legalidad del acuerdo, es del caso precisar que la existencia de tal acuerdo de voluntades no inhibe el pronunciamiento del juez acerca de la validez del contrato principal o de sus adiciones, por tratarse de una potestad legal oficiosa encaminada a la prevalencia del interés general y el orden público.
Tal facultad no está pues limitada por tal acuerdo de voluntades, dado que la nulidad absoluta "no es susceptible de saneamiento por ratificación". Conforme a lo preceptuado en el 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de julio de 2021, expediente 59744. 22 "En la contratación estatal la autonomía de la voluntad presenta serias restricciones y limitaciones, por la finalidad distinta que anima a las entidades a celebrar contratos a la de los particulares y que le son impuestas a éstos cuando se vinculan con ellas.
La Administración y los particulares pueden celebrar los contratos que se estimen necesarios para la satisfacción del interés público en el cumplimiento de los fines estales y la continua y eficiente prestación de los servicios públicos (art. 3 Ley 80 de 1993), pero es una actividad que para que surta eficacia, esto es la plenitud de los efectos jurídicos deseados, debe respetarlos límites impuestos por las normas imperativas, el orden público y las buenas costumbres (art. 16 y 1518 del c.c.)".
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección 13, sentencia del 23 de marzo de 2011, exp. 17072. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 15 de octubre de 2020, expediente 48784. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, expediente 18294. 7 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima artículo 45 de la Ley 80 de 1993, su declaración solo requiere que las partes contratantes o sus causahabientes hubieran intervenido en el proceso judicial.
Un escenario distinto se presenta cuando, en el marco de un contrato válido, las partes adelantan la liquidación bilateral como expresión de la autonomía de la voluntad, en la cual ponen fin a las divergencias relativas a la ejecución del contrato. En tal evento, el que el acta resultante tiene carácter eminentemente vinculante, pues contiene el balance final o corte definitivo de cuentas, en el que se precisa el estado de las prestaciones, obligaciones y derechos a cargo de las partes, y se efectúan las reclamaciones, ajustes y reconocimientos encaminados a finiquitar el negocio celebrado.
Entonces, es necesario que las salvedades e inconformidades queden consignadas de manera expresa en el acta para, que sea susceptible de reclamación ante el juez contencioso, sin desconocer, la fuerza vinculante de lo estipulado en el acto de liquidación, ni la buena fe que ese acuerdo envuelve25. 3.6.5. Por otra parte, respecto a la equiparación que hace el recurrente entre las restituciones mutuas ordenadas por virtud de la declaración de nulidad y las derivadas de la pretensión de enriquecimiento sin causa, para sustentar la presunta incongruencia de la condena judicial, es del caso precisar que la sentencia objeto de revisión estableció la procedencia de tales restituciones26 conforme a lo preceptuado en el artículo 48 de la Ley 80 de 1993[27], esto es, bajo la consideración de que la declaración del nulidad del contrato no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas, siempre que se encuentre demostrado que tal ejecución sirvió para satisfacer el interés público propuesto por el organismo estatal; supuesto fáctico que difiere del que enmarca la prestación de servicios o suministros sin contrato —actio in rem verso—, en el que el interesado debe demostrar que, sin culpa, ejecutó prestaciones a favor del ente público en virtud de su supremacía, autoridad o imperium28.
Bajo ese precepto normativo, el Tribunal definió las prestaciones mutuas, teniendo en cuenta los medios de prueba allegados al expediente, tales como las órdenes de matrícula, el control de asistencia y las evaluaciones de los periodos académicos; 25 "La suscripción del acta por las partes, sin salvedades, les cierra, en principio el debate jurisdicción (sic) con posibilidades favorables salvo que se cuestione por vicios en el consentimiento (error, fuerza o dolo)." (Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 6 de mayo de 1992. Rad. 6661); 1 ) cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato." (Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 10 de abril de 1997. Rad. 10608); "( ) cuando existe entre las partes un litigio de orden contractual, derivado de un contrato estatal sujeto a liquidación, en el acta de finiquito deben quedar expresamente consignadas las salvedades e inconfonnidades de las partes contratantes, porque lo contrario implicaría un desconocimiento de su manifestación anterior, contrario al principio de buena fe." Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de mayo de 2019, expediente 44239.
En igual sentido, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 18 de diciembre de 2020, expediente 49840. 26 Folios 67 vto. del cuaderno ppal (página 28 de la sentencia cuestionada). 27 Ley 80 de 1993, articulo 48. "La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria.
Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.". 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, expediente 24897.
"a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del mamo de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, ( )".
Sobre el tema ver: Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 22 de noviembre de 2021, expediente 51480. 8 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima documentos que le permitieron constatar que el Colegio Santa Rosa de Lima prestó el servicio de educación, además de los 244 estudiantes previstos en el contrato inicial, a 35 alumnos en los niveles de preescolar, primaria y bachillerato, conforme a lo pactado en la adición declarada nula, por la suma de cuarenta y siete millones trescientos cincuenta y nueve mil doscientos noventa y cuatro pesos con noventa y tres centavos ($47.359.294,93). 3.6.6.
Lo expuesto en precedencia demuestra que la sentencia objeto de revisión hizo una apreciación razonada de los elementos de validez de la adición del contrato de prestación de servicios educativos, en ejercicio de la potestad oficiosa que la ley le confiere al juez para analizar tales aspectos y, por motivo de la declaración de nulidad, procedió a reconocer las restituciones mutuas conforme a la apreciación de los medios de prueba allegados al expediente.
En ese orden, concluye la Sala que las razones del recurrente no encuadran en la causal de revisión extraordinaria relativa a la existencia de nulidad originada en la sentencia por inobservancia del principio de congruencia, dado que la sentencia, tanto en la parte motiva como en la resolutiva, fue sustentada en la facultad legal que el artículo 141 del CPACA le confiere al juez contencioso para declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato o de sus adiciones cuando la encuentre plenamente demostrada. 3.6.7.
El ente territorial demandante, más que acreditar alguno de los supuestos que la jurisprudencia de la Corporación ha establecido para la configuración de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), lo que realmente hizo fue presentar argumentos para cuestionar la declaración de nulidad de la adición del contrato de prestación de servicios educativos que dio lugar al reconocimiento de prestaciones mutuas por encontrarse acreditado el beneficio obtenido, bajo el argumento de que el juez no tenía competencia para ello por existir un acto de liquidación bilateral y que, en todo caso, no procedía el pago reclamado porque "si no existieron los contratos escritos, tampoco se produjeron los efectos que les serian propios".
Así, resulta claro para la Sala que el apoderado del organismo demandante fundó el recurso extraordinario en razones que pretenden reabrir el debate concluido por medio de una sentencia ejecutoriada, para que se acoja la apreciación que considera adecuada. Tal actuación convierte la vía judicial extraordinaria en una instancia adicional, con el propósito de lograr un nuevo juicio que atienda las reiteradas argumentaciones del recurrente, pretensión que evidentemente no se ajusta a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión. La Sala insiste en que el recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de cosa juzgada, que procede solo por las causales específicas señaladas por el legislador en el artículo 250 del CPACA.
No es una instancia adicional del proceso ordinario en el que se profirió la sentencia cuestionada, que permita reabrir el debate procesal concluido por medio de una sentencia ejecutoriada. 3.6.8. En ese orden, el recurso extraordinario de revisión sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia resulta infundado, toda vez que los argumentos que la soportaron no encajan en ninguno de los supuestos que determinan la prosperidad de la causal prevista en el artículo 250-5 del CPACA.
En consecuencia, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Soacha, representado por el alcalde municipal, contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que revocó la decisión de primera 9 Radicado: 11001-03-26-000-2019-60060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima instancia y, en su lugar, declaró la nulidad, por causa ilícita, de la adición del contrato de prestación de servicios educativos nro. 168 de 2010, suscrito por el ente territorial y el Colegio Santa Rosa de Lima, y ordenó el pago de restituciones mutuas. 3.7.
Costas Como en el presente asunto no se ventila un interés público, se impone la condena en costas a quien se resuelva desfavorablemente el recurso de revisión, de acuerdo con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en concordancia con el artículo 365.1 del CGP. A su vez, el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho y solo habrá lugar a su imposición "cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación"29.
De acuerdo con las normas previamente referidas, en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas y gastos procesales, porque no aparece demostrado en el expediente que la parte demandada hubiera incurrido en pagos por esos conceptos. Tampoco procede el reconocimiento de costas por el componente de agencias en derecho, porque no aparece demostrado que el colegio Santa Rosa de Lima hubiera presentado escrito de oposición del recurso extraordinario de revisión, ni ejercido el derecho de defensa y contradicción en otra etapa procesal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el municipio de Soacha contra la sentencia dictada por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Tercera, el 22 de marzo de 2018, que declaró la nulidad absoluta de la adición del contrato nro. 168 de 2010, suscrito por ese ente territorial y el Colegio Santa Rosa de Lima, para la prestación de servicios educativos, y reconoció el pago de prestaciones mutuas.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. 29 CGP, artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: I. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. ( ) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. CGP, artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: ( ) 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado ola parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.". 10 Radicado: 11001-03-26-000-2019-00060-00 (63727) Demandante: Colegio Santa Rosa de Lima TERCERO: En firme esta providencia, ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.
Cópiese, Notifíquese, Cúmplase COLAS KOlkiS Presidente LL 1 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNC • UQUE Magistrado trado 11