CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unión Temporal Luzberza Facatativá en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 12 de abril de 20241 la Unión Temporal Luzberza Facatativá2, a través de apoderado judicial3, interpuso acción de tutela4 en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados con ocasión de las providencias emitidas el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá y 26 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B, a través de las cuales se negó el mandamiento de pago a favor de la Unión Temporal Luzberza Facatativá en contra del municipio de Facatativá y la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial ─ Enterritorio, dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 2526-9333-3002-2021-00043-00/01. 1 Índice 1, expediente de tutela digital. 2 Obra constitución de la Unión Temporal Luzberza, la cual se encuentra conformada por Karla Gómez Gómez (representante legal) e IAM Ingeniería Arquitectura y Medio Ambiente S.A.S., certificado 0C3051870D3D4334 784DA9A494C3279E 8584AC9C74D00BF2 411F0E9CBE32C120, índice 2, expediente de tutela digital. 3 Obra poder en el certificado B72DC0D6F5C99EA6 36AA3349A44532F2 883F3C26D898A48E 3EEDBA5B16327C9E, índice 2, expediente de tutela digital. 4 Obra escrito de tutela en el certificado 53BB808A1A55EBA1 C37E581F4C7D34DE 9361D81A97B9465D 0F8E37710539FCE3, índice 2, expediente de tutela digital. 2 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro 1.1.
Hechos 1.1.1. El 4 de marzo de 20215 la Unión Temporal Luzberza Facatativá inició proceso ejecutivo contractual en contra del municipio de Facatativá, Cundinamarca y Enterritorio, con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma $97’059.484.64, por incumplimiento del pago y la liquidación del Contrato de Obra 303 del 25 de marzo de 20146. 1.1.2.
El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, Cundinamarca, que, a través de auto del 30 de septiembre de 2021, negó el mandamiento de pago a favor de la Unión Temporal Luzberza Facatativá y en contra del municipio de Facatativá y Enterritorio7. El juez de primera instancia explicó que los documentos aportados contenían una obligación clara y expresa, pero no exigible, ya que el pago estaba sometido a una condición, esto es, la aprobación por parte del interventor, situación que no se había cumplido en este caso. 1.1.3.
La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión8. El 26 de enero de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión de primera instancia9. Explicó que no existía claridad en el título ejecutivo, dado que no se presentó prueba alguna de que el contratista haya solicitado al Municipio el pago de la obligación o radicado la cuenta de cobro con el lleno de los requisitos de ley, así como tampoco existía claridad respecto del monto reclamado, toda vez que figuraba una cesión parcial de la suma reclamada. 5 Obra acta de reparto en el archivo 01.ActadeReparto, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 6 Obra demanda ejecutiva a folios 3-9, archivo 02.Demanda, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 7 Obra en el archivo 04.AutoNiegaMandamientodePago, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 8 Obra en el archivo 06.RecursoDeApelación, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 9 Obra en el archivo 15.AutoConfirmaAutodeFecha30-09-2021, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 3 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. La parte accionante consideró que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al entender que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. En concreto propuso los argumentos que se exponen a continuación. Comenzó por explicar que la Unión Temporal hizo todas las gestiones pertinentes y necesarias para reclamar la obligación correspondiente.
Aclaró que FONADE designó al Consorcio Proyectar Colombia como interventor dentro del contrato de obra referido y precisó que el acta de pago y liquidación final se encuentra firmada y autorizada por el interventor de la obra. Añadió que existe un acta de entrega y recibo final del 23 de mayo de 2018, así como acta de liquidación y pago final del 3 de enero de 2020, firmadas, por lo que no asiste ninguna razón para que haga falta alguno de los requisitos de fondo de la obligación. En relación con los defectos alegados, específicamente señaló: 1.2.2.
Defecto sustantivo. Insistió en que el acta de pago y liquidación del 3 de enero de 2020 cumple todos los requisitos de forma y de fondo para constituirse como un título ejecutivo. 1.2.3. Decisión sin motivación. La parte actora explicó que ninguna de las instancias judiciales tuteladas ha tomado una decisión motivada en derecho para negar el mandamiento de pago. 1.2.4.
Defecto fáctico. La demandante precisó que las instancias judiciales no han valorado de forma idónea las pruebas allegadas, toda vez que dentro del Contrato de Obra 303 de 2014, se suscribió un acta de recibo a satisfacción del 23 de mayo de 2018, la cual fue firmada por la UT Luzberza y por el interventor de la obra. Igualmente suscribió el acta de liquidación y pago final del 3 de enero de 2020 que se constituye como título ejecutivo. 1.2.5.
Violación directa de la Constitución. La accionante precisó que las decisiones judiciales atacadas desconocieron el debido proceso y el correcto acceso a la administración de justicia. 4 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERA: Con base en los fundamentos fácticos narrados, en las normas y consideraciones expuestas, le solicito a este honorable despacho TUTELAR los derechos fundamentales y constitucionales AL DEBIDO PROCESO, y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, que le fueron vulnerados a mi poderdante, la UNIÓN TEMPORAL LUZBERZA, por parte de las instancias judiciales aquí tuteladas.
SEGUNDA: Solicito comedidamente, que el honorable Consejo de Estado revoque el Auto del 30 de septiembre de 2021 emitido por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FACATATIVÁ, CUNDINAMARCA, y el Auto del 24 de enero de 2024 emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, y en su lugar profiera una sentencia en donde ordene al Juzgado de Segundo Administrativo del Circuito de Facatativá, a que libre mandamiento de pago dentro del Proceso Ejecutivo Contractual incoado en contra del Municipio de Facatativá, y se continúen desarrollando las etapas procesales correspondientes.”10. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 15 de abril de 202411 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y, en calidad de terceros con interés, a la alcaldía municipal de Facatativá y a Enterritorio. 2.1.
Contestaciones 2.1.1. El Tribunal de Cundinamarca12 indicó que el juez debe librar mandamiento de pago cuando la demanda ejecutiva satisfaga los requisitos legales, entre otros, que se acompañe el documento idóneo que sirva de fundamento para la ejecución y en el presente asunto no se acompañó con la demanda un título con una obligación clara.
Aunado a lo anterior, la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que se están discutiendo asuntos de derecho a partir de su interpretación, convirtiendo el presente mecanismo constitucional en una instancia adicional. 10 Folios 18-19 del certificado 53BB808A1A55EBA1 C37E581F4C7D34DE 9361D81A97B9465D 0F8E37710539FCE3, índice 2, expediente de tutela digital. 11 Obra en el certificado 8655C9555FDA39D9 ACD66178191AB649 E662D847C635C39E 265BCD93B07A0197, índice 4, expediente de tutela digital. 12 Obra en el certificado 162B47C838492F39 B16843847D713B1E B7CC230833BE4F16 E4574BD006146624, índice 10, expediente digital de tutela. 5 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Unión Temporal Luzberza Facatativá en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales alegada. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales 3.1. La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad13 y de procedencia14 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada 13 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 14 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202217, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, dado que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por las autoridades judiciales accionadas dentro del proceso ejecutivo de radicado 2526-9333-3002-2021-00043-00/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.
La Unión Temporal Luzberza Facatativá alegó, en esencia, que existe un acta de entrega y recibo final del 23 de mayo de 2018, así como acta de liquidación y 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro pago final del 3 de enero de 2020, firmadas por las partes y el interventor de la obra, las que constituyen el título ejecutivo reclamado, haciendo exigible la obligación objeto de controversia. 4.4.
Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 26 de enero de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien fungió como juez de segunda instancia en el proceso ejecutivo y puso fin al trámite respectivo, se dilucidan las siguientes consideraciones: “En el presente caso, el título base de la ejecución es el siguiente: 8 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro Ahora bien, acorde con la nota aclaratoria contenida en dicha acta de liquidación para el pago deberá radicarse la documentación correspondiente (que no es otra que la establecida en el contrato) y contarse con el visto bueno de Enterritorio antes Fonade.
Así la clausula sexta del contrato en mención, refiere: 9 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro Según el contrato, la interventoría del mismo la realizaría FONADE: Interventor que según el acta bilateral de liquidación era el Consorcio Proyectar Colombia que suscribió el acta.
Sin embargo con posterioridad al 3 de enero de 2020 no hay prueba que el contratista haya solicitado al Municipio el pago de la obligación o radicado la cuenta de cobro con el lleno de los requisitos de ley; aunado a que en el documento bilateral de 3 de enero de 2020 se hace referencia a una cesión parcial de la suma reclamada equivalente a TREINTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS MIL PESOS a favor de IAM Ingeniería, Arquitectura y Medio Ambiente S.A.S., cuando se solicita se libre mandamiento de pago por el valor total de NOVENTA Y SIETE MILLONES, CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL, SESENTA Y CUATRO PESOS, situación que no resulta clara.”18. 4.5.
Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por el juez natural del asunto, con el objetivo de que se libre mandamiento de pago a su favor por $97’059.484.64. El Tribunal accionado específicamente argumentó que los documentos aportados como soporte del proceso ejecutivo carecían de claridad, toda vez que: (i) después de suscrita el acta del 3 de enero de 2020 no existe prueba de que el contratista haya solicitado al municipio de Facatativá el pago de la obligación o radicado la cuenta de cobro respectiva; y (ii) en el documento del 3 de enero de 2020 se hace 18 Folios 8-11, archivo 15.AutoConfirmaAutodeFecha30-09-2021, carpeta 25269333300220210004300, certificado 5619545FC207C1EB 37DC3EE58A1F051B 8B770C0870EDEB6D CEA84726222C078A, índice 9, expediente de tutela digital. 10 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro referencia a una cesión parcial de la suma reclamada equivalente a $36’900.000,oo a favor de IAM Ingeniería, Arquitectura y Medio Ambiente S.A.S., sin embargo, se solicita que se libre mandamiento de pago por el valor total correspondiente a $97’059.484.064.
A partir de las referidas consideraciones, se advierte que través del escrito de tutela la parte actora no presenta argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo del presente asunto, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 4.6. Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite de tutela, con lo cual el asunto sale de la competencia del juez constitucional.
Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada19, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario20. 4.7.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso, lo que implica que la acción constitucional resulte improcedente. 19 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 11 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01772-00 Accionante: Unión Temporal Luzberza Facatativá Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B y otro En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por la Unión Temporal Luzberza Facatativá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado