Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 760012333000202300563-01 Solicitante: Samir Agualimpia Richard Concejal: Yaneth Alexandra Quintero Herrera Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Solicitante contra la sentencia de 19 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor Samir Agualimpia Richard –en adelante el Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de la Concejal Yaneth Alexandra Quintero Herrera, porque, a su juicio incurrió en la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 481 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por indebida destinación de dineros públicos. 1 “[…] 1.

Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]”. 2 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 2 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensión 2.

La pretensión3 que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura es la siguiente: “[…] Yaneth Alexandra Quintero Herrera, en su calidad de presidente del Concejo Municipal de Cartago, ordenó reconocer, pagar, y efectivamente pagó, honorarios por asistencia de los concejales a sesiones especiales en lo que catalogó como periodo ordinario del mes de enero, sin embargo, tal y como lo establece el acto administrativo que ordenó el pago, el municipio de Cartago, para la vigencia 2020, era de cuarta categoría, por lo que el periodo ordinario corresponde a los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre, lo cual significa, H. Magistrado, que el haberse realizado el pago de unas sesiones por fuera de estos periodos y sin haber sido citados a sesiones extraordinarias por parte del señor alcalde […] Entonces, no cabe duda de que la actuación administrativa se realizó sin soporte legal en lo que hace relación al pago de las sesiones ordinarias, contrariando el ordenamiento jurídico pues se destinaron dineros públicos sin respaldo legal alguno que lo justificara, lo cual, según la jurisprudencia reiterada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo citada, se configura en causal de indebida destinación de dineros públicos. […]” (Destacado fuera de texto).

Presupuestos fácticos y argumentos que sustentan la solicitud de pérdida de investidura 3. El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señaló que la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera fue elegida como Concejal del Municipio de Cartago, Departamento Valle del Cauca, para el período constitucional 2020–2023. 3.2.

Indicó que la Concejal se posesionó, el 1.° de enero de 2020, y fue elegida Presidenta del Concejo Municipal para la vigencia 2020. 3.3. Refirió que la Concejal, en su calidad de Presidenta de la Corporación, expidió la Resolución núm. 013 de 22 de enero de 2020, por medio de la cual dispuso el reconocimiento y pago de unos honorarios por asistencia a sesiones especiales dentro del período de sesiones ordinarias de enero, lo cual no estaba permitido, de conformidad con lo previsto en los artículos 23 y 66 de la Ley 136 de 2 de junio de 3 Cfr., ver documento denominado “001 ESCRITO DE DEMANDA” del Índice 2 de SAMAI. 3 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19944, teniendo en cuenta que el Municipio de Cartago estaba catalogado como de cuarta categoría en esa vigencia. 3.4.

Explicó que, según la categoría del municipio, el período ordinario de sesiones correspondía a febrero, mayo, agosto y noviembre, razón por la cual, pagar sesiones por fuera de estos períodos, sin haber sido citados a sesiones extraordinarias por el alcalde, constituía una indebida destinación de dineros públicos, al no encontrarse estos pagos autorizados por la ley. 3.5.

Citó y transcribió la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 3.6. Afirmó que se cumplieron los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure la causal de indebida destinación de dineros públicos, por cuanto: i) la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera ostentó la condición de Concejal; ii) se está frente a dineros públicos, en la medida que los recursos reconocidos correspondían a gastos de funcionamiento de la entidad territorial; y iii) dichos recursos fueron indebidamente destinados, porque se trató de sesiones ordinarias realizadas en enero de 2020, que fueron citadas por la mesa directiva de la corporación y no por el alcalde. 3.7.

Precisó que la ley solo establece “[…] el pago de honorarios por asistencia a sesiones ordinarias y extraordinarias y el período ordinario esta delimitado por la ley sin que se encuentre el mes de enero como período ordinario para un municipio de cuarta categoría como al que le correspondía a Cartago para esa vigencia. […]”. 3.8. Expuso que la Concejal conocía que el referido pago no tenía soporte legal, debido a que era la segunda vez que resultaba elegida como concejal y en el encabezado y en las consideraciones de la Resolución núm. 013 de 22 de enero de 2020 dispuso que las sesiones celebradas correspondían a un período ordinario. 3.9.

Señaló que “[…] se destinó un recurso a un propósito no autorizado, y con ello se constituyó la indebida destinación de dineros públicos […]”. 4 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 4 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 4.

La Concejal Yaneth Alexandra Quintero Herrera5, por conducto de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negara su pretensión, con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1. Indicó que no se configuró la causal invocada porque las actuaciones de la Concejal “[…] no obedecen a malas prácticas ni incurre en indebida destinación de dineros públicos, como quiso hacerlo ver el accionante, por el contrario, corresponden al estricto cumplimiento de la Constitución y la ley, en especial, el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 27 del Acuerdo 010 de 2017. […]”. 4.2.

En relación con los hechos, precisó que: i) el 1.° de enero de 2020 inició el período constitucional de los concejales elegidos para el período 2020–2023; ii) el Alcalde Municipal de Cartago, mediante Decreto 187 de 12 de diciembre de 2019, convocó a sesiones extraordinarias para el 1.° de enero de 2020, en la cual se eligió la Mesa Directiva del Concejo Municipal, la cual se integró “[…] por las concejales Yaneth Alexandra Quintero Herrera (Presidenta) -quien actualmente no hace parte de dicha corporación-, Beatriz Elena Giraldo Gómez (1ra Vicepresidenta) y Sandra Viviana Álzate Romero (2da Vicepresidente) […]”; y iii) la Mesa Directiva, mediante Resolución núm. 3 de 2 de enero de 2020, convocó a los concejales a asistir al período especial de sesiones para elegir a los funcionarios de la Corporación, de conformidad con lo previsto en los artículos 23 y 35 de la Ley 136 y el artículo 27 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 20176. 4.3.

Explicó que, en el lapso inicial de cada período constitucional, comprendido entre el 1 de enero y el 10 de enero, se realiza la elección de funcionarios que son competencia de los concejos municipales, esto es, personero municipal, secretario general y secretario de actas, que “[…] por mandato legal – Ley 136 de 1994, artículo 35 –, fue denominado período especial por el concejo municipal en ejercicio de su potestad reguladora7, artículo 27 del Acuerdo núm. 010 de 2017, sin que, en ningún 5 Cfr. Índice 2 de SAMAI, documento denominado “027 CONTESTACION DEMANDA”. 6 Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Concejo Municipal. 7 “[…] Artículo 31 de la Ley 136 de 1994.

Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones […]” (Destacado incluido en el texto). 5 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento se exceda en el pago del número máximo de sesiones establecidas por la ley […]”. 4.4.

Señaló que el Departamento Administrativo para la Función Pública, mediante Conceptos núm. 067521 de 20 de febrero de 2020 y 095401 de 9 de marzo de 2020, ha señalado que la elección de funcionarios es una de las funciones asignadas por ley que genera honorarios a favor de los concejales, según lo previsto en el artículo 65 de la Ley 136. 4.5.

Afirmó que la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago ordenó reconocer y pagar 70 sesiones ordinarias, de las cuales 2 eran especiales, y 20 extraordinarias, lo cual correspondía a lo previsto en el artículo 66 de la Ley 136, en ese sentido, presentó la siguiente tabla: 4.6. Expuso que el numeral 5.° del artículo 48 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017 enlistó como un derecho del Concejal “[…] el reconocimiento y pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la Corporación, conforme a la reglamentación legal […]”. 4.7.

Manifestó que la conducta de la Concejal “[…] se enmarca dentro de los parámetros fijados en la ley, especialmente por el artículo 23, 31 y 35 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el reglamento interno que para el efecto haya expedido el Concejo Municipal, esto es, el artículo 27 y 48 del Acuerdo núm. 010 de 2017 […]”. 4.8. Refirió que “[…] en relación al juicio de responsabilidad subjetiva que comporta la acción de pérdida de investidura, cabe señalar que no existió una actuación dolosa o culposa; sino por el contrario un acatamiento estricto de la norma al haberse: i) llevado a cabo la elección de los funcionarios competencia del concejo; ii) existir la obligación legal de pagar las sesiones; y iii) cumplirse con el pago límite de las sesiones ordinarias y extraordinarias que se pueden cancelar […]”. 6 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 5.

La audiencia pública8 tuvo lugar el 12 de septiembre de 2023 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; la Concejal y su apoderado; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 19 de septiembre de 20239, en primera instancia, dispuso “[…] NEGAR las pretensiones de pérdida de investidura de la señora YANETH ALEXANDRA QUINTERO HERRERA, por las razones expuestas en la providencia […]”.

Consideraciones del Tribunal 7. El Tribunal consideró que el asunto a resolver consistía en “[…] establecer si la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera, en calidad de Presidenta y miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago, para el año 2020, incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es decir, la destinación indebida de dineros públicos, por haber ordenado el pago de unos honorarios a los Concejales por la asistencia a sesiones especiales del 6 y el 10 de enero de 2020, en las que se surtió el nombramiento del Personero Municipal y el Secretario General de Cabildo, las que según la demanda, debían convocarse de forma extraordinaria por el Alcalde Municipal […]”. 8.

Luego de explicar el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial del medio de control de pérdida de investidura, así como de la causal relativa a la indebida destinación de dineros públicos y el marco normativo de las sesiones de los concejos municipales, consideró que, una vez realizado el análisis y valoración probatoria, no se había configurado la referida causal. 9.

Consideró que las sesiones que se efectuaron los diez primeros días del inicio del período constitucional del Concejo Municipal de Cartago se realizaron con el fin de elegir al Personero Municipal y al Secretario General de la Corporación; función que 8 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documentos denominados “051 ACTA DE AUDIENCIA PUBLICA” y “052 ENLACE AUDIENCIA”. 9 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “056 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA”. 7 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había sido atribuida al Concejo Municipal, “[…] sin que fuera necesario entonces, la intervención del primer mandatario local, para que realizara alguna convocatoria especial y menos, para que sesionaran de manera extraordinaria en ese período […]”. 10.

Explicó que el Concejo Municipal de Cartago realizó las sesiones de 6 y 10 de enero de 2020, según lo previsto en los artículos 35, 37 y 170 de la Ley 136 y en el Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017, habida consideración que en dicha normativa se reconoce un período de sesiones especiales de 1 a 10 de enero. 11. Consideró que la Concejal “[…] en su calidad de Presidenta y miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago para el año 2020, no incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos como se planteó en la demanda, no solo porque la conducta censurada por el actor, consistente en el pago de los honorarios a los Concejales que asistieron a las mencionadas sesiones especiales, no comprende el elemento objetivo para que se entienda configurada la conducta establecida en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, sino además porque, quienes asistieron a tales sesiones, realmente tenían derecho al reconocimiento de tales emolumentos, en los términos del artículo 312 superior y los artículos 35 y 65 de la Ley 136 de 1994, así como el reglamento interno del Concejo Municipal. […]”. 12.

Expuso que, al no configurarse el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por destinación indebida de dineros públicos, no había lugar a realizar el análisis del elemento subjetivo. El recurso de apelación presentado por el Solicitante 13. La Solicitante presentó recurso de apelación que fundamentó en los siguientes términos. 13.1.

Indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, debido a que la Concejal ordenó reconocer y pagar las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020, sin tener en cuenta que el período ordinario de sesiones correspondía a enero, febrero, mayo, agosto y noviembre y no se había citado a sesiones extraordinarias por parte del Alcalde Municipal, razón por la cual los pagos realizados no estaban autorizados en la ley. 8 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.2.

Reiteró que se cumplieron los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure la causal de indebida destinación de dineros públicos, por cuanto: i) la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera ostentó la condición de Concejal; ii) se está frente a dineros públicos, en la medida que los recursos reconocidos correspondían a gastos de funcionamiento de la entidad territorial; y iii) dichos recursos fueron indebidamente destinados, porque se trató de sesiones ordinarias realizadas en enero de 2020, que fueron citadas por la mesa directiva de la corporación y no por el alcalde. 13.3.

Afirmó que la “[…] única forma de ordenar el pago de los honorarios por la asistencia a las sesiones especiales que la misma presidente citó para el mes de enero, era encausándolas en sesiones ordinarias o extraordinarias y aquella, conociendo y sabiendo que no podía hacerlo, lo que hizo fue transgredir la ley, ya que, mediante acto administrativo, le dio connotación de período ordinario al mes de enero, cuando la norma claramente no lo permite […]”.

Traslado del recurso de apelación 14. Surtido el traslado del recurso de apelación, la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el asunto de la referencia10, en el sentido de manifestar que “[…] no le asiste razón al demandante al considerar que la concejala demandada debe perder su investidura al haber ordenado y pagado los honorarios por las sesiones celebradas los días 6 y 10 de enero de 2020, pues estas tuvieron como propósito la elección de funcionarios, a saber: del Secretario General y del Personero Municipal, en los términos del artículo 35 de la Ley 136 de 1994 y 27 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017 […]”. 15.

El Solicitante y la Concejal guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial 10 Cfr. Índice 8 de SAMAI. 9 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 17. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 15011 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201913: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 18.

Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 19. Vistos los artículos 32814 y 32015 de la Ley 1564, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.

Problema Jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si la Concejal, en su condición de Presidenta, miembro de Mesa Directiva, y ordenadora del gasto del Concejo Municipal de Cartago incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, al disponer el reconocimiento y pago de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020. 11 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 12 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 13 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado 14 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 15 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 10 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.

En ese orden, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 19 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera instancia. La calificación habilitante 22. Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de concejal para el periodo 2020-2023 de la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera, según consta en los documentos aportados como prueba al proceso, en especial, el Formulario E-27 suscrito por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal, por medio del cual se declaró a la candidata como Concejal del Municipio de Cartago, para el período 2020–2023. 23.

En este caso, la investidura de la Concejal se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en el recurso de apelación, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 24.

Vistos los artículos 184 de la Constitución Política; 14316 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 25. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio17 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y 16 Ley 1437.

Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 17 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15-000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 11 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 26.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 27.

La Sala Plena18 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 28.

En esa misma orientación, la Corte Constitucional19 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 29.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201020. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 19 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 20 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 12 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 30.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 31.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes21, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo22. 32.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”23. 33.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que 21 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 22 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 23 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 13 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo24.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 34. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]” (Destacado fuera de texto). 35.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado25, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201226, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200327 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta 24 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., Seis (6) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), Radicación Número: 11001-03-15-000-2013-00865-00(Pi), Actor: Carlos Mario Isaza Serrano, Demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre. 26 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 27 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 14 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200528 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]” (Destacado fuera de texto). 36.

Asimismo, esta Sección29, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: 28 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 15 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo30 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003-00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 37.

En suma de todo lo anterior, se considera que: 37.1. Que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto31. 37.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente 30 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC- 11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 31 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 16 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”32. 37.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 37.4. La configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura sub examine requiere la prueba de tres elementos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 38.

La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 38.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 38.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 38.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 38.4. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 38.5.

Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 32 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC-2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000-2001-0248- 01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 17 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.6.

Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto 39. Visto el artículo 110 del Decreto 111 de 199633, que prevé que los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas son competentes para contratar, comprometer a la persona jurídica de la cual hacen parte, así como para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto. 40.

Visto el artículo 3.º de la Ley 617, sobre financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, que señala que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. 41.

Visto el parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que dispone que se entiende por ingresos corrientes de libre destinación, los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. 42. Visto el inciso 3.º del parágrafo 1.º del artículo 3.º de la Ley 617, que indica que, en todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: i) la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; ii) los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; iii) los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; iv) los recursos de cofinanciación; v) las regalías y compensaciones; vi) las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; vii) la sobretasa al ACPM; viii) otros aportes y transferencias con destinación específica o 33 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”. 18 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de carácter transitorio; y ix) los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica. 43.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 15 de marzo de 201834, consideró que “[…] el presidente del concejo municipal, como jefe de la corporación y ordenador del gasto de la misma, debe atender las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto con los ingresos corrientes de libre destinación que recibe del presupuesto general de la nación; de manera que, los gastos de funcionamiento de los concejos municipales no se pueden financiar, entre otros, con recursos de otros aportes y trasferencias con destinación específica […]”. 44.

Esta Sección35 ha considerado que “[…] [D]e conformidad con los artículos 3° y 10 de la Ley 617 de 2000, los honorarios de los concejales se encuentran inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación36 […].Desde tal óptica, el presidente del concejo, como ordenador del gasto, debe velar por el correcto uso de los dineros públicos procedentes del tesoro. […]”. 45.

De conformidad con lo anterior, los presidentes de los concejos, como jefes de las corporaciones político-administrativas, son competentes para ordenar el gasto respectivo con fundamento en las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto, cuyos gastos de funcionamiento deben financiarse con los ingresos corrientes de libre destinación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales 46.

Visto el artículo 312 de la Constitución Política37, según el cual, respecto a los concejales dispuso, entre otros asuntos, por un lado, que “[…] [l]a ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos […]”; y, por el otro, que “[…] [l]a ley podrá 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. sentencia de 15 de marzo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación 13001233300020160110701. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01. 36Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000-2013- 00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 37 Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007.

El nuevo texto es el siguiente:> 19 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones […]”. 47. Vistos el artículo 65 de la Ley 136, sobre reconocimiento de derechos, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a “sesiones plenarias”, de conformidad con la tabla allí prevista.

En efecto, la citada norma reseña lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]” (Destacado fuera del texto). 48.

Visto el artículo 35 de la Ley 136, sobre elección de funcionarios, “[…] [l]os concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde […]” (Destacado fuera de texto). 49.

Visto el artículo 23 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones, se establecen los periodos de sesiones ordinarios de los municipios clasificados, por un lado, en las categorías especial, primera, segunda; y, por el otro, en las demás categorías, en el siguiente sentido: “[…]

ARTÍCULO

23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; 20 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.

PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración […]” (Destacado fuera de texto). 50. Visto el artículo 66 de la Ley 136, sobre causación de honorarios, establece el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales, según la categoría del municipio, en el siguiente sentido: “[…]

ARTÍCULO 66. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente38:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.

PARÁGRAFO 1 o. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992. 38 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021.

El texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. 21 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 2o.

Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […]”. 51. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 52.

Para el caso del Municipio de Cartago, el Reglamento Interno fue adoptado mediante Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 201739 que, en relación con el período de sesiones, estableció lo siguiente: “[…] Artículo 27. Período de Sesiones. El Concejo Municipal sesionará ordinariamente y por derecho propio en la cabecera municipal y en el recinto o lugar señalado oficialmente para tal efecto; por derecho propio y máximo una vez por día así: A. Período Especial: del 01 de enero al 10 de enero, para elección de funcionarios.

B. El primer período legal será: entre el 01 de febrero y el último día de febrero. C. El segundo período legal será del 01 de mayo al 31 de mayo. D. El tercer período legal será de 01 de agosto al 31 de agosto. E. El cuarto período legal será de 01 de noviembre al 30 de noviembre; con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Si por cualquier causa el Concejo Municipal no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible dentro del período legal correspondiente. Parágrafo 1.°. Se entiende por período constitucional el establecido en el artículo 312 de la Constitución Política y los períodos legales los señalados por la Ley 136 de 1994.

Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez (10) días calendario más, a voluntad de la plenaria del Concejo Municipal. Parágrafo 2: El Concejo Municipal sesionará extraordinariamente por convocatoria que haga el Alcalde Municipal, por el término que éste le fije y en oportunidades que no coincidan con los periodos ordinarios, para que se ocupe exclusivamente de los asuntos que el Alcalde someta a su consideración. […].

Artículo 45. Funciones de la Mesa Directiva. Como órgano de orientación y dirección del Concejo Municipal, le corresponde: […]. 6. Suscribir las resoluciones para el efecto de reconocimiento de honorarios a los Concejales por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias, y ordenar su publicación en el medio oficial de información del Concejo (art. 65 de la Ley 136 de 1994). […].

Artículo 71. Sesiones extraordinarias. El Concejo Municipal sesionará extraordinariamente por convocatoria que haga el Alcalde Municipal y por el término 39 Por medio del cual se adopta el reglamento interno del Honorable Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca y se dictan otras disposiciones. 22 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que éste le fije.

Durante el periodo de sesiones extraordinarias el Concejo únicamente se ocupará de los asuntos que el Alcalde someta a su consideración, sin perjuicio de que ejerza las funciones inherentes a su naturaleza y las de control político que le corresponde en todo tiempo. Estas deben ser convocadas con mínimo tres días de anticipación. […]”40.

(Destacado fuera de texto). 53. Esta Sección, en reiterada jurisprudencia41 ha considerado que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: “[…] con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 […] los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 54.

Así lo reconoció también la Corte Constitucional42 al considerar: “[…] 5. Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinarlos casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”.

“En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]” (Destacado fuera de texto). 55.

A su vez, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente. 40 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “014 ANEXO CONTESTACIÓN”. 41 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación 25000-23-42-000-2017- 04038-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-42-000-2017-04041-01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 50001-23-33-000-2020-00758-01 42 Sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, Referencia: expediente D-4169, Magistrado Ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra 23 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

En suma, de los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas.

Análisis del caso concreto 57. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de la sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 58.

La Sala procede, en el caso sub examine, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados.

Que se ostente la calidad de concejal 59. La Sala encuentra probado que la señora Yaneth Alexandra Quintero Herrera fue elegida como Concejal del Municipio de Cartago, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia. En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado.

Que se esté frente a dineros públicos 60. Esta Sección43 ha considerado que el artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199644 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: i) el 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47002333000202100310-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2022, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 500012333000202000032-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.° de junio de 2023, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 680012333000202300008-01. 44 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.

“[…]

ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: 24 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto de ingresos o rentas; ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y iii) disposiciones generales. 61.

Asimismo, en la citada sentencia se sostuvo que de conformidad con los artículos 3.° y 10 de la Ley 617, los honorarios de los concejales se encuentran inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación45. 62. En consecuencia, esta Sala considera que los recursos a través de los cuales se reconoce y paga honorarios a los concejales municipales, como en este caso, por la asistencia a las sesiones de 6 y 10 de enero de 2020, constituye dinero público que integra el presupuesto de la entidad territorial, y en esa medida se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura objeto de análisis.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 63. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha considerado que la indebida destinación de dineros públicos se configura: i) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y (Expresion subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-230A de 2008) c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º). […]”. 45Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000-2013- 00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 25 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 64.

En el caso sub examine, el Solicitante indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en la medida en que se dispuso el reconocimiento y pago de honorarios a los concejales del Municipio de Cartago, por asistir a las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020; sesiones que, en criterio del Solicitante, no podían generar honorarios en favor de los concejales porque se trata de sesiones que, por un lado, no son ordinarias porque, en atención a la categoría del Municipio de Cartago, no se realizaron durante los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre; y, por el otro, no son extraordinarias porque no fueron citadas por el Alcalde Municipal. 65.

La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago, conformada por Yaneth Alexandra Quintero Herrera, en condición de Presidenta; Beatriz Elena Giraldo Gómez, en condición de Primera Vicepresidenta; y Sandra Viviana Álzate Romero, en condición de Segunda Vicepresidenta, mediante Resolución núm. 003 de 2 de enero de 202046, convocó a los concejales del Municipio de Cartago al período de sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020, con el fin de llevar a cabo la entrevista a los aspirantes y la elección del Personero Municipal y del Secretario General de la corporación, en los siguientes términos: “[…]

CONSIDERANDO

a) Que el artículo 27 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017 […] establece que el Concejo Municipal sesionará ordinariamente y por derecho propio en la cabecera municipal y en el recinto o lugar señalado oficialmente para tal efecto; por derecho propio y máximo una vez por día así: A) Período Especial: del 01 de enero al 10 de enero para elección de funcionarios. […]. c) Que el artículo 313 de la Constitución Política establece que “corresponde a los Concejos Municipales: Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine. d) Que la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, prevé en su artículo 170, la competencia de elección de los Personeros a los Concejos Municipales o Distritales, en los primeros diez días del mes de enero del año respectivo. 46 “[…] Por la cual se convoca a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, para que asistan al período especial de sesiones para la elección de funcionarios […]”. 26 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) Que el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 que modificó el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, señala que los concejos municipales o distritales elegirán personeros para períodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos. […]. o) Que para este efecto, la Mesa Directiva convoca a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, para que asistan al Período Especial de Sesiones, con el fin de llevar a cabo la prueba de entrevista de los aspirantes al cargo de Personero Municipal de Cartago, Valle del Cauca, y realizar la elección del Personero Municipal en el período comprendido entre el año 2020 y 2024.

Por lo anteriormente expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO 1. º CONVOQUESE Y CITESE a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle de Cauca, que asistan al período de sesiones especiales, con el fin de llevar a cabo y desarrollar la prueba de entrevista a los aspirantes del concurso público abierto de méritos para proveer el cargo de Personero Municipal de Cartago, Valle del Cauca, el día lunes 6 de enero de 2020, en las instalaciones del honorable Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, a parir de las 5 pm.

ARTÍCULO 2. º CONVOQUESE Y CITESE a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle de Cauca, que asistan al período de sesiones especiales, con el fin de llevar a cabo la elección y posesión del Secretario General del honorable Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, el día viernes 10 de enero de 2020, en las instalaciones del honorable Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, a partir de las 5 pm.

ARTÍCULO 3. º CONVOQUESE Y CITESE a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle de Cauca, que asistan al período de sesiones especiales, con el fin de llevar a cabo la elección del Personero Municipal de Cartago, Valle del Cauca, el día viernes 10 de enero de 2020, en las instalaciones del honorable Concejo Municipal de Cartago, Valle del Cauca, a partir de las 5 pm. […]”47(Destacado fuera de texto). 66.

La Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago, mediante Resolución núm. 013 de 22 de enero de 202048, dispuso el reconocimiento y pago de honorarios a los concejales del Municipio de Cartago, por su asistencia a “Sesiones Especiales del Período Ordinario”, realizadas el 6 y 10 de enero de 2020, en el siguiente sentido: “[…]

CONSIDERANDO

Que los concejales en virtud de la Ley tienen derecho a los honorarios por razón de su asistencia a las sesiones del honorable Concejo Municipal. Que según el artículo 65 de la Ley 136 de 1994, reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 3171 de 2004, establece el reconocimiento de derechos de los miembros de los concejos de las entidades territoriales, teniendo derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. 47 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “017 ANEXO CONTESTACIÓN”. 48 “[…] Por medio de la cual se reconoce el pago de honorarios a los concejales del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, por concepto de sesiones especiales del período ordinario del mes de enero de 2020 […]”. 27 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que para el reconocimiento de honorarios de los concejales del honorable Concejo Municipal, de acuerdo a la Ley 136 de 1994, se expedirá por la Mesa Directiva de la Corporación las respectivas resoluciones y que serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio.

Que se han determinado los honorarios teniendo en cuenta la verificación de la asistencia a cada sesión, tanto ordinaria como extraordinaria, previa revisión realizada por la Secretaría General, en las respectivas actas. Que la Secretaría de Hacienda, mediante Comunicación Oficial 003 radicada por Ventanilla Única de la Alcaldía Municipal de Cartago, Valle, en esta Corporación el pasado 16 de enero de 2020, informó que el valor a pagar por sesión asistida a los concejales durante la vigencia 2020 es por el valor de doscientos doce mil trescientos diez y siete pesos mcte ($212.317), de acuerdo a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1368 de 2009, para municipios de categoría cuarta y con el incremento del IPC, que cerró el 2019, en el 3,8%.

Que según Resolución núm. 003 de 2 de enero de 2020, “por la cual se convoca a los honorables concejales del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, para que asistan al período especial de sesiones para la elección de funcionarios”, firmada por la Mesa Directiva del honorable Concejo Municipal. Por lo anteriormente expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: RECONOCER a los Honorables Concejales del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, los honorarios correspondientes a la asistencia de las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020, así:

PARÁGRAFO PRIMERO: Que, verificado el control de asistencia, y actas de las correspondientes sesiones a cancelar, los concejales han asistido a las sesiones ordinarias de enero, así: […]”. N° CONCEJAL N° de sesiones 1 AGRADO R. GABRIEL BENJAMIN 2 2 ALZATE R. SANDRA VIVIANA 2 3 ARBOLEDA L. LEONARDO GUILIANO 2 4 BERMÚDEZ B. CAROLINA 2 5 CASTILLO G. CAMILO ANDRÉS 2 6 COLLAZOS S. CARLOS ALFONSO 1 7 DELGADO C. YURI HERNANDO 2 8 GARCÍA PAREJA JUAN MANUEL 2 9 GIRALDO GÓMEZ BEATRIZ ELENA 1 10 GIRALDO R. LUIS FERNANDO 2 11 GÓMEZ HURTADO ALDEMAR 2 12 NARANJO S- GERARDO ENRIQUE 2 13 POLO M. ERIDIS ESTHER 2 14 QUINTERO H. YANETH ALEXANDRA 2 15 SÁNCHEZ DIAZ NICOLAS 2 16 VARGAS P. MARCEL FERNANDO 2 17 ZAPATA S. LUIS ENRIQUE 2 28 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: REMÍTASE copia del presente acto administrativo a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Cartago, Valle del Cauca, con el fin de que se realice el respectivo pago […]”49 (Destacado fuera de texto). 67. Que el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Cartago, Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017, establece, en su artículo 27, que: i) “[…] El Concejo Municipal sesionará ordinariamente y por derecho propio en la cabecera municipal y en el recinto o lugar señalado oficialmente para tal efecto […]”; ii) el Concejo iniciará su período de sesiones de la siguiente manera: “[…] Período Especial: del 01 de enero al 10 de enero, para elección de funcionarios […]”; y iii) las sesiones del concejo pueden ser ordinarias y extraordinarias.

Asimismo, que conforme con el artículo 45, corresponde a la Mesa Directiva la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales. Solución del caso concreto 68. La Sala, al realizar el análisis conjunto las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se demostró que los dineros públicos se hubieren destinado en forma indebida50. 69.

Del análisis del material probatorio obrante dentro del proceso, la Sala encuentra demostrado que la Concejal, en su condición de Presidenta, miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal, y ordenadora del gasto, dispuso el reconocimiento y pago de honorarios a los concejales del Municipio de Cartago, por su asistencia a las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020, las cuales tuvieron lugar en el marco del artículo 35 de la Ley 136 y del artículo 27 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017; normas que se reitera, establecen, por un lado, que “[…] [l]os concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación […]”, 49 Cfr. Índice 2 de SAMAI.

Documento denominado “019 ANEXO CONTESTACIÓN”. 50 i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 29 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sesiones especiales que, por mandato de la ley, tienen la condición de plenarias con fines especialmente electorales; y, por el otro, que, según el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Cartago “[…] el Concejo Municipal sesionará ordinariamente y por derecho propio en la cabecera municipal y en el recinto o lugar señalado oficialmente para tal efecto; por derecho propio y máximo una vez por día así: A) Período Especial: del 01 de enero al 10 de enero para elección de funcionarios […]” (Destacado fuera del texto). 70.

La Sala considera que, en este caso, la Concejal como Presidenta y miembro de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Cartago no incurrió en indebida destinación de dineros públicos porque dispuso el reconocimiento y pago de honorarios a los concejales que asistieron a las sesiones plenarias con fundamento en la normativa vigente y teniendo en cuenta que los concejales tenían derecho a percibir los honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones objeto de estudio, porque así se desprende del artículo 312 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 35 y 65 de la Ley 136 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal, máxime si se tiene en cuenta que las sesiones especiales tuvieron como propósito la elección de funcionarios, en específico, del Personero Municipal y del Secretario General de la corporación. 71.

De conformidad con las normas antes citadas, el reconocimiento de los honorarios de los concejales exige, como presupuesto, que se compruebe la asistencia a esas reuniones; requisito que esta Sala encuentra satisfecho pues los medios de convicción arrimados al plenario evidencian que a los concejales a quienes se reconocieron honorarios, concurrieron a las sesiones plenarias realizadas el 6 y 10 de enero de 2020. 72.

En efecto, esta Sección, en pronunciamiento de 22 de febrero de 201851, consideró, por un lado, que “[…] [d]e los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas […]”; y, por el otro, que “[…] [c]on sujeción a lo establecido 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 218, radicado: 25000 2342 000 2017 04038 01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: concejal del municipio de El Colegio, MP: María Elizabeth García González.

Este criterio fue reiterado en posterior sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 25000-23- 42-000-2017-04041-01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: Juan Carlos Sosa Reyes, MP: Oswaldo Giraldo López; y en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de febrero de 2022, número de radicado: 500012333000202000032-01. 30 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 73.

De lo expuesto, es dable afirmar que en este caso se encuentra justificado el reconocimiento y pago de los honorarios a favor de los concejales por su asistencia a las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020, las cuales corresponden a sesiones ordinarias de período especial, según lo previsto en el artículo 27 del Acuerdo núm. 010 de 21 de marzo de 2017, por medio de las cuales se eligieron a los funcionarios de su competencia, según lo previsto en el artículo 35 de la Ley 136. 74.

En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, no se encuentra probado el tercer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, esta Sala considera que no se configura el elemento objetivo y, consecuencialmente, no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo.

Conclusiones de la Sala 75. En suma, la Sala considera que en el caso objeto de estudio no se probó que la Concejal incurriera en una indebida destinación de recursos públicos por disponer el reconocimiento y pago de honorarios a los concejales por las sesiones especiales de 6 y 10 de enero de 2020. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la solicitud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 31 Núm. Único de radicación: 760012333000202300563-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.