Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: ERICSSON ERNESTO MENA GARZÓN Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Garantía de acceso a la administración de justicia. Creación de Tribunales ambientales y capacitación de funcionarios.
Medidas de protección para defensores del medio ambiente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación de los intervinientes.
SEGUNDO: Declárase la improcedencia respecto (sic) las pretensiones formuladas con la demanda de amparo presentada por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón. […]”1 ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de julio de 20242, el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio de justicia y del derecho, la Procuraduría General de la Nación, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Unidad de Administración de Carrera Judicial (CARJUD), el Consejo de Estado, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura (con respecto a los magistrados y juzgados administrativos y civiles), el Senado (108 senadores) y la Cámara de representantes (172 representantes), la Jurisdicción Especial para la Paz, la Fiscalía General de la Nación, la Justicia Penal Militar, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia “(Artículos 13,29,88,229,237 conexos con los Artículos 11,49 y 79)”.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones en el escrito de subsanación3: “[…] Ajuste y Organización de las Peticiones: 1. Amparo de Derechos Fundamentales (Artículos 13, 29, 88, 229, 237 conexos con 11, 49, y 79): ● Solicito que se tutele el derecho consagrado en los artículos mencionados, reconociendo la vulneración de mis derechos fundamentales y los de las comunidades afectadas por la falta de tribunales ambientales especializados y la falta de servidores públicos capacitados en esta materia. 1 Samai, índice 69.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 2 Samai, índice 2. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 3 Samai, índice 23. Expediente Nro. 1001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Orden a Magistrados en cabeza de las corporaciones correspondientes a Consejo de estado, Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura. Presentar un informe detallado sobre el estado actual de cada uno de los procesos judiciales bajo los radicados indicados, especificando: ● Su capacidad técnica y formación académica en derecho ambiental. ● La infraestructura y recursos disponibles para manejar casos ambientales. ● Los métodos de ponderación utilizados para evaluar las pruebas y hechos presentados en cada caso. ● Cualquier carencia en recursos físicos, tecnológicos, administrativos, científicos y fiscales que pueda haber afectado la calidad de la administración de justicia en estos procesos. 3.
Medidas Provisionales en Procesos Activos: ● Que se decrete una medida provisional de suspensión de términos en los procesos ambientales actualmente en curso, hasta que se garantice que sean manejados por jueces y magistrados con la debida formación y recursos necesarios para impartir justicia en estos casos. 4. Informe de Idoneidad y Capacitación: ● Que las entidades accionadas (Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Unidad de Administración de Carrera Judicial, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, etc.) presenten un informe sobre la idoneidad y capacitación de los servidores públicos encargados de impartir justicia en temas ambientales, incluyendo propuestas para corregir cualquier deficiencia detectada. 5.
Establecimiento de Jurisdicción Especial para Temas Ambientales: ● Que se ordene la creación de una Jurisdicción Especializada en Temas Ambientales, con jueces y magistrados capacitados específicamente en derecho ambiental, asegurando que todos los procesos relacionados con el medio ambiente sean atendidos bajo esta jurisdicción. 6.
Evaluación y Medidas de Protección: ● Que la Procuraduría General de la Nación y la fiscalía general de la Nación realicen una evaluación exhaustiva de los casos en los que los servidores públicos hayan incurrido en presuntas negligencias en la evaluación de pruebas y testimonios, afectando los derechos de los demandantes, especialmente de líderes ambientales y defensores de derechos humanos. 7.
Participación Ciudadana y Transparencia: ● Que se ordene a las entidades accionadas la publicación de un llamado a la comunidad para que participe en el seguimiento de esta acción de tutela, asegurando la transparencia y facilitando el acceso a la información sobre el estado de los procesos judiciales en materia ambiental. 8. Mesa Interinstitucional para la Justicia Ambiental: ● Que se convoque una mesa interinstitucional con la participación de todas las entidades pertinentes para abordar las problemáticas expuestas en esta tutela, enfocada en fortalecer la justicia ambiental en Colombia mediante la creación de un marco normativo y operativo adecuado. 9.
Protección e Incentivos a Defensores del Medio Ambiente: ● Que se implemente un programa de protección para los defensores del medio ambiente involucrados en acciones judiciales, incluyendo incentivos económicos y el amparo de pobreza para asegurar que puedan participar plenamente en los procesos legales. 10. Fortalecimiento de la Infraestructura y Recursos de la Justicia Ambiental: ● Que se ordene la creación de Tribunales Ambientales Especializados, laboratorios ambientales, centros de monitoreo y plataformas digitales para el manejo de casos ambientales, asegurando que los jueces y servidores públicos tengan acceso a los recursos físicos, tecnológicos y científicos necesarios para cumplir con su función. 11.
Investigación de Riesgos para los Defensores del Medio Ambiente: ● Que la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación investiguen cualquier acción jurídica que haya puesto en riesgo la vida de los Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensores del medio ambiente, tomando las medidas necesarias para garantizar su seguridad. 12.
Convocatoria de Servidores Públicos Especializados: ● Que la Rama Judicial efectúe una convocatoria nacional para la selección de servidores públicos especializados en temas ambientales, asegurando que estos cuenten con la formación, experiencia y compromiso necesarios para tratar los conflictos ambientales de manera efectiva. 13. Debate y Control Político sobre Tribunales Ambientales: ● Que se organice un debate de control político en el Congreso de la República para discutir las omisiones legislativas respecto a la necesidad de tribunales ambientales y explorar soluciones inmediatas para corregir estas deficiencias. 14.
Implementación de Medidas de Seguridad Informática: ● Que se adopten metodologías de seguridad informática en todas las plataformas judiciales para proteger la información sensible y evitar filtraciones que puedan comprometer la seguridad de los defensores del medio ambiente. […]” (Sic a toda la cita) 2. Hechos De los escritos de tutela y subsanación, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
El señor Ericsson Ernesto Mena Garzón se identificó como defensor del medio ambiente y fundador del colectivo social "Primera Línea" en el ámbito ambiental. Ha sido víctima de amenazas y desplazamiento forzado (víctima registrada en el RUV bajo el número 3882393), lo cual lo obligó a salir del país. Indica que ser activista en Colombia es peligroso debido a la corrupción que existe en las tres ramas del poder, y que este país no está preparado para manejar adecuadamente los procesos en asuntos ambientales, debido a la falta de formación académica, experiencia certificada, experticia, idoneidad, y compromiso con la justicia social. 2.2.
El accionante manifestó en su escrito de subsanación que, el 29 de diciembre de 2022, Colombia ratificó el Acuerdo de Escazú, y el 28 de agosto de 2024, la Corte Constitucional mediante sentencia C-359 de 2024 declaró la constitucionalidad del mencionado acuerdo y la exequibilidad de la Ley 2273 de 2022. 2.3. Subrayó la necesidad de que el Estado colombiano implemente medidas legislativas y de política pública para proteger el ambiente, garantizar un entorno seguro para los defensores del medio ambiente, y crear tribunales ambientales especializados para la adecuada protección de los derechos ambientales. 3.
Fundamentos de la acción En el escrito de tutela inicial el accionante manifestó la vulneración de sus derechos fundamentales “[…] contemplados en los Artículos constitucionales 13,29,88,229,237 conexos con los Artículos 11,49 y 79 […]” en razón a que “[…] en Colombia el Medio Ambiente NO es considerado sujeto de derecho […]”, y a la ausencia de Tribunales ambientales y jueces que cuenten con el conocimiento especializado para abordar los procesos ambientales.
El accionante enlistó 68 procesos (números de radicado) en donde ha sido demandante, lo cuales han sido tramitados por diferentes autoridades judiciales, esto lo realizó con la finalidad de que en cada uno de ellos se demostrara la formación académica en materia ambiental del juez, pues considera que la falta de capacitación vulnera los artículos 29 y 229 de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez señaló que el Congreso “[…] han impulsado proyectos como La conformación de tribunales ambientales especiales en el Estado Colombiano, como Ley Estatutaria pasó a segundo debate.
Con una aprobación de 20 votos a favor la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó en primer debate el Proyecto de Ley Estatutaria Cámara, por medio de la cual se dictan disposiciones para la conformación de los tribunales ambientales especiales en el Estado Colombiano, cuyo ponente fue el Representante César Augusto Lorduy Maldonado […]”.
El accionante en su escrito de subsanación precisó que allegó este memorial “[…] con el propósito de corregir los elementos que, según el criterio de este tribunal, podrían llevar a la inadmisión de la misma […]”, por lo que, buscó adecuar la tutela para que “[…] se concentre en el proceso colectivo 25000234100020220157800, a cargo del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, integrante de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que es el que se encuentra en primer lugar de los 68 expedientes mencionados […]”.
Precisó que, aunque los accionados son el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo Superior de la Judicatura, “[…] en relación con ciertos magistrados y jueces administrativos y civiles, esta demanda deberá ser atendida por quienes estén al frente de estas corporaciones en el momento adecuado […]”. Como cuestionamiento señaló que el pasado 29 de diciembre de 2022 Colombia ratificó el “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe”, adoptado en Escazú – Costa Rica, comprometiéndose internacionalmente a garantizar el acceso a la justicia en asuntos ambientales.
Mencionó que este instrumento fue objeto de estudio por la Corte Constitucional quien determinó que las disposiciones de la Ley 2273 de 2022 resultaban acordes con la Constitución Política de 1991, y declaró su exequibilidad mediante la sentencia C- 359 del 28 de agosto de 2024. Por lo que, mencionó la necesidad de que el Estado implemente medidas legislativas y de política pública para proteger el ambiente, garantizar un entorno seguro para los defensores del medio ambiente, lo que se materializaría en la creación de Tribunales Ambientales Especializados.
Añadió que ha solicitado de forma reiterada a varias entidades estatales (Presidencia de la República, Ministerio de Justicia, Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Congreso de la República) la creación de Tribunales Ambientales Especializados y la capacitación de los servidores públicos en esos asuntos, sin embargo, tales peticiones no han sido atendidas, lo que vulnera los artículos 11, 13, 29, 49, 79, 88, 229, 237 de la Constitución Política, sus derechos fundamentales y también los derechos de las comunidades que representa.
Frente al requerimiento del auto inadmisorio adujo que, no es necesario haber presentado un derecho de petición previo a interponer la acción de tutela, pues esto no es requisito cuando el caso amerita una intervención inmediata del juez para evitar un perjuicio irremediable o cuando el mecanismo ordinario no es eficaz para garantizar la protección del derecho fundamental. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 23 de julio de 20244, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer de la acción de la referencia, al señalar que se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, pues su cónyuge se desempeña como fiscal adscrita a una unidad nacional de la Fiscalía General de la Nación y su hijo labora como profesional universitario del nivel central de la Defensoría del Pueblo, entidades que integran la parte demandada en esta acción. 4 Samai, índice 5.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Mediante auto del 1 de agosto de 20245, la Sección Quinta resolvió declarar infundado el impedimento manifestado por el consejero ponente, pues consideraron que la causal invocada requería de la constatación del elemento subjetivo, el cual no se evidenció, pues la sola vinculación laboral de los parientes con las entidades accionadas no es suficiente para configurar la causal.
De igual forma esa Sección expuso que no se advirtieron elementos que permitieran establecer que la dependencia en la que están vinculados haya participado o conocido de los hechos que dieron lugar a esta acción. 4.3. Con providencia del 28 de agosto de 20246, el despacho sustanciador inadmitió la acción de tutela, solicitándole al accionante que subsanara lo siguiente: (i) adecuara el escrito en el sentido de elevar sus reparos únicamente frente al proceso Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00 a cargo del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, integrante de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al ser el primero de los 68 expedientes que mencionó demandar, pues respecto a los demás se previno al demandante a que presentara demandas independientes pues estos no tienen el mismo objeto y pretensiones;
(ii) expusiera el motivo por el cual los demás demandados vulneraron sus derechos fundamentales, los hechos y precisar las pretensiones respecto de cada uno de ellos; (iii) de igual manera, se observó que la parte actora no describió las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud, como, por ejemplo, si presentó alguna petición ante las autoridades demandadas sobre los motivos que le generan la inconformidad planteada y que esta no fuera contestada.
El 2 de septiembre de 2024 el actor allegó escrito en donde expresó que había cumplido con el requerimiento. 4.4. Por auto del 16 de septiembre de 20247, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como terceros con interés se vinculó a la señora Irma Llanos Galindo, quien fungió como actora dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos radicado bajo el Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00, objeto de la presente acción, y las siguientes autoridades a través de sus representantes: la Presidencia de la República de Colombia, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República DAPRE, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Infraestructura, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de la Nación, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Consejo de Estado, el Senado y la Cámara de Representantes, la Jurisdicción Especial para la Paz, la Fiscalía General de la Nación, la Justicia Penal Militar, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Unidad de Administración de Carrera Judicial CARJUD, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación. Se requirió al Tribunal para que allegara copia del mencionado expediente Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00; se ordenó a la Secretaría fijar un aviso sobre la existencia de la presente acción; se negó la medida provisional solicitada y se dispuso a efectuar las notificaciones correspondientes. 5 Samai, índice 10.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 6 Samai, índice 19. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 7 Samai, índice 25. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5.
El 18 de septiembre de 20248, el accionante allegó memorial en el que presentaba un recurso de reposición contra el auto admisorio del 16 de septiembre de 2024, en el que manifestó las siguientes inconformidades: (i) La pretensión de esta acción es demostrar que no existen tribunales especializados que diriman conflictos socioambientales en Colombia.
Dijo que claramente expuso en la subsanación que esta acción está dirigida contra: “[…] la Presidencia de la república de Colombia, Ministerio de justicia y del derecho, Procuraduría General de la Nación, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Unidad de Administración de Carrera Judicial (CARJUD), Consejo de estado, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura con respecto a los siguientes magistrados y jugados (sic) administrativos y civiles, Senado 108 senadores y Cámara de representantes 172 representantes, Jurisdicción especial para la Paz, Fiscalía General de la Nación, Justicia Penal Militar, Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible y Defensoría del Pueblo.”, y no está dirigida contra el magistrado Felipe Alirio Solarte Maya o su despacho.
Es decir que esta acción se dirige contra “[…] toda la estructura del estado de la cual está compuesta por los acá accionados […]”. En este punto reiteró que no es necesario haber presentado una petición previa a interponer la acción de tutela. (ii) Manifestó que no era necesario que en el auto admisorio se ordenara vincular en esta acción a la señora Irma Llanos Galindo (actora dentro del proceso Nro. 2022-01578-00), ni que se requiriera al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera copia del expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Nro. 25000-23- 41-000-2022-01578-00, pues “[…] pareciera un constreñimiento a las verdaderas necesidades que pretende amparar la presente acción constitucional […]”, precisó que su discusión se centra en que no se ha establecido un mecanismo idóneo por parte de todos los accionados para dirimir los conflictos socioambientales, y expuso que los elementos con los que se debe contar son: recursos físicos, tecnológicos, administrativos, económicos, científicos, fiscales, jurídicos y de infraestructura.
Luego, puso de presente la implementación del acuerdo de Escazú y enlistó 79 personas que son defensoras del medio ambiente y que han sufrido violencia, esto acompañado de un gráfico con las estadísticas de los defensores asesinados en Colombia en el año 2023. (iii) Señaló que en Colombia no existe posibilidad de tener una justicia ambiental integral para las personas que luchan por el medio ambiente.
De ahí que él acudiera a la acción de tutela como mecanismo de protección. Finalmente, pidió que no se requiriera como accionado al magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, ni se pidiera en préstamo el expediente Nro. 25000-23-41- 000-2022-01578-00. Pues su pretensión es que: “[…] 3. Se ORDENE a la “Presidencia de la república de Colombia, Ministerio de justicia y del derecho, Procuraduría General de la Nación, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Unidad de Administración de Carrera Judicial (CARJUD), Consejo de estado, Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura con respecto a los siguientes magistrados y jugados administrativos y civiles, Senado 108 8 Samai, índice 32.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co senadores y Cámara de representantes 172 representantes, Jurisdicción especial para la Paz, Fiscalía General de la Nación, Justicia Penal Militar, Ministerio de ambiente y desarrollo sostenible y Defensoría del Pueblo” en calidad de accionadas en el marco de sus competencias, que informen si en Colombia existen tribunales especializados para dirimir conflictos ambientales.
En caso de no existir, se solicita que detallen las medidas adoptadas para suplir esta necesidad. Asimismo, se les pide que indiquen si los despachos judiciales que actualmente conocen demandas ambientales cuentan con los siguientes recursos […]”. (Énfasis propio) 4.6. Mediante auto del 7 de octubre de 20249 el despacho sustanciador resolvió rechazar por improcedente el recurso de reposición presentado contra el auto admisorio de la demanda del 16 de septiembre de 2024.
Al considerar que la acción de tutela es un trámite sumario y expedito, al que no se le puede aplicar por analogía todas las disposiciones contempladas en el ordenamiento procesal civil, aun cuando el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, en el artículo 2.2.3.1.1.3 dispuso que para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, ello quedó supeditado a “todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto”.
Por lo que, no resultaba admisible darle trámite a un recurso que no se encontrara contemplado en el Decreto 2591 de 1991. 4.7. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”10, manifestó que no le corresponde atender las pretensiones de esta acción, toda vez que, esa autoridad no fue demandada ni hizo parte del medio de control de protección de los intereses colectivos Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00 (M.P. Felipe Alirio Solarte Maya), en el que se profirió la providencia judicial que es objeto de esta acción. Por lo que, solicitó ser desvinculada de esta acción por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.8.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura11, indicó que las pretensiones de la demanda de tutela se dirigen contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Procuraduría General de la Nación, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Unidad de Administración de Carrera Judicial CARJUD, el Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, varios juzgados administrativos, la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, el Consejo Superior de la Judicatura, el Senado, la Cámara de Representantes, la Jurisdicción Especial para la Paz, la Fiscalía General de la Nación, la Justicia Penal Militar, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Defensoría del Pueblo.
No obstante, en la presente acción constitucional no se encuentra mencionada la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como extremo accionado. Añadió que, de la lectura de los supuestos fácticos no hay claridad frente a lo que se pretende, sin embargo, se infiere que el actor menciona la acción popular Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00 con la cual pretende “[…] adecuar la tutela para que se concentre en el proceso colectivo 25000234100020220157800, a cargo del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, integrante de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”.
Dijo que, este asunto escapa de su órbita pues al revisar el trámite del mencionado proceso se advirtió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó esa demanda con auto del 18 de mayo de 2023, de ahí que sea improcedente la acción. 9 Samai, índice 63. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 10 Samai, índice 33. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 11 Samai, índice 34.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que no es de su competencia acreditar la inexistencia de tribunales especializados para dirimir conflictos socioambientales y precisó que si lo que pretende el accionante es conminar a las autoridades accionadas a que implementen medidas legislativas y de política pública para garantizar una justicia especializada ambiental en el territorio nacional existen otros mecanismos ordinarios tendientes a formular a través de acuerdos colectivos para la creación de una jurisdicción ambiental sin que la acción de tutela sea la vía idónea y tampoco se probó la utilidad del amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que haga procedente esta acción. Por esas razones no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
Finalmente, solicitó se rechazara la acción por improcedente. 4.9. La Jurisdicción Especial para la Paz12 rindió informe en el que puso de presente que esta acción persigue un objeto similar al de la acción de tutela Nro. 11001-03-15-000-2024-04864-00 (M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera), que presentó el mismo accionante y que se tramita en la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Como evidencia adjuntó la respuesta que dio en esa acción de tutela. Adujo que se abstendría de pronunciarse sobre las pretensiones y hechos de la demanda presentada por el accionante, toda vez que la jurisdicción ya dio respuesta a la mencionada acción que persigue los mismos fines y objetivos. 4.10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A13, al contestar manifestó que esta acción de tutela es tan confusa que el juez de primera instancia dispuso inadmitirla con la finalidad de que se brindara claridad, sin embargo, su subsanación resultó igual de oscura al escrito inicial.
Pese a lo anterior, el Consejo de Estado dispuso admitir la acción interpretando que la demanda se dirigía contra ese Tribunal por el trámite impartido al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Nro. 25000-23- 41-000-2022-01578-00, el cual terminó con auto de rechazo. Realizó un recuento del medio de control Nro. 2022-01578-00, indicando que los señores Ericsson Ernesto Mena Garzón y Irma Llanos Galindo presentaron la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Licencias Ambientales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Agencia Nacional de Infraestructura, con la finalidad de obtener el goce de un ambiente sano, la “[…] existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, así como su conservación, restauración o sustitución. Esto incluye la conservación de especies animales y vegetales […]”, entre otras pretensiones.
Esa demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá en donde se le asignó el radicado Nro. 11001-33-43-058-2022-00382-00. Mediante auto del 13 de diciembre de 2022 el juzgado declaró la falta de competencia y ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Con providencia del 16 de febrero de 2023, el Tribunal dispuso avocar el conocimiento del proceso y lo inadmitió al considerar que se inobservaron los requisitos contemplados en los literales c y e del artículo 18 de la Ley 472 de 1998.
A pesar de que los actores populares allegaron subsanación se dispuso el rechazo de la demanda. 12 Samai, índice 39. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 13 Samai, índice 40 y 42. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que esta acción no cuenta con argumentos válidos que demuestren la vulneración de los derechos del actor, ni que se configuren los defectos generales o especiales para poder discutir una providencia judicial.
Planteó que el señor Ericsson Ernesto había presentado una petición dirigida a ese despacho en donde descalificaban su condición de magistrado por carecer de formación en materia ambiental, a la cual se le dio respuesta, en ella se le informó que el titular de ese despacho ejerce ese empleo por cumplir con los requisitos exigidos en la Constitución y en la ley y tras superar un concurso público de méritos.
Pidió que se declarara la improcedencia de la acción, dado que no se probó la existencia de algún defecto en la providencia cuestionada y adjuntó el enlace de consulta del expediente y copia de este. 4.11. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial14, señaló que no es la autoridad llamada a atender las pretensiones del accionante, pues no ha intervenido en los hechos narrados en la tutela configurándose su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Dijo que tampoco se encontró que el accionante haya presentado queja disciplinaria en contra de las autoridades relacionadas en su escrito, y pidió se declarara la improcedencia de la acción. 4.12. La Presidencia del Consejo de Estado15, puso de presente que de los procesos a los que se refiere el accionante ninguno se tramita en el Consejo de Estado.
No obstante, actualmente existe un conflicto de competencia administrativo entre la Comisión de Regulación de Comunicaciones CRC y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones con el fin de determinar la autoridad competente para dar respuesta a una petición del señor Mena Garzón. Frente a la inconformidad del accionante por la falta de creación de Tribunales Ambientales Especializados en Colombia y de capacitación de los servidores públicos en esta materia expresó que consultado el Sistema de Gestión de Correspondencia y Archivo de Documentos Oficiales del Consejo de Estado (SIGOBius) se encontró que entre las múltiples peticiones que el actor ha presentado ante esta dependencia, relacionadas con este asunto, está el oficio CE-EXT-2023-943 del 2 de mayo de 2023, mediante el cual allegó el artículo titulado “Medio ambiente y acceso a la justicia: ¿son los tribunales ambientales una solución para abordar los conflictos ambientales en Colombia?”, en donde solicitó que se diera respuesta a un cuestionario sobre la creación de una jurisdicción ambiental especializada y la capacitación de funcionarios judiciales en esta materia.
Mediante el oficio CE-Presidencia-PQRS-INT-2023-1544 del 3 de mayo de 2023 esa dependencia le informó al peticionario que de acuerdo con lo establecido en el artículo 237 de la Constitución Política y en las Leyes 270 de 1996 y 1437 de 2011, el Consejo de Estado no tiene asignadas funciones relacionadas con la gestión administrativa de la Rama Judicial, y que, en atención al artículo 85 de la Ley 270 de 1996, es el Consejo Superior de la Judicatura quien se encarga del Gobierno y administración de la Rama Judicial.
Respuesta que se brindó el 3 de mayo de 2023. Finalmente solicitó que se nieguen las pretensiones de esta acción al no existir vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante. 14 Samai, índice 43. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 15 Samai, índice 44. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.13.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA16 señaló que no tiene competencia en la creación de Tribunales Ambientales Especializados y en la capacitación adecuada de los funcionarios encargados de impartir justicia ambiental, como tampoco tiene injerencia en las decisiones que adoptan las autoridades judiciales, por lo que en este caso se configura falta de legitimación en la causa por pasiva.
Dice que el actor no cumplió con la carga de subsanar el escrito de tutela en debida forma, pues se le pidió plantear reparos únicamente frente al proceso Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00 y que expusiera con claridad los argumentos de la posible vulneración por parte de cada demandado, sin que lo hubiera realizado. Y señaló que esta acción no está dirigida contra la ANLA.
Pidió se excluyera del debate jurídico por existir falta de legitimación y solicitó se negara el amparo constitucional en relación con esa entidad. 4.14. La Procuraduría General de la Nación17 revisó el Sistema de Información para la Gestión Documental SIGDEA en donde encontró una petición o queja elevada por el accionante relacionada con el objeto de este caso (radicado E- 2022-165918) la cual le fue asignada a la veeduría de esa entidad.
Consultada la Veeduría informó que a la petición del señor Mena Garzón se le impartió trámite y el caso se decidió mediante auto del 23 de noviembre de 2022, y que le fue comunicada al quejoso precisándole que contra esa decisión no procedía recurso alguno, ni hacía tránsito a cosa juzgada. A su vez, de acuerdo con el proceso IUS E-2022-165918 (IUC-D-2022-2435380) señaló que consideraba procedente que las Procuradurías 194 Judicial I para la Conciliación Administrativa de Bogotá y 30 Judicial II Agraria y Ambiental intervinieran (estas conforman la agencia especial Nro. 013 del 15 de septiembre de 2021 relacionada con la intervención como agentes especiales del ministerio público en la acción constitucional de protección de los derechos e intereses colectivos que se adelanta ante el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá dentro del radicado 11001- 33-42-049-2021-00171-00).
Una vez requerida la Procuraduría 194 Judicial I para la Conciliación Administrativa de Bogotá informó que: “[…] el Juzgado 49 Administrativo de Bogotá profirió fallo de primera instancia el 12 de agosto de 2022, con lo que se entiende terminada la agencia especial otorgada por la señora Procuradora General de la Nación. También se lee que los agentes especiales del ministerio público designados, esto es Procuradora 30 Judicial Ambiental y Agraria y Procurador 194 Judicial I para la conciliación administrativa, presentaron dentro de la Acción Popular antes de fallo concepto final o alegatos de conclusión el 6 de junio de 2022; esta pieza documental puede ser consultada dentro de aquellas que obran en el expediente judicial publicado en el aplicativo SAMAI. […]”.
Por su parte la Procuraduría 30 Judicial II para asuntos Ambientales y Agrarios de Bogotá aportó los documentos referentes a los requerimientos realizados y el concepto rendido por la Agencia Especial Nro. 013 del 15 de septiembre de 2021. En consecuencia, pidió que no se le endilgara ninguna responsabilidad en esta acción pues no ha vulnerado los derechos fundamentales del actor. 4.15.
La Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura18 se opuso a la tutela diciendo que no existió vulneración a los derechos fundamentales del accionante por su parte por cuanto la pretensión por la cual se admitió la acción se relaciona con el proceso Nro. 25000-23-41- 000-2022-01578-00, y porque esa Unidad no tiene injerencia en la función 16 Samai, índice 45, 60 y 61.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 17 Samai, índice 46. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 18 Samai, índice 47. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdiccional, ni está habilitado para intervenir en las decisiones adoptadas en el marco de un proceso judicial.
Por último, precisó que la administración de la carrera judicial incluye la coordinación de concursos de méritos para el ingreso de servidores judiciales e indicó que los componentes evaluativos son establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura. Tales componentes son estructurados, evaluados y calificados por el operador técnico que tenga a cargo la ejecución de la prueba de conocimientos.
De ahí que, los servidores judiciales que eventualmente superan las fases del concurso e integran el Registro de Elegibles poseen los conocimientos y aptitudes para el ejercicio de la función jurisdiccional. La creación legal de dicha especialidad o jurisdicción depende del Congreso de la República y al Consejo Superior de la Judicatura únicamente le corresponde adelantar las convocatorias para el concurso de méritos.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación de esta acción por falta de legitimación en la causa por pasiva y que se negara el amparo pretendido. 4.16. La Agencia Nacional de Infraestructura19 indicó que esa entidad no tiene la competencia para resolver lo pretendido por el accionante que se relaciona con funciones judiciales, y afirmó que ha actuado conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico y en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales del actor.
Frente a la relevancia constitucional mencionó que el actor no logró demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional. Y pidió se le desvinculara del trámite constitucional por existir falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.17. La Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial20 contestó la tutela exponiendo que su labor es la administración y funcionamiento de la jurisdicción castrense y que en ningún momento ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante, más aún cuando no existe un nexo causal que involucre a esta Unidad.
Dijo que la ausencia de la presunta vulneración de los derechos invocados, sumado a la falta de competencia funcional para atender las pretensiones del accionante hacen que se deba declarar la improcedencia de la acción y su falta de legitimación en la causa. 4.18. La Cámara de Representantes21 manifestó que esa Corporación no se encuentra legitimada por pasiva para pronunciarse sobre el objeto demandado pues las pretensiones desbordan el ámbito de competencia establecido por la Constitución, puntualmente cuando se pretenden crear Tribunales para nombrar jueces y establecer normas de funcionamiento lo cual le corresponde a la Rama Judicial.
Por esta razón, la presunta vulneración de los derechos fundamentales no tiene relación con la función de producción normativa. Adicionalmente, dijo que el actor no expone las razones por las cuales se encuentra legitimado en este caso pues no identifica un derecho subjetivo, sino que se refiere a un derecho abstracto fundamentado en el principio de equidad, por lo que, la tutela debería declararse improcedente. 4.19.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible22 dijo que no ha tenido injerencia alguna en los hechos ni en las pretensiones incluidas en el escrito 19 Samai, índice 48. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 20 Samai, índice 49. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 21 Samai, índice 50. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 22 Samai, índice 51 y 54.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, pues a la fecha no detecta ningún tipo de relación con el proceso Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00.
Resaltó que el actor no subsanó en debida forma el escrito de tutela cuando el juez le inadmitió pues: “[…] no expuso hechos específicos ni omisiones concretas que permitan concluir que el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE ha vulnerado algún derecho fundamental del accionante. Tampoco se evidencia incumplimiento de los objetivos y funciones del MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, los cuales están establecidos en los artículos 1 y 2 del Decreto-Ley 3570 de 2011 […]”, de ahí que el actor no expuso el motivo puntual por el cual consideró que ese Ministerio lesionó sus derechos fundamentales y eso da como resultado que se configure la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Respecto del “Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales” señaló que es un avance en el compromiso del país con los principios de democracia ambiental, sin embargo lo pretendido por el accionante va ligado con la función legislativa que permita la creación de una jurisdicción especial ambiental, pues de ellos depende que a través de un acto legislativo se modifique la Constitución y puntualizó que al no existir esa jurisdicción no se puede pronunciar al respecto.
Refirió que esta acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que las pretensiones de la tutela pueden ser atendidas a través de otros medios idóneos. Sin perjuicio de que el accionante hubiera podido ejercer los recursos de ley en el proceso Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00. Finalmente pidió ser desvinculado por falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó que se negaran las pretensiones. 4.20.
La Fiscalía General de la Nación23 señaló que en este caso se configuró falta de legitimación en la causa por pasiva en razón a que los hechos y las pretensiones no son competencia de ese ente investigador. Lo anterior, porque no le corresponde la creación de jueces ambientales, ni puede ejercer alguna injerencia en los procesos judiciales.
Al respecto destacó que no se advirtió que el actor haya interpuesto una petición ante la entidad solicitando la creación de la mencionada jurisdicción ambiental. A su vez, dijo que si bien el actor solicitó que se efectuara una investigación de las acciones jurídicas que han puesto en riesgo la vida de quienes actúan como líderes ambientales, lo cierto es que en el escrito de tutela no se hace referencia ni pone en conocimiento alguna investigación o proceso penal específico.
Resaltó que, si el actor tiene conocimiento de una noticia criminal, la Fiscalía cuenta con canales de atención dispuestos a recibir denuncias, o peticiones ciudadanas relacionadas con la comisión de hechos que puedan constituir conductas punibles. De otro lado mencionó que el accionante no se refiere a ninguna investigación relacionada con presuntas negligencias en la evaluación de pruebas y testimonios dentro de procesos que abarcan temas medio ambientales, por lo que esa autoridad no se encuentra legitimada, esto sin tener en cuenta que esta acción debe ser declarada improcedente al no existir vulneración alguna de derechos fundamentales. 4.21.
El Ministerio de Justicia y del Derecho24 rindió informe en el que señaló que no ha intervenido en los hechos que expone el accionante como causantes de las presuntas vulneraciones a sus derechos fundamentales, a su vez, las 23 Samai, índice 52. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 24 Samai, índice 53. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones planteadas no guardan relación alguna con las funciones y competencias constitucionales, legales y reglamentarias de ese Ministerio. Resaltó que no puede intervenir en los hechos narrados, como tampoco puede atender las solicitudes del actor, ni responder en un eventual incidente de desacato.
En ese sentido, no le asiste legitimación material en la causa, lo que implica que no hay responsabilidad a cargo de esta Cartera Ministerial para tutelar los derechos presuntamente vulnerados. 4.22. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico UDAE25 expuso como primer argumento que esta acción es improcedente porque no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable y existe otro mecanismo administrativo cuya finalidad es el impulso procesal (numeral 6 del artículo 101 de la Ley 270 de 1996), como segundo aspecto, mencionó que el fundamento de este amparo es la presencia de irregularidades en una acción popular de las cuales ninguna depende del Consejo Superior de la Judicatura o de esa Unidad, y como tercer punto, afirmó que no tiene dentro de sus funciones emitir decisiones de carácter jurisdiccional, ni tampoco existe un nexo causal entre los hechos y sus competencias, por lo que se presenta una falta de legitimación en la causa por pasiva que desemboca en la necesidad de desvincularla de esta acción. 4.23.
La Presidencia de la República26 informó que en lo referente a la creación de juzgados esta función recae en la Rama Judicial puntualmente en el Consejo Superior de la Judicatura de quien depende crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales, salas y juzgados, esto de conformidad con la Ley 270, lo que implica que exista falta de legitimación en la causa por pasiva.
De otro lado, mencionó que por su parte no vulneró los derechos del señor Mena Garzón, por lo que considera se deben negar las pretensiones de la acción. 4.24. El Senado de la República27 indicó que el accionante no acreditó la vulneración de los derechos invocados, ni probó la existencia de un perjuicio irremediable que se causara por las presuntas omisiones del Senado para legislar sobre la adopción de tribunales ambientales.
Puso de presente la temeridad de este accionante en todas las extensas peticiones que eleva ante esa autoridad con la finalidad de que se legisle sobre la adopción de esos tribunales. Y afirmó que lo que pretende el actor es que se controle la actividad legislativa a través de la acción de tutela. Recordó que el Congreso tiene plena autonomía para determinar conforme a su reglamento y la Constitución el ejercicio de sus competencias.
Sin pasar por alto que esa Corporación no ha sido ajena a la aprobación de leyes para la sostenibilidad ambiental, así como para la protección de quienes son defensores de derechos humanos, como fue la Ley 2273 de 2022 por medio de la cual se aprobó el Acuerdo de Escazú. Recalcó que el actor está mezclando sus derechos fundamentales con derechos de carácter colectivo, con la finalidad de legitimar el presente amparo.
Por lo que solicitó que se declare la improcedencia de esta acción y se nieguen las pretensiones formuladas. 5. Providencia impugnada En sentencia del 31 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las solicitudes de desvinculación de los intervinientes y declaró la improcedencia del amparo solicitado por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón. 25 Samai, índice 55.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 26 Samai, índice 56 y 57. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 27 Samai, índice 58. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como cuestión previa explicó la razón por la cual se negó las desvinculación de las entidades explicando que era necesaria su comparecencia en este proceso en aras de que pudieran ejercer su derecho de defensa y contradicción; y frente a la manifestación que realizó la Jurisdicción Especial para la Paz JEP de la posible existencia de temeridad dijo que no se configuraba con el proceso Nro. 11001-03- 15-000-2024-04864-00, pues si bien en ese caso el actor manifestó una inconformidad con un asunto medioambiental, lo cierto era que las pretensiones eran distintas.
Como problema jurídico a resolver la Sección Quinta planteó: (i) que se debía determinar si se vulneraron los derechos fundamentales del accionante ante la negativa de crear una jurisdicción especializada en temas ambientales, así como para la respectiva capacitación de los servidores judiciales en la materia; y (ii) se debía analizar si en relación con el proceso Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00 existe una falta de garantía para “impartir justicia”.
Frente al primer punto, indicó que el reproche del accionante radicaba en que para el actor los funcionarios judiciales, entre ellos, el que conoce del proceso colectivo Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00, no puede impartir justicia, porque a su juicio, no cuentan con la debida formación. Al respecto manifestó que la acción de tutela no es la vía para cuestionar las calidades de los funcionarios, ni para que se rindan informes del rendimiento, ni se reporte el estado actual de los procesos judiciales.
Para la evaluación de los funcionarios la Ley 270 de 1996 estableció la “Evaluación de Funcionarios” en su artículo 172. Luego explicó de manera general las funciones de la Fiscalía General de la Nación, de la Procuraduría General de la Nación, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para señalar que el juez de tutela no está facultado para dictar órdenes a las autoridades que ejercen vigilancia y control, con el argumento de que los funcionarios judiciales no se encuentran capacitados para asumir o dirimir las controversias de tal naturaleza.
Expresó que no era procedente ordenar la implementación de programas de protección para defensores del medio ambiente en acciones judiciales (incentivos económicos y amparo de pobreza), primero porque la Ley 1425 de 2010 eliminó el incentivo económico que se concedía al actor popular, y segundo, el amparo de pobreza se encuentra regulado en el artículo 151 y siguientes del Código General del Proceso.
En relación con la omisión en la creación de tribunales ambientales especializados la Sección dijo que el accionante no mencionó alguna petición concreta ni en la demanda, ni en su escrito de subsanación, ni aportó los datos para su identificación, por lo que su reproche es la falta de una respuesta positiva en la creación de despachos judiciales que conozcan de asuntos ambientales, desconociendo las competencias de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa.
Indicó que la creación de los despachos judiciales es un asunto de competencia del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 85 de la Ley 270 de 1996), de ahí que un pronunciamiento en tal sentido es de competencia de esa autoridad el cual debe estar apoyado en estudios estadísticos, presupuestales y técnicos, por lo que estas pretensiones de carácter económico se declararan improcedentes.
Finalmente, frente a la garantía de “impartir justicia” en el medio de control Nro. 25000-23-41-000-2022-01578-00, manifestó que como la parte actora no formuló reparos puntuales contra alguna de las decisiones judiciales dictadas en dicho expediente, ni siquiera con el requerimiento que se le realizó, no se realizaría pronunciamiento alguno. Por lo que en este punto concreto, la acción no resulta procedente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón impugnó28 el fallo de primera instancia. Como sustento expuso los siguientes argumentos: (i) La tutela es un mecanismo de protección de los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados.
Si bien existen otros procesos, esta es procedente cuando los mecanismos existentes no son eficaces para la protección de derechos, como en este caso el derecho al ambiente sano y el acceso a una justicia efectiva en el ámbito ambiental. Como reparo plantea que la sentencia de primera instancia ignora que esta acción de tutela es una medida subsidiaria y excepcional, pues no existe otro medio de defensa judicial efectivo.
(ii) Así como existen Tribunales especializados en la justicia penal, administrativa, tributaria y civil, debe haber igualdad de garantías para dirimir los conflictos socioambientales, pues esta ausencia no garantiza la igualdad en el acceso a la administración de justicia. (iii) La falta de Tribunales Ambientales Especializados y la falta de capacitación de los operadores judiciales revelan el incumplimiento del Acuerdo de Escazú, afectando sus derechos fundamentales.
(iv) El fallo ignora que la falta de formación de los jueces y magistrados en temas ambientales generan una desventaja para quienes enfrentan estos procesos. (v) Señaló que todas las entidades públicas tienen la obligación de cumplir con los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política y que, “[…] En el contexto ambiental, estos derechos implican que los ciudadanos deben contar con tribunales y funcionarios judiciales capacitados y equipados para impartir justicia efectiva en conflictos ambientales. […]”, y la autoridad competente para garantizar esta obligación es el Consejo de Estado como alta corte en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(vi) La sentencia desestima la necesidad de medidas de protección y de apoyo económico para defensores del medio ambiente, sin embargo “[…] el contexto actual y los riesgos crecientes para los defensores ambientales en Colombia justifican la implementación de nuevos mecanismos de protección y respaldo económico que no sólo garanticen su seguridad, sino que les permitan acceder a la justicia sin verse limitados por restricciones económicas o por la falta de apoyo estatal […]”.
(vii) Reiteró los argumentos expuestos en el punto dos y cinco, y añadió que solicitaba la “[…] ordene la creación de la jurisdicción ambiental especializada y la capacitación de servidores judiciales, para que se puedan garantizar los derechos de acceso a la justicia, debido proceso e igualdad en los asuntos ambientales […]”. (viii) Manifestó que antes de acudir a esta acción constitucional presentó reiteradas solicitudes para la creación de los Tribunales Ambientales Especializados y la capacitación de los funcionarios, sin obtener respuesta.
Adjuntó un enlace en el que manifiesta se encuentran los requerimientos que demuestran que antes de acudir a la tutela realizó ese trámite. Por último, solicitó que se declarara procedente la acción constitucional, se ordenara a las entidades competentes que iniciaran las gestiones necesarias para la creación de los tribunales ambientales, y la capacitación de los funcionarios en cumplimiento de la Constitución y el Acuerdo de Escazú, y se implementaran medidas provisionales para proteger a los defensores ambientales y para facilitar su participación en los procesos judiciales.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199129, fue concebida como un mecanismo 28 Samai, índice 76. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2024-03698-00. 29 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si le asistió razón al juez de primera instancia al declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto del amparo de los derechos del señor Ericsson Ernesto Mena Garzón. Para ello se abordarán los ocho argumentos expuestos en tres grupos de acuerdo con el objeto allí solicitado. 3.
Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces. En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se define en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La subsidiariedad de la acción de tutela consiste en impedir que esa herramienta, cuyo campo de aplicación es restrictivo, se convierta en un mecanismo principal de protección. Lo contrario significaría desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales, igualmente, eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: “La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”30.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos o mecanismos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 4. Caso concreto 4.1. Como primer argumento de la impugnación, el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón expuso que la acción de tutela es un mecanismo de protección de los estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 30 Corte Constitucional.
Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, más aún cuando los mecanismos existentes no son eficaces. Planteó que la sentencia de primera instancia ignoró que esta acción es una medida subsidiaria y excepcional, pues no existe otro medio de defensa judicial efectivo.
Al respecto esta Sala encuentra que el juez de primera instancia expuso de manera amplia las razones por las cuales no resulta procedente la acción de tutela en el caso en estudio, cuando lo pretendido por el accionante era lograr el amparo de unos derechos ante la negativa de crear una jurisdicción especializada en temas ambientales, así como para la respectiva capacitación de los servidores judiciales en la materia, esto al explicar los motivos por los cuales la tutela no es la vía adecuada para debatir de manera general la formación de los funcionarios que administran justicia, ni para pedir los informes de su rendimiento, ni para solicitar el reporte de cada uno de los procesos judiciales en materia ambiental como lo solicitó el actor.
Pues para ello existen otras herramientas y mecanismos como las que mencionó la Sección Quinta al citar el artículo 169 y 172 de la Ley 270 de 1996, así: “[…] Además, la Ley 270 de 1996, en su artículo 16912 prevé la evaluación de servicios como un mecanismo cuyo objetivo es la verificar que los servidores de la Rama Judicial mantengan en el desempeño de sus funciones los niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican la permanencia en el cargo, norma que, además en su artículo 172 establece la evaluación de los funcionarios de carrera, así:
ARTÍCULO 172. EVALUACIÓN DE FUNCIONARIOS. Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado, remitirán de conformidad con el reglamento, el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral.
La evaluación de los Jueces se llevará a cabo anualmente y la de los Magistrados de los Tribunales cada dos años. La calificación insatisfactoria en firme dará lugar al retiro del funcionario. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa. Por tanto, se reitera que este mecanismo no es el medio para cuestionar la idoneidad de los funcionarios judiciales ni el desempeño y formación de estos para administrar justicia, ni para determinar si cuentan o no con los recursos necesarios para ejercer su labor o, si tal circunstancia deviene en un obstáculo para definir un asunto de naturaleza ambiental, como lo pretende el accionante. […]” A su vez, el a quo expuso que el mecanismo de amparo tampoco es el camino adecuado para imponer órdenes que desconocen las facultades asignadas por la Constitución y la Ley a autoridades que ejercen vigilancia y control sobre la función judicial, bajo el argumento de que los funcionarios no se encuentran capacitados para dirimir controversias en materia ambiental.
Igualmente, puso de presente que la acción de tutela no tiene como finalidad atender los reclamos generales de un usuario del servicio de la administración de justicia sino proteger los derechos fundamentales. Razón por la cual, no resulta cierto que el accionante hubiera hecho uso de la acción de tutela como un mecanismo excepcional, pues para el logro de sus pretensiones existen otras herramientas que están direccionadas a la satisfacción de derechos colectivos.
Adicionalmente, en este caso no se configuran los eventos excepcionales que habilitan la intervención del juez de tutela, debido a que en este asunto no se presenta una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables, ya que el accionante no demostró que se le ocasionara un daño grave que debiera ser conjurado mediante acciones urgentes, más aún cuando su único argumento para manifestar la existencia de un perjuicio irremediable es: “ […] La falta de jueces especializados en materia ambiental genera un perjuicio irremediable para el medio ambiente y para los derechos fundamentales de los ciudadanos, ya que las decisiones judiciales que se adoptan en estos casos carecen Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la solidez técnica y jurídica necesaria.
La demora en la adopción de medidas para garantizar una justicia especializada agrava esta situación.”31, argumento que pretende la protección de los derechos de todas las personas que han adelantado procesos judiciales relacionados con asuntos ambientales, lo que demuestra que el señor Mena Garzón no pretendía con esta acción la protección de su derecho subjetivo sino de unos derechos colectivos.
Por esta razón, no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda incluso como mecanismo transitorio. Debe recordarse que la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito impedir que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para desconocer los mecanismos de defensa previstos por la Constitución y la Ley.
De esa manera se evita que el juez de tutela decida asuntos que deben ser estudiados en su escenario natural. Por lo que, no es de recibo que el accionante considere que este mecanismo es el único medio de defensa que tiene, pues para sus múltiples reparos existen otras vías. 4.2. Como segundo punto a estudiar, esta Sala analizará en conjunto los argumentos dos, tres, cuatro, cinco y siete del escrito de impugnación, dado que se enmarcan en el mismo contexto que es la necesidad de que existan tribunales especializados en materia ambiental y la capacitación de los operadores judiciales en estas áreas.
La estructura del Estado es el resultado del poder constituyente materializado en el poder constituido que se encuentra en la Constitución Política de Colombia de 1991, actualmente su estructura consta de tres ramas del poder, de unos órganos de control y de unos órganos autónomos e independientes, cada uno de ellos con funciones distintas que han sido otorgadas por la Constitución y la Ley, pero que se equilibran.
Nuestra columna vertebral es entonces la Constitución Política y el respectivo Bloque de Constitucionalidad. Bajo este contexto la Sala pone de presente que no le está permitido al juez de tutela, quien pertenece a la Rama Judicial, entrar a crear una jurisdicción como lo sería la “Jurisdicción Ambiental”, pues como lo manifestó el Congreso de la República en su contestación, el camino a seguir sería que se adelantara el trámite de un “acto legislativo” con la finalidad de que se modificara Constitución Política de Colombia, puntualmente el artículo 116 que estipula en cabeza de quienes se encuentra la administración de justicia. Así pues, no es posible que el actor pretenda que a través de esta acción de tutela se ordene la creación de una “jurisdicción”, con sus correspondientes tribunales y juzgados ambientales, pues detrás de esa propuesta de reforma constitucional del accionante se encuentran, a grandes rasgos, requisitos como: (i) de iniciativa: debe emanar de diez miembros del Congreso, o el 20% de los concejales o de los diputados, o los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del censo electoral vigente (artículo 375 C.P);
(ii) que se surtan los 8 debates en el Congreso; y (iii) que sea aprobado. Y adicionalmente deben existir estudios presupuestales, pues esta modificación implica la expedición de reglamentación, inversión en infraestructura, personal, y otros. Sin perder de vista que esta pretensión no trasciende el plano meramente legal. Tan es así que el Acto Legislativo 03 de 2023 que modificó el artículo 116 constitucional creó el año pasado la “Jurisdicción Agraria y Rural”, la cual quedó consagrada en el artículo 238ª de la Constitución, en el que se indica 31 Escrito de tutela inicial.
Folio 16. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la ley determinará sus competencias y funcionamiento, así como el procedimiento especial agrario y rural que garantice el acceso a la administración de justicia y la protección de los campesino y grupos étnicos como: comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales, pueblos y comunidades indígenas, comunidades rom y víctimas del conflicto armado.
Ahora no se puede pasar por alto que no solo se trata de la creación de la jurisdicción sino del funcionamiento que se encuentra a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, que, en este caso por ejemplo ha dictado Acuerdo como el PCSJA24-12171, “Por el cual se aplazó la entrada en funcionamiento del Tribunal Agrario y Rural de Tunja y los juzgados agrarios y rurales creados mediante el Acuerdo PCSJA240-12132 de 2023”.
Y adicionalmente, en cabeza de este órgano de administración de la Rama Judicial estará la eventual convocatoria que pueda surtirse para suplir esas plazas. Adicionalmente, frente al argumento que plantea el accionante respecto de las solicitudes que ha presentado en reiteradas ocasiones a autoridades del Estado para la creación de Tribunales Ambientales, y que según afirma no han sido contestadas.
Esta Sala señala que no es posible entrar a realizar un estudio de fondo al respecto, porque no se individualizaron tales solicitudes, es decir el actor no fue claro con: cuántas peticiones presentó, en qué fecha las radicó, a que autoridad las dirigió, si existió remisión por competencia. Dado que, la sola indicación de un link que dirige a una carpeta de drive no permite saber cuáles son las pretensiones exactas que tiene el actor.
Si lo que pretendía el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón en esta acción era cuestionar la vulneración de su derecho de petición, así debió manifestarlo en el escrito de subsanación en donde se le pidió que precisará las pretensiones, pues fue frente a los aspectos que el señor Mena subsanó que los terceros vinculados en esta acción ejercieron su derecho de defensa y contradicción. Por lo anterior, esta Sección confirma lo expuesto por la Sección Quinta de esta Corporación al considerar improcedentes los cargos planteados por el actor en su escrito de tutela, en su subsanación y en su escrito de impugnación, pues como se explicó anteriormente este mecanismo constitucional no es la vía adecuada para el logro y satisfacción de las pretensiones del accionante. 4.3.
Por último, se aborda el argumento relacionado con que la Sección Quinta desestimó la necesidad de las medidas de protección y de apoyo económico para defensores del medio ambiente. Para ello se cita la pretensión que el actor planteó en su escrito de subsanación así: “Que se implemente un programa de protección para los defensores del medio ambiente involucrados en acciones judiciales, incluyendo incentivos económicos y el amparo de pobreza para asegurar que puedan participar plenamente en los procesos legales.”.
Como se manifestó en párrafos anteriores en esta pretensión no se identifica individualmente a que defensor del medio ambiente se le está vulnerando sus derechos fundamentales, pues es una pretensión general que no permite vislumbrar los casos particulares. Pero si la intención del actor es buscar una medida colectiva que los favorezca debe acudir a otros mecanismos y acciones dispuesta para ello.
Por último, esta Sala manifiesta que no es posible por esta vía pretender que se suspendan los términos de múltiples procesos en asuntos ambientales, que se incluya la participación ciudadana en estos mismos procesos, que se generen incentivos económicos, entre otros, pues los procesos judiciales se Radicado: 11001-03-15-000-2024-03698-01 Demandante: Ericsson Ernesto Mena Garzón 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rigen por unas normas adjetivas que son expedidas por el Congreso de la República, por lo que los jueces y magistrados, conforme lo estipula la Constitución Política de Colombia en su artículo 230, se encuentran sometidos al imperio de la ley, lo que quiere decir que estos operadores judiciales deben seguir cada uno de los procedimientos establecidos en la ley procesal y sustancial.
Finalmente, no se puede perder de vista, que el accionante no invocó ningún argumento que acredite la vulneración de derechos fundamentales. 5. Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de subsidiariedad en el caso examinado, se confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador